影响农民收入增长的因素正在发生重大变化，农民收入增长越来越受国民经济增长和宏观政策环境的影响。过去行之有效的通过增加农产品产量、提高农产品收购价格来增加农民收入的办法现已明显失效，从根本上解决农民增收困难的问题须有新思路。

农村改革20多年来，农民收入水平总体上有了大幅度的提高，但农民收入的增长速度却呈现出阶段性递减的趋势。从1978年到2000年，按不变价格计算，农民人均纯收入年均增长7.43％。分阶段来看，1978—1984年，农民人均纯收入年均增长17.7％，1985—1988年为4.9％，1989—1991年3年国民经济治理整顿期间为1.9％，1992—2000年为4.6％。1997—2000年农民人均纯收入增幅连续4年下降，分别比上年减少4.4、0.3、0.5、1.7个百分点。2001年农民人均纯收入为2366.4元，扣除价格因素，实际增长4.2％。虽然2001年农民收入扭转连续4年增幅下滑的势头，但这仅仅是恢复性的增长，基础很不牢固，影响农民增收的一些长期性、根本性因素并未消除。

第一个因素，农产品价格持续低迷。1999年与1996年相比，农产品收购价格总指数和粮食收购价格总指数分别下降了23.1％和24％。1997年至1999年，粮食价格的下降使农民人均减收40元，对纯收入增长的贡献为—15％。由于农产品销售不畅、价格低落，农民从农业中获得的收入1998年比上年减少2.3％，1999年比上年减少4.5％。2000年继续延续这一趋势，农产品收购价格比上年下降3.6个百分点，粮食类收购价格比上年下降9.8个百分点，农民来自农业的收入比上年下降2.5％。2001年国内粮食市场价格出现了明显反弹，农民出售粮食的综合平均价比上年同期上升近20％。粮食价格上升，直接拉动了农民收入增长1.3个百分点。去年农民从农业得到的收入人均为1165.2元，比上年增长了3.6％，扭转了连续3年下降的形势。从2002年起，我国将开始履行WTO所规定的义务。由于目前我国粮棉油等大宗农产品的价格普遍高于国际市场价格，加入WTO后粮食等大宗农产品的进口会逐步增加，这必然会造成国内粮食等农产品市场价格的回落。今后，通过提高农产品价格增加农民收入的潜力越来越有限。

第二个因素，农业结构不合理。自90年代中期以来，我国农产品的供求关系发生了重大变化，几乎所有农产品都呈现出阶段性、结构性和区域性的供过于求，农产品价格连年下跌。在告别短缺之后，我国农业结构性矛盾日益显露出来，突出表现在三个方面：一是产品质量不高，大路货多，名优产品比例低；二是一般性品种多，专用品种少；初级产品多，加工产品少，精深加工产品更少；三是虽然农业生产的区域化分工有了很大进展，但区域比较优势尚未充分发挥出来，区域性结构不同程度存在大而全、小而全问题。由于结构调整滞后，农产品供给结构与需求结构脱节，从而导致部分农产品“卖难”和价格下跌，影响了农民收入的提高。90年代以来，随着温饱问题的解决，城乡居民食品消费支出在家庭总消费支出中所占份额（恩格尔系数）稳定下降，这表明农业增长开始面临需求约束。1996年我国城镇居民食品需求收入弹性为0.4435，1997年后，城镇居民食品需求收入弹性出现了急速下降的走势，1997—1999年分别为0.379、0.327和0.222。近年来，城镇居民食品消费需求处于几乎停滞不前的状态，不仅人均食品消费支出份额下降，而且人均食品消费支出金额出现绝对减少，许多食品的人均实物消费量甚至也出现了减少的情形。食品消费增长缓慢必然直接影响农产品价格走高，从而直接影响农民收入增长。

第三个因素，剩余劳动力转移困难。自1996年以来，由于乡镇企业所处的整体经济环境发生较大变化，其自身也处于结构调整和体制创新的转折阶段，因此乡镇企业吸纳农村劳动力的能力明显下降。1997—1999年乡镇企业就业人数大约减少1000万人。90年代初以来，农村劳动力的跨地区流动日趋活跃，并逐渐成为农业劳动力转移的主要形式。1989—2000年，乡镇企业新增就业3192万人。同期，跨地区流动就业人数增加了约4300万人。根据有关调查，流动就业农民有80％以上进入城镇，外出农民进入大中城市、小城镇（含县级市）和农村的比例约为4：4：2。就全国而言，外出就业农民约占农村劳动力的13％左右，在中西部一些地、县，则占农村劳动力总数的20～30％。近年来农民收入之所以还能保持缓慢增长，主要是靠非农产业收入增长实现的，特别是劳动力跨地区流动对农民收入增长发挥了不可替代的作用。但由于市场疲软，消费需求不振，经济增长放慢，与1991—1996年期间年均增长30％的速度相比，近年来农民从事非农产业和外出打工的收入增速回落了近20个百分点。由于城镇下岗职工增多，许多城市都制定了限制农民进城就业的政策，包括行业、工种、学历等限制，这些限制政策既不公平，实际也行不通，反而给有些人盘剥民工提供了借口。农民外出就业要办理名目繁多的证件，面向外出打工农民的收费也过多、过滥。这些做法，对农民就业、城市管理没有实际作用，反而加重了农民负担。近年来一些城市在收容、遣送“三无”（无身份证、无暂住证、无务工证）人员的过程中，存在着变相体罚、粗暴驱赶农民工的现象，有的甚至将正当就业的农民工当作“三无”人员遣送。这些措施都不利于农民增收。初步匡算，我国三分之一农村劳动力处于就业极不充分状态，现有农村富余劳动力总数在1.5亿人左右。大量剩余劳动力滞留在农村，农业劳动生产率难以提高，这是造成农民增收困难的根本原因。

