任何一项改革都有其条件、根据和内在逻辑，并且一定要指向某个或某些目标。综观2001年中国农村经济改革，其背景和目标应该说是十分清楚的，背景就是在国民经济进入大调整时期后农业和农村经济也进入了新的发展阶段，并且迎来了WTO的挑战，目标就是要提高农业和农村经济的素质和效益；并最终增加农民收入。在这样背景和目标确认之下，2001年农村经济体制进行了许多重大的改革。这一年中，我们可以清晰地看到农村经济体制以市场化为主线的变化，并且在产品市场和要素市场两方面都有体现。这种变化主要是立足本土的路径依赖上的内源式主动变化，在某些方面也是全球化“冲击——反应”式的被动调整。2001年的中国农村经济改革，无论在理念上，还是在实践层面上，都有了明显的进步，并且促进了农业和农村经济结构调整，为农民增收做出了贡献。这一年以及以前20多年的改革历史都说明，市场化改革是农民增收的重要源泉。中国农村发展需要坚定不移地推进市场化改革，同时建立政府支持政策体系。
一、改革背景与目标
中国以短缺经济和数量扩张为主的发展阶段已经结束，国民经济进入了以买方市场和整体素质提高为特征的大调整时期。经济的发展面临着市场需求不足、大量产品滞销、生产能力闲置、就业压力日渐突出、增长缺乏动力等一系列新的问题。伴随着整个宏观经济形势的变化，农村经济发展也进入了低迷时期，遇到了诸多前所未有的问题和挑战。其中，最为突出的问题就是农业和农村经济发展受到了市场需求的严重制约，农产品价格持续走低，农民收入增长越来越缓慢。按照通常的说法，我国农业和农村经济发展进入了新阶段，但新阶段实际上成了农民增收缓慢的阶段。
作为一个人所共知的事实，1997-2000年4年间，农民收入增速持续下降，农民生产投资和生活消费都受到了明显的影响，整个农村经济似乎已经不再像早年那样充满活力和生机。同时，城乡居民收入差距也在显著扩大。2000年，二者比例为2．79：1。如果考虑到城市居民还享有农民无法享受到的多种福利，如福利住房、公费医疗、单位发放的实物收入等，那么差距将会更大。世界银行(1998)在一份报告中认为这部分福利应达到城市居民可支配收入的3／4左右。如果按照世界银行的估计进行调整，真实的比例有可能达到5：1。这一差距，按照国际标准衡量是巨大的和少见的。在同一报告中世界银行还指出，“36个国家的数据表明，城乡之间收入比率超过2的极为罕见；在绝大多数国家，农村收入为城市收入的2／3或更多一些。”我国的情况已经远远超出这一标准。
这样的一种态势，影响已经远远超出了农业和农村，而是对整个国民经济发展和社会进步都非常不利。因而农村改革和政策的目标自然而然地就锁定在增加农民收入上，并且要真正建立起一种具有良好特征和效能的农业发展新模式，全面提高农业和农村经济素质、效益和竞争力。当然，把增加农民收入确定为核心政策目标并非2001年的转向，按照会议文告或政策文本理解，过去的几年每年都是如此。但问题是情况每年都不见好转，无疑会影响人们对政府解决问题的态度和能力的信任，这等于在给政府持续增加压力，并在强化着改革的动力，促使甚至迫使政府去解决过去改革中遗留下来的制约农民增收的深层体制问题。所以，到了2001年，一些过去改革中遇到的堡垒开始被攻克，某些体制上胶着状态也开始被打破，比如粮食流通体制、户籍制度等方面的改革都说明这一点。这体现了经济社会发展过程中的一种“自动强制实施机制”。
二、改革的市场化取向和主要内容
在农业和农村经济发展进入新阶段之后，实现农民增收目标，需要一系列的体制改革和政策调整，包括宏观经济体制和政策方面的调整，如调整国民收入分配格局，实行支农的财政政策和利农的金融政策等，也包括直接影响农村产品和要素流动与配置具体改革和政策调整。由于中国农村问题的根源性原因在于外部的不利经济环境，所以宏观层面上改革显得尤为重要。但是，宏观政策的调整牵涉到复杂的因素和利益关系，决策者面临着巨大的约束，甚至对成本—收益的计算，就需要花费很长的时间，以致在2001年，宏观政策层面上的变化还只是意向性的，尚处于具体方案探讨和形成阶段。这一年所发生的旨在促进农民增收的体制和政策的变化主要集中在农村经济内部，而检视其主要内容，可以发现农村经济体制改革的市场化取向显著加强，在多方面取得了重大突破，改变了以往“渐而不进”甚至发生一定程度和范围内倒退的局面。2001是中国农村经济体制市场化改革道路上具有重要意义的—年。
