大米是韩国国民最主要的食物来源。由于历史和地理等方面的原因，大米的自给在韩国农业政策中始占据统治地位。处1948年建国以来，韩国一直推行"稻米增产政策"，不断采取措施鼓励和督促农民提高大米产量。1997年，韩国大米生产所占用的耕地占全部耕地的55%。大米产值占农业生产总值的31%。2000年，大米产量已占韩国粮食总产量的89.5%，农民来自大米的收入占农民农业收入的一半左右。稻米生产不仅是韩国粮食生产的支术，也是农民收入的重要组成部分。但2001年9月份，韩国农林部发表的"稻米产业中长期对策"宣布，放弃过去长期坚持的"稻米增产"政策，改为"适量生产"，同时改变过去不断提高大米收购价格的做法，改为"稳定收购价格"，对因收购价下跌而受到损失的农户给予适当补助。这一政策的出台，标志着韩国几十年稻米"增产政策"的终结。新的稻米政策被韩国媒体称为具有"划时代性"。

韩国为什么要从根本上修改稻米生产政策？从表面上看，主要原因有两点：

一是由于大米连年增产，生产严重过剩，供需矛盾日益突出。1970-2000年间，韩国大米产量由393.9万吨增加到529.1万吨，增加了34.3%。韩国大米产量在1987年和1988年达到了高峰，超过了600万吨。此后，由于大米生产的比较效益下降以及高产品种"统一号"被子放弃，大米产量有所下降。但由于农业技术的进步，韩国大米产量基本稳定在500万吨以上，预计2001年的产量将达551.5万吨。总的来看。70年代以来，韩国大米产量呈现持续上升的趋势。

但另一方面，韩国大米人均食用消费却呈下降趋势。80年代韩国人均大米食用消费量为132.4公斤，90年代降至119.6公斤，2000年为93.6公斤。据调查显示，韩国城市家庭购买大米的支出比重已由1986年的8.9%降到目前 的2.1%。由于大米严重供过于求，导致韩国大米库存量不断上升，1995年为66万吨，1998年为80.5万吨，2000年为97.8万吨，预计2001年将会达到142.4万吨，约为其国内产量的四分之一，超过正常库存整整一倍。随着库存的增加，大米价格的季节性变动越来越小，2000年的季节性价格变化仅为0.4%。2001年，政府预计收购的大米为82万吨，而进入市场流通的大米量将达到230万吨。在这种情况下，政府如果不采取适当的措施，大米价格将不可避免地下降。

二是韩国在WTO农业谈判中，针对开放国内大米市场而被迫采取的应对措施。韩国一直坚持延实行大米关税化的立场。所谓"大米关税化"，即根据国内外大米的价格差，对大米附加关税，并全面开放进口市场。韩国政府认为，如果继续坚持延期实行大米关税化的立场，外国可能提出超过韩国承受能力的要求。2004年，韩国将与世贸组织进行开放大米市场的协商，如果协商中没有达成协议，韩国也将自动实行大米关税化。专家们认为，延期实行大米关税化所带来的损失有可能大于实行大米关税化所带来的损失。面对全面开放大米市场的压力，韩国政府决定采取中长期对策，以预防在开放大米市场时国内稻米产业的崩溃。

除了以上两方面的原因外，从韩国农业的特殊性看，韩国稻米产业政策的转变并不是偶然的，而是有着深刻的历史背景。二战后，随着工业化和城市化的快速推进，韩国农业在国民经济中的比重不断减小。农业GDP占整个国家GDP的比重，从二战后的50%左右下降到2000年的4%。耕地面积从1970年的229.8万公顷，下降到2000年的188.9万公倾，下降17.8%，仅占国土面积的19%。农业中的就业人数（包括农林渔）从1970年超过整个就业人数的一半，到1997年已减少到11%（1998年有所回升，为12.6%）。同期农业就业人数的绝对量从485万人数减少到232万人，农业人口从1440万人减少到450万人，少于总人口的10%。在这种情况下，麦类、豆类、薯类等粮食作物产量都大幅下降，比如，1970-2000年间，韩国麦类产量减少了了11倍。但与此同时，大米作为韩国最重要的农产品，30年来，其产量非但没有下降，还增加了135.2万吨，增幅达34.3%。这主要是政府在产业政策上一直大力提倡发展大米生产的原因所至。例如，1996年韩国政府出台了旨在修正大米市场体系和重建大米产业的"大米产业促进综合计划"。计划内容包括：控制"农业振兴区"内的农地改变为其他用途，增加对农业基础设施（如土地整治、灌排系统等）的投资，培养专业农民，改良农业机械，扩大农场规模，建立大米加工中心，鼓励农民与私营加工商直接订立农产品购销合同等。