第四个因素，不合理负担过重。由于中西部大多数县乡财政存在着严重的缺口，经济和社会发展所要求的各种公共开支缺少相应的税收来源，这就迫使地方政府想方设法从农民那里多征税，农业特产税和屠宰税的“平摊”非常普遍，加重了农民的税收负担；或借各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派，使农民税外负担恶性增长。对农民增收效果最明显、最直接的措施是减轻农民负担，减负就是增收。为了减轻农民负担，近年来，许多地区开始改革农村税费制度。从试点情况看，税费改革后，对农民减负确实有一定作用。但税费改革进一步削弱了地方政府的收入，堵死了地方政府通过非规范手段从农民身上征收收入的渠道，因而，这项改革在实践中遇到了强大的阻力。农村税费改革涉及到方方面面的配套改革，特别是需要完善财政转移支付制度，保证贫困地区基本公共需要。能够用于转移支付办法的中央财政资金，尽管逐年有较大的增长，但绝对数量十分有限。

从1995—1999年，这种转移支付资金分别为20.7亿元、34.6亿元、50.2亿元、60亿元和75亿元，分别占当年中央补助地方支出总额的比重为0.82％、1.27％、1.76％、1.81％和1.83％。2000年一般性转移支付额也不过是61.65亿元，占全部中央财政对地方财政补助支出4665亿元的1.32％；加上民族政策优惠转移支付额23.8亿元，用过渡期转移支付办法分配的资金数量是85.45亿元，占全部中央财政给地方财政的转移支付额的1.83％。

显然，从根本上减轻农民负担，需要触及国家分配政策的整体改革。这方面的改革需要一个过程，不是一蹴而就的。

第五个因素，农业和农村投资不足。长期以来，国家对农业和农村投入总量严重不足，欠账较多。自1998年中央决定实施积极的财政政策以来，国家大幅度增加了农业基本建设投入，1998—2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总规模的28％。

如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农业的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，与农民增收关系密切的小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。今后，如果不再继续大量发行国债，增加农业投入是不容乐观的。财政支农资金管理体制也不利于提高农业投资的使用效率。这主要表现在，在农业投入方面各级财政职责范围划分不清楚，哪些由国家投入，哪些由集体投入，哪些由农民投入，没有明确具体的规定，往往造成单纯依赖国家投入的问题；在管理形式上，条块分割，分兵把口，各自为政。县各部门都掌握一块资金，都有资金分配权，不利于资金的统筹安排和使用；财政支农资金仍是过多地参与生产经营性投资，一些应由政府投资的范围仍未能承担；管理监督机制不健全，容易造成资金流失。

第六个因素，缺乏必要的金融支持。当前，农村资金供求矛盾非常突出，存在的主要问题有：一是农村资金外流问题严重，农村经济发展中的资金要素日益稀缺。农村信用社和农村邮政储蓄机构是我国农村资金净流出的重要渠道。1979—2000年，我国农民通过农村信用社和邮政储蓄机构的资金净流出量高达10334亿元，其中通过农村信用社的资金净流出量高达8722亿元，通过邮政储蓄机构净流出1612亿元。商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市。近几年，工商、中国、建设三大国有商业银行分支机构纷纷向中心城市收缩，县级支行被大幅度撤并，县内许多企业想贷款也找不到“庙门”。二是国有商业银行贷款审批、发放权过于集中，制约了基层行贷款发放的灵活性和时效性，不适应县域经济重要组成部分中小企业信贷需要急、期限短、频率高、数额小、风险大的特点，加之激励机制和约束机制失衡，严重制约了信贷对农村经济发展的支持。三是国有银行收缩农村机构，农村信用社独立承担支农任务，而部分地区农村信用社由于历史包袱沉重，资金周转困难，支农资金严重不足。四是农村信用体系不健全，农民、乡镇企业担保难、贷款难问题十分突出。

第七个因素，深层次的体制问题阻碍发展。如农民的土地使用权仍得不到切实的保障；农民一家一户小规模分散经营如何与国内外市场衔接仍然亟待解决等。

可见，影响农民收入增长的因素正在发生重大变化，农民收入增长越来越受国民经济增长和宏观政策环境的影响。过去行之有效的通过增加农产品产量、提高农产品收购价格来增加农民收入的办法现已明显失效，从根本上解决农民增收困难的问题须有新思路：既要从国内外市场需求方面有效拉动农业增长，更要大力推进农业和农村经济结构的战略性调整，改善供给，提高农业和农村经济发展的质量；既要根据制度环境和市场环境的变化，调整乡镇企业发展战略，又要改革城乡分割体制，加快城镇化进程；既要稳步推进税费改革，减轻农民负担，又要建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向农村贫困地区确定转移支付的制度；既要充分调动农民发展农业的积极性，又要从总体上调整农业与国民经济的关系，加强财政对农村经济的扶持力度，增加对农业和农村基础设施的投入，改进农村金融服务，为农业和农村经济发展提供有力支撑；既要依法确保农村土地承包关系的长期稳定，又要在坚持家庭承包经营基本制度的基础上，进一步推进农村的制度创新，把农业和农村经济纳入社会主义市场经济的轨道。
来源：《人民论坛》(2002年第四期 作者：国务院发展研究中心农村部主任韩俊