(一)产品市场，攻克市场经济中的计划“孤岛”。
1．粮食改革：放开销区。1998年，在粮价持续低迷，国有粮食企业亏损严重，收购资金被大量挪用的情况下，我国实行了以“三项政策，一项改革”为主要内容的新一轮粮食改革，这个方案有很强的针对性和自身逻辑性；对保护农民的利益起到了积极的作用。但是，在运行中也遇到了一些难题，远远超出了设计政策时的预想。面对粮食改革中出现在问题，我国政府就一直在不断地调整完善原来的粮食改革方案。到了2001年，原来的制度微调终于引发了实质性的改革，其基本内容就是在销区放开取消农民的粮食定购任务、放开市场、放开粮价、放开经营。2001年初国务院决定浙江率先进行粮食流通体制的市场化改革，2001年7月国务院公布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，(以下简称《意见》)，确定了“放开销区，保护产区，省长负责，加强调控”的粮食改革思路，将所放开的销区范围进一步拓展到包括浙江、上海、福建、广东、海南、江苏、北京、天津等在内的8个省(市)。《意见》还明确了深化改革的总体目标是：“在国家宏观调控下，充分发挥市场机制对粮食购销和价格形成的作用，完善粮食价格形成机制，稳定粮食生产能力，建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系，逐步建立适应社会主义市场经济发展要求和我国国情的粮食流通体制。”这一情况说明，经过几年的曲折徘徊，我国的粮食流通体制改革重新回到了市场化改革的轨道——这是2001年农村经济中最引人注目的变化。
考察粮食改革历程，可以发现，如何平衡市场调节和政府控制的关系，始终是一个没有得到很好解决的问题。我国政府对非谷物食品诸如水果、蔬菜、肉类、水产品等的干预相对较少，并且形成了较为繁荣的竞争性市场，但粮食改革却一波三折，进展缓慢。我国有强大的政治管制能力，也有依靠行政手段动用的管制粮食资源的传统及丰富经验，而按照市场经济原则进行调控和管理的经验与能力却显得不足，所以当市场化改革遇到较为急切的情形时，往往倾向于回过头来使用过去的手段，从而使得带有计划经济色彩的政府控制却时隐时现，挥之不去，导致粮食流通体制市场化改革的成果与人们的预期相差较远。所以，2001年放开销区的改革，尽管仍是过渡性的方案，但其明显的市场化取向却是来之不易的。
2．棉花改革：“一放、二分、三加强”。与粮食流通相比，棉花流通中垄断色彩更浓，存在着更多的弊端。鉴于此，2001年7月国务院颁布了《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》，提出要打破经营垄断，鼓励公平竞争，规范市场秩序，提高调控效率，建立适应社会主义市场经济要求的棉花企业经营机制和管理体制。改革的主要内容是：第一，放开棉花收购，打破棉花经营中的行业垄断和地区封锁，实现多渠道经营和有序竞争，充分发挥市场机制在调节棉花生产、流通中的基础性作用。从2001棉花年度起，凡符合《棉花收购加工与市场管理暂行办法》规定、经省级人民政府资格认定的国内各类企业，均可从事棉花收购。鼓励获得收购资格的纺织企业及其他各类企业，到新疆等主产棉区跨区直接收购或委托代理收购棉花。第二，实行“社企”分开，加大供销社棉花企业改革力度。同时，组建国家储备棉管理公司，实现储备与经营彻底分开，确保储备棉优质安全、经济合理。第三，加强对棉花市场的宏观调控；加强市场管理和质量监督；加强棉花信贷资金管理，政策性贷款要逐步退出商品棉经营活动。第四，推进棉花产业化经营，鼓励企业建设棉花生产基地、与棉农签订长期购销合同，与产棉区结成经济利益共同体，建立从生产、收购、加工、纺织到销售的完整的棉花产业体系。这个决策标志着中国棉花收购市场已完全开放，政府对农民进行硬性收购的做法正在逐渐取消。
(二)要素市场：触动计划经济的残余——户籍制度。
