随着二、三产业的发展和城市化步伐的迅速推进，社会对非农建设用地需求强烈。 在土地使用比较利益的巨大反差下，农村的集体非农建设用地不可避免地突破“禁区”，进 入了流转“黑市”。其实，非农建设用地流转本是商品经济发展的必然，因此，制定有效政 策规范非农建设用地流转，保护耕地总量的稳定，已成为一个急迫问题。除个别地区近几 年对农村集体非农建设用地流转有所规范外，农村，特别是城乡结合部的农村集体非农建 设用地的流转一直是自发地、无序地进行。据调查，浙江湖州、福建晋江、广东顺德地区， 城镇建设用地总面积约有80％左右为集体非农建设用地，这在中小城镇极为普遍。

随着我国商品经济的发展和城镇国有土地市场的建立，土地作为 资产的价值已逐步显化。而土地的交易和流转，是实现土地资产价值和合理配置土地资源 的重要途径。本文专门讨论农村集体“非农建设用地”流转，认为这是我国商品经济发展 的必然要求，是我国城乡土地统一大市场的一个重要组成部分。

　　一、集体非农建设用地流转的主要形式

　　除个别地区近几年对农村集体非农建设用地流转有所规范外，农村，特别是城乡结合 部的农村集体非农建设用地的流转一直是自发地、无序地进行，并主要有以下几种形式：

　　1、转让。集体土地所有者或使用者将建设用地使用或所有权一次性转让给新的土地使 用者。其中，转让建设用地使用权占有较大比重，主要有以下几种：（1）集体土地所有者 将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业，这类似国有土地使用权出让，村或 乡政府作为土地所有者收取转让金。这在沿海一带较普遍，主要是企业用地。（2）集体土 地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅，开发商分得部分商品房，所占土地 的使用权随之转移。这主要发生在城乡结合部。1999年江苏省查出农村集体转让给开发商 用于房地产开发的土地478宗，面积1594亩。（3）建设用地原使用者（企业或个人）在土 地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人，所有者收 取一定转让金。无限年期的建设用地主要是农民的宅基地转让。建设用地所有权的转让主 要有以下情况：一是转让建设用地使用权而引致转让建设用地所有权，如福建省古田县当 建设用地转让给集体以外的企业或个人时，就必须先将建设用地所有权转为（不是征地） 国家所有，而后才能实现使用权的转移；二是村委会、乡镇政府以类似征地方式将小组、 村股份合作社或村所有的建设用地所有权转为村、村其它经济组织或乡所有，这在各地都 有，但以广东省珠江三角洲较为普遍。在珠江三角洲地区，农村股份制较为普遍，集体土 地及其它资产一般都已进入村股份合作社，当村或乡企业办要开办新的企业时，则按国家 征地方式及补偿标准向村股份合作社“征地”，其土地所有权即转为村委会、村其它经济组 织或乡镇政府所有。

　　2、出租。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。（1）集体 所有者为出租主体。主要表现为村集体将非农建设用地使用权或厂房出租给企业或个人， 搞“招商引资”，集体收取租金。这在山东、江苏、浙江、福建、广东等省的调查中均普遍 存在，并很受集体和农民的欢迎。上海市还出现集体所有者将土地出租用于公路建设的案 例。以建设用地使用者为出租主体。主要表现为村办企业以全部或部分土地出租，靠收取 租金盈利；农民个人出租住房，引致土地使用权出租。在城乡结合部，农民个人出租住房 收入已成为大部分家庭的主要收入来源。

　　3、抵押。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押 连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带，由于开办 企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。福建古田县2000 年共发生集体非农建设用地抵押 1000多宗，评估值达 1． 8亿元。

　　4、联营、入股。集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作为合办企业的条件，从 而引致土地使用权转移。这在80年代后期和90代前期较常见，由于其经营的风险使这种 形式逐步为出租所取代。

　　5、法院判决。因经济纠纷或企业破产、兼并等导致法院裁定和判决而致集体非农建设 用地流转。这种情形在沿海一带已逐步增多，法院判决流转主要采取拍卖方式。

　　二、集体非农建设用地流转的动因

　　我国新修订的《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得 建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地 使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。各地在实际操作中，往往是采取禁止集 体非农建设用地进入市场流转的，但为什么禁而不止，且有“公开”之势呢？主要有以下 几方面原因：

　　第二、第三产业发展和城市化进程加快。改革开放后，我国经济获得了飞速发展，特 别是第二、第三产业的发展加快了城市化的进程。这些非农产业发展都直接地导致非农建 设用地的迅速增长，特别是乡镇企业的发展和小城镇建设，都直接引致城乡结合部和农村 地区的集体非农建设用地增加。据调查，浙江湖州、福建晋江、广东顺德地区，城镇建设 用地总面积约有80％左右为集体非农建设用地，这在中小城镇极为普遍。即使是在大城市， 其城乡结合部的大部分非农建设用地仍为集体所有，如浙江省杭州市城乡结合部约有70％ 的土地被农民个人建房占有。如此大的非农建设用地社会需求，在城镇国有土地市场的直 接影响及商品经济发展的必然要求下，这些集体非农建设用地不可避免地进入“黑市”流 转。