在价格方面，为了体现对稻米生产的鼓励 ，韩国政府一直对大米采取定量保护价收购的措施。韩国现行的《粮谷管理法》规定，政府收购大米的数量和价格要获得国会的同意。在这一法律规定下，长期以来，韩国政界人士为了拉拢农民以获得支持票，每年都提高4%至5%的大米收购价，这使得韩国的米价一路攀升。2001年的收购价又比上年提高了4%，使80公斤一袋的大米收购价格达到了16.12万韩元（1300韩元合1美元）。从某种程度上说，韩国的大米是"政治米"，而不是"经济米"。由于收购价的不断提高，致使大米的市场价格不断上升，与国际商场严重脱节。农林部的统计显示，韩国大米的市场价格是美国和中国的6倍，是泰国等东南亚国家的9倍。

国内介格过高导致韩国大米进口压力很大。一直以来，韩国政府十分重视对国内大米产业的保护，严格限制大米的进口。1983-1994年期间，韩国没有大米进口。1995年韩国加入WTO后，稻米产业面临巨大的冲击。在乌拉圭回合谈判中，韩国将大米进口问题作为例外情况对待，签署的有关协议规定，韩国从1995年起，每年将进口国内消费量1%的大米，至2004年增加到4%。为了在下一轮WTO农业谈判中争取主动，韩国提出了农业具有"多方位功能"的理念，其中很重要的就是稻米 在粮食安全方面和环境保护方面肯有不可替代的作用。韩方认为，一方面，如果稻米产业受到进口冲击出现萎缩而导致作为主食的大米生产有能保证，必然引起社会严重混乱。另一方面，水稻田的贮水能力可以调节洪水、保持地下水、防止水土流失、净化水质和大气。据估算，韩国整个水稻田的洪水调节效果可达到其最大水库库容的24倍，水田环保功能的经济价值能达大米生产总值的几倍。韩国政府以农业多功能性作为理论基础，力图在新一轮WTO农业谈判中继续维持大米的进口壁垒，以保障和促进国内稻米产业的发展。

正是在以上政策的支持下，韩国稻米产业实现了较快发展，在大米市场出现严重供大于求的形势下，近期，为了防止大米价格地度下降，韩国政府又采取了一系列促进大米消费的政策。一是把旧米用于酿造酒精，把新谷提供给学校食用，把加工用米的供给价格下调25%，把政府米的捣精度由10分度下调至12分度；二是扩大韩国食品开发研究院大米研究组的机构设置，增加研究人员，加强对大米消费市场的研究，大力开发大米加工制品；三是在全国经纪人联合会上积极宣传以大米消费代替面粉消费。开展"买爱国米运动"，号召国民增加大米消费。通过这些措施，拉动大米消费需求，扩大大米消费，缓和库存压力。另外，今年韩国政府实施了在WTO缩减对象补助（AMS）限度内对大米进行买入的措施。同时，政府积极鼓励生产者团体买入大米，希望通过市场隔离的方式减少大米的市场供给，参赛到稳定市场价格、保护农民种稻米积极性的目的。

从以上分析可以看出，韩国稻米产业的发展正如其汽车、电子等工业发展一样，是在政府的高度干预下实现的，这必然造成市场价格的扭曲，进而导致供求关系失衡，使整个产业的发展出现畸形。可以说，韩国的大米增产政策和通过政府收购维持米价的政策已经走到了极限。1997年亚洲金融危机导致韩国很多大企业、大公司破产倒闭，正是政府高度干预政策造成的经济泡沫破灭的结果。当时，韩国农业受到的冲击相对较小，其中，粮食生产特别是水稻生产由于自给性强，受到的兑现最小。但是，从长远看，稻米产业不可能依靠国家的干预实现持续发展。随着新一轮WTO农业谈判的进行，韩国逐步开放国内大米市场只是迟早的事。韩国社会近期掀起的振作大米消费的运动无法从根本上解决韩国大米的出路问题。从文化、感情、环境等方面考虑，韩国决不可能放弃大米生产，但政府坚持的"大米决不能进口"的方针已很难适应国际大环境的需要。韩国稻米产业的前途有两个：要么冒着可能被冲击崩溃的危险，维持原有高度干预的运行机制；要么政府在政策上主动进行调整，以提高产业竞争力，实现稻米产业的持续、平稳发展，两者必具其一。韩国政府选择了后者。

事实上，自90年代中期开始，韩国稻米产业已经着手进行流通体制和流通政策改革。改革的方向是建立一个自由竞争的大米流通体制：价格要反映出供求关系及贸易商、流通企业和流通渠道之间的竞争；重点是建立私人企业间的公平竞争；改善公共社会基础设施；以最低成本建立起农产品最佳分配和流通渠道。在流通政策方面，允许大米实行竞争性投标，由全国农民合作社联社收购；1996年推出扩大稻谷生产基地的综合规划，将建立400家稻谷综合加工企业，以改进 主产区大米流通体制；1997年，韩国又推出大米合同收购制的新举措。其要点是，政府预先颁布合同价格，参与政府收购计划的生产者在种植季节（4月份）与政府签订合同。签订合同后，农民即可很快得到相当于全部合同价格40%的预付金。收获后，如果农民不执行合同，要退回预付金和按年息7%计算的罚金。在这种情况下，政府按市场价收购大米数量。