随着经济发展和市场化改革的推进，横亘在城乡之间四十余年的户籍制度藩篱终于开始松动，并在一定范围内被拆除。2001年初公安部提请国务院批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。2001年10月1日起，全国开始以两万多个小城镇为重点推行户籍制度改革，在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。
据报道，2001年四川省所有小城镇的户籍管理全面放开，鼓励从事非农业生产的农村人口进入城镇落户，所有农民只要符合“自愿申报、居住地登记、人户一致”原则，都可成为城镇居民，而且经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油供应关系手续。
广东省则在2001年末，按照实际居住地登记户口的原则，在广东省范围内取消了农业户口、非农业户口、自理口粮户口及其他类型的户口性质，实行城乡户口登记管理一体化，统一称为居民户口，以准入条件取代进城人口控制指标。
2001年是中国户籍制度改革取得明显突破的一年，不仅全国范围内推行了小城镇户籍制度改革。而且一些大中城市也开始放松对农民转换为市民的控制条件(其中，影响最大的是石家庄市的改革)。这些变化说明，废除原有的户籍制度是大势所趋，存在了四十多年的户籍制度已经走向了瓦解之路。
改革户籍制度，打破城乡界限，逐步消除政策制定中的城市中心主义倾向，促进城乡劳动力在同等条件下合理有序地竞争，是市场经济发展和社会进步的必然要求，它将有助于形成城乡互通的要素市场，推动城乡之间的经济融合，并带来社会结构、文化等方面的深刻变化。其实，从理论上说，户籍制度的基本职能只有两项，一项是证明公民身份，另一项是提供人口数据，一切附加在户籍制度上的其他功能都应当逐步取消。中国二十多年的经济改革和发展，使越来越多的农民离开了土地，城乡人口频繁流动，城乡界限日益模糊，原有的户籍制度已经无法对此进行有效管理，同时附着在户口之上的福利和权益差别日渐引发城乡矛盾。因而，等待原有户籍制度的只能是寿终正寝的命运了，它作为中国计划经济的残余预计不久将全部退出历史舞台。
(三)农村市场经济体系建设：更多方面的进步。
1．农村市场信息体系建设得到加强。我国农村经济发展过程中，要使千家万户的小生产适应千变万化的社会化大市场，信息是一个关键性的因素。只有农民们获得真实、准确的产品和要素的价格信号，才能准确有效地形成有关成本、风险和收益的预期，进而安排生产经营，解决农户微观决策与宏观供求关系之间的矛盾。但是，我国农村经济信息发布、传播的覆盖面狭窄，直接为农民服务的市场供求、科技等方面的信息远远不能满足需要。这些年的实践说明，由于信息滞后和不准，极易导致一哄而上、一哄而下，造成市场均衡的脆弱性和市场进入的盲目性，农产品的价值无法实现，严重影响了农民收入的稳定增加。马克思多年前曾说商品价值的实现是“惊险的一跳”，对于我国农民而言，更为惊险。
可以说信息混乱不准、严重滞后是我国农村市场经济不成熟的重要表现。针对这种情况，2001年农业部在全国启动了“信息服务行动计划”，促进农村市场信息体系建设，为农民提供及时准确的信息服务。
2．农业质量标准化和食品安全引起高度重视。大量存在的农产品质量问题，诸如蔬菜中的高毒有机磷类农药残毒问题，茶叶中的农药残留和重金属超标问题，水果中农药残留和生长激素滥用问题，畜禽产品中兽药残留和动物疫病问题，水产品中药物残留和贝类产品的污染问题等，已经对我国农村市场经济的健康发展构成了严重障碍，既影响了农民的收益，危害了消费者的利益，也直接损害了我国农产品在国际市场上的声誉，削弱了我国农业的国际竞争力。
2001年农业部组织制定了《关于加强农产品质量安全管理工作的意见》，并联合有关部门启动了“食品安全行动计划”，要求以提高农产品的竞争力为目标，全面提高农产品质量安全水平，健全农产品质量安全保障体系，努力实现农产品的无公害生产和消费。这说明随着农村市场化改革的深入，特别是加入WTO后面对国际市场的竞争，我国已经开始加强农产品质量安全管理，正在实现从Food Security(食物安全)到Food Safety(食物卫生安全)的转向。