　　土地利用方式上比较利益差距加大。在城镇周围以及乡镇企业发达地区，土地利用的 比较利益差距加大。种粮不如种菜，种菜不如种花，种花不如转为建设用地、办工厂、开 商店或住宅出租。在企业和个人掌握了生产经营自主权后，追求经济效益的最大化是市场 经济的基本原则。这种经济利益的追求，不但经营主体有，市、县、乡镇级地方政府也很 强烈。地方政府要在任期内出成绩，发展经济，办形象工程，搞基础设施建设，都需要财 力支持，而“以地生财”或默许流转是在国家对集体非农建设用地无明确管理政策下的主 要选择。

　　征地补偿水平过低，手续繁琐。依《土地管理法》规定，要使用建设用地，除乡镇企 业和农民建宅使用本集体的土地及农村集体公益事业用地可仍为集体土地外，其余均需使 用国有土地。征地是将农村集体土地转为国有土地的惟一途径。由于目前的征地补偿仍按 产值补偿，一亩耕地在沿海省市的大部分地区一般也只有3至 5万元左右的补偿费到村集 体手中（个别地区补偿较高或接近市价除外），而真正到农民个人手中的，一般只有万元左 右，标准已低于该土地的市场价格。若是铁路、公路等基础设施建设，每亩总补偿费只有 5000至8000元。对农民和村集体而言，过低的征地补偿实现不了土地的转用价值，因而 采取了不征而自行转用流转的方式。对土地使用者而言，由于征地手续繁琐，批地时间长 及收费过多，也迫使他们直接从集体手中取得土地。

　　乡、村行政权利对集体土地产权限制过大。长期的人民公社体制和生产资料平调方式 已使农村土地不带有一星半点的“私有”气息，而是地道的公共财产。尽管法律上明确规 定集体土地属集体经济组织所有，但由于“集体经济组织”很难界定，因而实际上成为村 委会所有。出于公正和不公正的目的，村委会往往采取合法或非法手段将农用地转为建设 用地，以各种方式“盘活”土地，谋取利益。乡镇政府则在发展乡镇企业、办公益事业及 发展小城镇等项目下，动用政府权力，采用补偿办法，将村集体所有土地转为乡镇所有。 出于经济利益目的，乡镇政府也“努力”推动这些土地的流转。

三、非农建设用地流转管理的几种模式

　　集体非农建设用地流转整体上仍处于无序或自我约束状态，因无可操作的法律法规， 地方土地管理部门一般不进行直接管理，而只是通过农用地转用、用地审批等手段进行间 接管理。但也有个别地区在对集体非农建设用地的管理进行有益的探索和尝试，从调查情 况看，有以下三种模式。

　　苏州模式。鉴于农村非农建设用地流转已随着苏南地区的经济发展而不可遏止，苏州 市土地局正视问题，经过深入的调查研究，依据当前土地利用管理的基本政策方针，于1996 年9月正式出台了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，开始将无序 的集体非农建设用地流转纳人正常管理轨道。该《办法》规定：“对集体建设用地（不含农 民建房宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度”。其核心内容是对依法取得的农村集体 非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股， 但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。《办法》还对集体建设用 地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定。自《办法》 出台后，苏州市已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩， 其下辖的6个县级市场均已建立了较为规范的集体土地市场。

　　古田模式。福建省古田县自 1994年正式允许集体非农建设用地进行流转，并到土地 管理部门办理产权变更登记。其主要做法是允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有 限期转让、出租、抵押等。其特点是：在本集体内部流转，即不改变集体土地所有权，只 需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有 权转为国家所有，原土地使用者向集体所有者缴纳的土地取得费作为征地三费（土地补偿 费、安置补助费和青苗补偿费）。在流转过程中，土地局要求流转各方及土地所有者签订各 有关协议书，并按一定标准收取土地转让收益金。土地转让收益金按村集体47％、乡政府 30％和县政府23％的比例分配。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。 自1994年以来，住宅用地转让每年超过300宗；2000年，集体内部转让80余宗，面积7600 多平方米，转为国有220余宗，面积16000多平方米，收取转让收益金15万余元乡镇企业 用地转让4条抵押1000多宗，评估值达1．8亿元。

　　准国有化模式。在福建晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇，其城市建成区内 的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须 在土地局的统一安排下进行流转。依土地部门的意见，当地政府已对这部分土地按国家征 地方式向集体和农民进行了补偿，出于小城镇发展需要和工业进园要求，集体非农建设用 地逐步向中心城镇集中。虽然土地所有权仍归属集体，但土地局将其按国有土地管理，土 地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。

　　四、正视集体非农建设用地流传

　　集体非农建设用地“入市”问题已讨论多年，但出于种种考虑，政府并未开放这一市 场。目前它所表现出的一些问题和引致的“非议”，主要源于它属“非法”，但是，它所表 现出的对合理配置土地资源和保护耕地的巨大作用越来越为人们所看重。