但实践证明，仅从流通领域进行部分的改革难以打契约稻米产业的困境，随着WTO多边贸易体制下国际市场对国内稻米产生的兑现日益强烈，最终致使韩国农林部痛下决心，颁布了中长期的"稻米产业发展综合对策"。根据这项对策，韩国在维持大米生产传统的同时，要把大米生产农村经济中所占的比重逐渐减少到适当的程度。过去的"稻米增产"政策将退出历史舞台，取而代之的是以生产优质大米为主的生产体制，并将修改现行的大米收购等到级，以大米质量作为划分等到级的主要依据，同时在稻米生产的评价和奖励方面，也将删除有关增产的项目。韩国政府希望通过这一措施把现在的优质稻米栽种面积从今年的22%，提高到2005年的50%，同时遏制能促使产量增加的化肥使用量。

为了缩小到国内外大米价格的差距，提高韩国大米的竞争力。韩国政府将从明年开始降低或冻结收购价格，以实行大米收购价格的"稳定化"。同时，韩国政府将对收入减少数的农户实行补助。目前韩国政府正在研究的补助方法有两种，一是在收割期，大米产地价格在下跌至一定程度以上时，政府将向农户补齐下跌的部分。这一制度称为"稻米经营稳定制"；二是实行"稳定收入直接支付制"，即农业收入在过去3年内平均下降至70%以下时，政府将补齐下降的部分。

韩国农林部认为，为了对应与世贸组织的协商，从长期来看，大米的供求只能由市场来调节。为此，韩国政府今后除了每年购买100万吨左右的非常储备粮外，将逐年减少从农户直接买大米的数量。今年的购买量已减至83万吨，约占大米产量的15%。今后，韩国政府将实行"公共储备制"，以产地价格购买大米，而以市场价格投入市场，逐步废除现行的以超过市场价格收购大米的"秋谷购买制"。

韩国政府对此项综合对策的期待是，逐渐减少稻米的过剩生产，引导国内大米价格不断接近国际水平，同时提高国内稻米质量，以增强国际竞争力，应对市场开放的冲击。

放弃实行了50多年的稻米增产政策确实不是一件容易的事，但从韩国稻米产业的长远发展看，这应该是一项明智的选择。韩国的稻米产业在经历结构调整的剧变期后，可以逐步走上按照市场规则运行的轨道，实行持续、稳定发展。中韩两国农业有不少差异，也有很多相似之处，充分借鉴韩国稻米产业发展的经验和教训，对我国农业应对进入新阶段和加入WTO的双重挑战，实现农业和农村经济持续、稳定和健康发展，具有一定的指导意义。

一是坚持市场化改革的方向不动摇。提高农业的竞争力，关键是建立市场导向、和谐有序的农业产业体系，在资源配置方面充分发挥市场的主导作用。亚洲国家多数都经历了较长时期的封建社会统治，受传统意识的影响，政府往往过多地干预社会经济生活，我国也不例外。新中国50多年的农村经济发展历程，尤其是改革开放20多年以来的实践，从正反两个方面证明，只有稳步推进市场化改革，才能放活农村经济主体，形成产业发展的动力，营造自主进退、优胜劣汰、和谐运转的农业产业体系。目前，我国农业和农村结构战略性调整正稳步推进，粮棉流通体制改革不断深化，农产品市场体系逐步健全等，这些都是我国为了适应新阶段农产品供求关系格局和加入WTO面临新挑战的需要，进一步深化改革所采取的重要步骤。韩国的经验告诉我们，市场化改革必须整体推进，仅在流通领域改革不行，必须把生产领域和流通领域的改革有机结合起来；二是把确保粮食安全与产业振兴结合起来。减少政府干预与加强宏观调控并不矛盾，相反，政府只有从干预经济的低效甚至具有反作用的繁重工作中解脱出来，才能更好地把握形势。我国有自己的国情，人口多，国家工业化和城市化水平还比较低，农业发展还处于爬坡阶段，在这样的情况下，确保粮食安全始终是头等大事。在稳定粮食生产的过程中，必须突出重点，实现产业振兴。要结合农业结构调整，要在对每一个产业进行充分调查研究的基础上，找准优势，确保重点，有进有退，如振兴大豆产业、园艺产品、农产品加工业、奶业等，实现产业结构的优化和农业竞争力质的提高；三是利用WTO规则保护和支持农业发展。目前，我国已正式加入WTO，从近期看，农业发展面临的挑战可能大于机遇。在应对措施方面，既要通过农业结构战略性调整，不断提高我国农业的竞争力，也要用足用好作为WTO正式成员国的权利，在下一阶段农业谈判中积极争取有利于保护我国农业重点产业和优势产业发展的结果。另外，对于农业多功能性，长期以来，我国一直将农业作为整个国民经济的基础，注重发挥农业的生态效益和社会效益，这实际上表达了对农业具有多重功能的理解和认识。而且，我国的国情和相应的国内农村政策下次向决定了我们只能偏重于"传统国家"的立场，共同争取有利于"传统国家"的农业规则。

（时以群 作者单位：农业部产业政策与法规司）