三、绩效和可能性
20世纪80年代末期以来，国内引介了大量的新制度经济学著述。按照新制度经济学的基本理论，制度是内生的，并且是决定经济绩效的首要因素。最近几年，农民增收形势严峻，要改变这种局面首先需要进行制度创新，也即农民增收重在制度创新。按照笔者的理解，制度本身不能增加资源禀赋，但可以改变生产要素配置的环境和相对价格，从而影响经济发展的方向、速度和效率。有关制度安排通过对产权的内容和结构的规定，以及通过对价格和贸易的影响，给农户的经济行为的深度和广度划定了前提，界定了农民损益的程度及可能性，并为其确立了资源合作权利的预期以及收入分配的预期，因此强烈地影响着农民的经济命运。坏的制度总是鼓励无效率，而合理的制度则必能促进经济的较快增长，并有助于达到分配公正和结构合理等广泛的社会目标。
2001年我国在农村经济市场化改革进程中采取了多项重大举措，尽管新的制度或做法本身还需要完善，需要假以时日，对制度绩效的判断也还需要进一步的观察，但是我们已经可以感受到市场化改革带来的某些变化和成果，并且由此强化了对中国农村未来发展的信心。
四、进一步的思考与建议
理论分析和历史实践都已经为我国农村经济的进一步发展指明了方向，就是要坚定不移地推进市场化改革。市场化改革中遇到的问题只能通过进一步发育市场的办法来解决，逆向选择的结果必然会使问题越来越多，带来僵硬性、高费用和低效率。
近几年，我国农民增收问题十分突出，政府解决问题的思路主要是进行农业结构战略性调整，提高农业的整体素质和效益。然而，笔者认为体制因素比结构因素对农民收入影响更大。农业结构调整需要一系列的体制创新，也可以说结构的深处是体制。很显然，如果市场机制得不到应有的发育，那么以市场为导向的结构调整就失去了最重要的基础，区域化布局和比较优势的发挥也就无从谈起，结构调控就容易陷入数量框架内的增减变化，并随时可能反弹，不可能取得令人满意的效果。更何况体制创新不仅可以带来结构的优化，还能够带来包括经济、社会、文化等在内的广泛进步，引导中国农村走向“减少农民，提高地位”的现代路径。
关于农村经济体制市场化改革，迄今已经有许多说法和共识，特别是积累了许多经验和教训。笔者想借此指出的是，今后市场化改革需要对以下工作予以高度重视，并尽快取得实际效果。
1．加快土地市场化流转。在尊重农民意愿的基础上，加快土地流转制度改革，促进土地的流动，实现土地资源的优化配置。市场配置资源的有效性就在于它能够使稀缺资源得到最充分的利用，我国农业市场化改革显然不能把最稀缺的土地资源排斥在市场之外。我国的农地制度首先要强调“稳”，但也要“活”，不能因为强调稳定而扼杀了流动。最近一些人士过分强调“稳定”，是一种僵化的观念。在产业结构已经发生巨大变化和收入来源日趋多元化的今天，土地的社会保障功能已经大为削弱，相当多的农民对土地的依赖性并没有像许多官员和学者想像的那样强烈，有些地方农民种地亏本，出包土地还得“倒贴皮”，也足见土地保障功能的沦落。所以，今后的农地制度改革应当赋予农民以更大的土地处置权利，以期促进土地的流转和规模经营①，形成现代农场，发展现代农业，提高土地开发利用的效率，同时为农民的就业转换和产业扩张提供资本。在土地的利用上，家庭经营具有恒久的活力，因为它适应农业的产业特点，而与农业生产力水平没有太大关系(即可以适应不同层次上的生产力水平)。但是，家庭经营不一定非得建立在平均主义的承包制基础之上。
2．加快实现全国范围内的粮食购销市场化。放开销区的粮食改革方案是一个过渡方案，粮食改革涉及到了复杂的利益关系和约束条件，需要有一个过渡时期。但是，这个过渡时期不应该太长，而是要加快实现全国范围的粮食购销市场化。
从理论上讲，一项改革成功与否，固然和原有体制的性质以及改革所设定的目标模式有关，但更重要的是过渡过程本身，即寻找成本较低、以至成本最低的改革路径，是改革成功的关键所在。浙江的改革可以说是一种比较典型的帕累托改进，即使是国有粮食企业在改革中也没有明显受损，因为在放开之前，浙江粮食的集市贸易仍然是活跃的，其国有粮店和大多数国有粮食加工企业，经过改制(拍卖、租赁)，几乎清一色由个人或合伙经营。这就是说，在正式放开之前，竞争性的市场已经在事实上存在。现在等于承认了多主体存在的合法化。