　　目前，集体非农建设用地流转的主要问题有：（1）非法转让、出租等。因《土地管理 法》规定集体土地不得转让、出租，故此类流转属于非法。（2）交易混乱。因交易属非法， 又无人管理，故交易混乱自可想见。（3）擅自将农用地转为建设用地。由于利益冲动，不 少地区在未经规划许可和正常审批的情况下擅自将农用地转为建设用地。（4）冲击城镇国 有土地市场。由于存在农村集体非农建设用地市场，土地市场的总供给增加，且政府不能 统一控制，减弱城镇用地需求。

　　笔者认为，前三个问题可通过正名和管理顺利解决，惟有第四个问题需作分析。第一， 从社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势看，农村集体非农建设用地市场，乃至 农村土地市场不可能被长期封闭和分割，必然要与城镇国有土地市场一道，融入社会主义 市场经济之中。第二，从城镇国有土地市场本身来看，它既没有也不可能分割农村而独立 存在，目前的征地方式就是其与农村市场联系的纽带。第三，农村集体非农建设用地总量 与城镇国有土地总量一样，已纳入土地利用总体规划和农用地转用年度计划之中，除了在 总供给中有国家和集体两个所有者外，供给总量仍在政府控制之中。第四，在市场经济规 律的作用下，土地资源与资本总是寻求其最佳的结合。城镇用地的需求不由集体非农建设 用地供给决定，它由城镇土地的边际生产效益高低和社会投资总量大小决定。

　　另一方面，集体非农建设用地的流转又存在积极的一面。（1）有利于合理配置土地资 源。由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。许多经 营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生，许多进入城镇的农民因宅地流转而收 回建房资金，充实进城实力。（2）有利于保护耕地。新的投资可因为存量建设用地的流转 而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地的经济冲动。苏州市 自1994至今，耕地仅减少了2．8万亩，年均减少0．47万亩，而1982至1994的12年间， 耕地减少了131．2万亩，年均减少11万亩。古田县自1994年以来，每年少批宅基地近300 宗，仅此一项年均节约耕地近200亩。以有利于盘活企业，盘活闲置土地。进入流转的企 业用地多属于经营不善效益不佳的企业，若不允许流转，企业往往只有申请破产，而其土 地也往往成为闲置土地。这些企业往往通过以地入股、联营等办法走出困境，并提高了土 地利用效率。则有利于发展中小企业，解决劳动就业。投资于集体非农建设用地的企业往 往是中小企业，它们资金量小，人际关系弱，要求资金周转快，很难走收费多而审批时间 长的征地程序，往往选择方便快捷的集体建设用地流转。这些大量生存于集体非农建设用 地的中小企业，也是我国吸收农村剩余劳动力的主要力量。（5）有利于城镇土地市场建设。 城镇土地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市 场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇 土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

　　五、有关集体非农建设用地流转的政策建议

　　集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。由于非农建设用地相对十农用地有 较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体非农建 设用地流转的一个基本前提，是所有集体非农建设用地安排必须符合土地利用总体规划， 农用地转为非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，任何非 农建设用地的取得必须依法取得。

　　集体非农建设用地流转必须公开化和规范化。要抓紧制定相应的法律法规，积极引导 集体非农建设用地的流转，开放农村土地市场，建立有效的市场规则，使其公开化和规范 化。土地管理部门要加强对这一市场的管理，积极探索，寻找符合各地实际的管理办法。 在国家或国土资源部出台相关政策之前，应鼓励地方政府和土地管理部门制定相应试行办 法。

　　集体非农建设用地流转必须尊重产权人利益。土地流转的实质是各土地产权人要从中 得到利益。集体非农建设用地首先是集体所有的土地，不是国有土地，因此，其土地收益 应主要为集体所有者所得，而不能以各种名义转为国家各级地方财政或单位所得。在城乡 结合部以及镇政府所在地，由于政府的投资引致的土地增值，其主要部分应以土地增值税 或收益分割方式归国家或地方政府所有。同时，要尊重土地使用权这一用益物权的权利， 要充分考虑土地使用权人的应得利益。

　　集体非农建设用地流转在内容和形式上要有突破。不但应允许集体非农建设用地在集 体内部流转，而且也要允许其实现集体外部流转；不但应允许其在转为国有的前提下流转， 而且也应允许其在不改变集体所有极性质的前提下流转不但应允许其因企业破产、兼并等 原因而流转，还应允许其转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等；不但应允许其依市 场规则公开流转，而且要将其纳入城乡建设用地流转统一大市场。

　　认真做好相关配套工作。一是搞好地籍调查和产权发证工作，集体非农建设用地流转 应以产权登记和发证为前提；二是搞好信息公开查询工作，内容包括宗地信息、产权信息 及交易管理信息等；三是做好相关服务工作，如指导签订各有关文书、产权变更登记、地 价评估和政策咨询等。