2001年的粮食改革之所以只放开了销区而不是全部放开，一个重要的原因同样是要降低改革成本，避免不确定性和可能的混乱。粮食改革的下一步必然是要把局部改革成功做法推向全国，当然，在这个过程中，要有配套的政策措施，以期防止政策偏差和化解政策风险。
3．以加入WTO为契机，加快政府职能转变，减少控制，增加服务。加入WTO后，面对国际市场的竞争，我国需要按照比较优势的原则调整农业结构和发展方向，不断提高农业的国际竞争力。然而，必须明确的是，比较优势的发挥要求有一个高效协调的农业管理体制。
我国已经进行了二十多年的市场化改革，但政府部门中计划经济的做法仍然是不绝如缕，甚至是根深蒂固的，这不仅是观念和习惯问题，而是因为其背后往往是与权力和利益联系在一起的，所以改革的难度非常之大。现在面对加入WTO的冲击，政府管理体制必须进行自身改革。如果说像放开销区之类的改革是立足本土的内源式的主动改革，那么政府管理体制改革就是“冲击—反应”式的被动改革(依靠政府自身有意识地主动改革是一个缓慢的过程)。可以说，WTO给我国农业和农村经济带来多方面的冲击，其中最大的冲击也许就是对政府管理体制的冲击，而这个冲击实质上是我国加入WTO最大的好处。这是WTO送给中国农民的一份厚礼。
政府管理体制改革的基本原则应当是“减少控制，增加服务”。减少控制，就是要求政府部门遵循市场经济发展的规律和逻辑，来调控和管理经济，而不是简单地靠权力的流通和行政命令；增加服务，则是要求政府部门根据市场化和贸易自由化的要求为农民提供更多的诸如信息服务、技术指导、信贷便利化和风险保障、环保和生态建设等方面的公共服务，增加农民的获利机会，减少市场风险和国际农产品的冲击。
对于加入WTO后政府管理体制改革这个问题的重大意义，我们应当有更充分的认识。笔者以为，这项被动性的改革将带来中国经济社会的广泛进步，对中国的民主进程和现代化事业将会做出重要的贡献。需要指出的是，这项改革将对改进中国的文官系统和提高公务员的整体素质将大有裨益，也将提高对政策执行的效率和效果。
过去，我们的一些农业和农村经济政策不是没有被执行，就是在执行中走了样，政策执行起来总会遇到许多牵制和障碍，以至最终取得的成果或者节外生枝，或者适得其反，往往不尽人意。在WTO的冲击之下，政府管理体制改革将会在一定程度上克服素有的“政策好，执行难”问题。
4．加快建立国家农业支持政策体系，积极的财政政策要向农业和农村经济适度倾斜。在国际上，美国、欧盟、日本等都对农业部门给予了巨额的补贴，以期改变其相对于其他部门的不利地位，保证务农者与其他就业者大致相当的收入水平。我国现存的农家经营规模十分狭小，劳动生产率很低，加之买方市场条件下农产品的价值实现较之其他产品更为困难，风险更大，所以非常需要政府的支持。
现在，我国农民又面临着贸易自由化的冲击。按照协议，我国将逐步开放市场、降低关税，这就要求我们必须加大国内农业发展政策对农业的支持力度，全面提高我国的农业国际竞争力。其中，很关键的就是要用足“绿箱”政策(《农业协议》第6．1条)，用好“黄箱”政策(第6．2、6．4、6.5条)。在这方面，我国还有很大的政策调整空间，需要细致深入地研究，有必要借鉴国际农业支持和保护的经验，设计和构建合理有效的国内农业支持政策体系。
加入WTO后，建立农业的国内支持政策必然涉及到宏观政策的调整。最近几年国家实行的积极财政政策在开拓农村市场方面的效果非常有限，现在积极的财政政策应与应对WTO的冲击、建立国内农业政策结合起来，向农业和农村经济适度倾斜，在更加协调的宏观经济增长的范围内对农业和农村经济给予更大的支持。这不仅是公平的需要，更是效率的需要。当前广大农民由于收入增长缓慢，已经限制了其生产投资和生活消费支出，他们的衣食住行、生老病死还面临着较多困难，甚至急需要用钱，因而有较高的边际消费倾向，如果国家能够设法让他们增加一些收入，可能很快就会转化为最终消费需求，拉动投资需求(特别是乡镇企业的投资需求)，形成整个经济发展的良性机制。作者：李成贵
