过去的十年里，农业综合开发对增加我国农产品的生产量发挥了重要作用，1998年新增粮食、油料、肉类生产能力占当年总产量的4％一6％左右，新增棉花生产能力更高达占当年总产量的12％左右，农业综合开发在增加我国农产品的供给方面起到了重要作用。我国农业综合开发的主要投资方向是中低产田的改造等农业基础设施的建设，因此，目前农业综合开发的投资方式，符合WTO的“绿箱政策”，是一项具有生命力的扶持农业发展的政策，在未来我国农业发展中将发挥更大的作用。
问题的关键是面对农产品国际市场的激烈竞争和目前我国农业生产的现状（温饱问题基本解决、农产品生产总量在开放度较低的环境下出现阶段性“过剩”等），入世后农业综合开发在未来我国农业发展中将起到一个什么样的作用，即农业综合开发在未来我国农业发展中扮演一个什么样的角色；农业综合开发在整个农业发展中的地位是什么，是继续在增加我国农产品生产量方面发挥作用，还是在增强我国农产品的国际竞争力、增加出口创汇方面发挥作用；根据什么来确定入世后未来农业综合开发的资金投向，农业综合开发的行为准则是什么；是扶持具有比较优势的农产品发展，以促进这些农产品的生产和出口，还是扶持不具有比较优势的农产品发展，以保护这些农产品的国内生产和市场；目前农业综合开发的目标与农业综合开发在未来农业发展中的地位是否相称，目前农业综合开发的投资力度能否担当得起既定的目标，我国农业综合开发有那些经验和存在那些不足，等等，这些都是未来我国农业综合开发所面临的基本但又急需回答和解决的问题。
一、农业综合开发的实施与地位
（一）农业综合开发投资的历史回顾农业综合开发可以划分三个阶段：第一阶段（1988—1993年），重点进行大面积的中低产田改造，着重提高粮食、棉花产出量。同时适当开垦宜农荒地，实现农林牧副渔全面发展；第二阶段（1994—1998年），在继续进行中低产田改造的同时，加大了多种经营项目的投资力度，把农业增产和农民增收结合起来，切实解决粮食总量增加导致粮棉比较利益下降，粮棉增产而农民不增收或少增收的问题；第三阶段（1999年以来），继续加强农业基础设施建设，支持和促进农业结构调整，积极推动农业科技进步，保护和改善生态环境。
实施农业综合开发以来，国家对农业投入了大量的开发资金。1988—1999年累计投入农业综合开发资金1050．7亿，平均每年投入87．6亿（按1998年不变价计算，下同）。其中，中央财政资金271．3亿，地方财政配套资金256．9亿，银行贷款182亿。国家农业综合开发投入同时吸纳了大量社会其他资金，增加了农业基本建设的劳动积累。1988—1999年群众自筹资金投入280．6亿，占同期农业综合开发累计总投资的27％；累计投工84．4亿个，折价437．7亿元，占同期农业综合开发累计总投资的42％。在我国农业综合开发资金的投入中，活劳动投入占的比例越来越大，这就是说我国农业综合开发的发展趋势向劳动积累的方向发展，资金的积累有下降的趋势。
（二）农业综合开发的历史地位
1．农业综合开发改善了农业生产基本条件。农业综合开发在我国农业发展过程中具有十分重要的历史地位和作用。中央和地方对农业综合开发的投资，加强了项目区农业基础设施建设，改善了项目区农业生产环境，增强了项目区农业生产抗御自然的能力。1988年实施农业综合开发以来，农业综合开发累计改造中低产田2．85亿亩（年均2372万亩），开垦宜农荒地2868万亩（年均239万亩），造林3370万亩（年均281万亩），完成草场建设2026万亩（年均169万亩），新增灌溉面积11913万亩（年均993万亩），新增除涝面积6124万亩（年均510万亩），改善灌溉面积13383万亩，改善除涝面积8325万亩（年均394万亩），增加农田林网面积18824万亩（年均1569万亩），改良土壤面积17757万亩（年均1450万亩）。
2．农业综合开发增强了我国农业综合生产能力。农业综合开发的巨大投资，不仅大大改善了农业生产条件，而且增强了我国农业的综合生产能力。1988-1999年农业综合开发累计增加528亿公斤粮食生产能力，相当于1999年全国的粮食产量的10％；累计增加12亿公斤棉花生产能力，相当于1999年全国棉花产量的23％；累计增加26亿公斤油料生产能力，相当于1999年全国油料产量的10％；累计增加220亿公斤糖料生产能力，相当于1999年全国糖料产量的27％；累计增加32亿公斤肉类生产能力，相当于1999年全国肉产量的1％。
此外，农业综合开发还致力于生态环境的改善，营造各种农田防护林、经济林、水土保持林和凤沙防护林数万亩；长江上游水土保持和防护林工程、河北坝上生态农业工程、沙区绿洲农业建设、大行山绿化工程等一批生态农业工程均取得了很好的生态效益。
近年来，农业综合开发在坚持以土地治理为主的同时，把提高科技水平当作一项十分重要的工作来抓，在项目区安排科技资金一般都在总投资的5％左右，建立数百万公顷的良种基地，完善各种农技服务体系，开展技术培训上亿人次，从而大大地提高了农民的科技意识和技术水平，促进了农业科技成果转化为现实生产力，项目区的农业技术进步贡献率高于其他地区。
农业综合开发还注重完善基层社会化服务组织和兴建各类经济实体和龙头企业，吸纳农村剩余劳动力，搞好农村社区建设，加快农村小康建设的步伐，为建设一个稳定、繁荣的新农村做出了重要贡献。
（三）各地农业综合开发经济效果有较大差异。由于我国农业综合开发的地域广大，涉及的省份较多，故这里主要对农业综合开发的主要任务完成情况和主要农产品新增生产能力进行分析，以观察各省市的差异及变动趋势。分析的主要指标有，单位投资的中低产田改造面积和新增灌溉面积，单位投资新增粮食、棉花、油料和肉类生产能力。
各地农业综合开发单位投资新增粮食生产能力差异较大，总的来讲可以划分为如下几种类型：第一类，单位投资新增粮食生产能力较多的省份，主要有东北地区的黑龙江和黑龙江农垦总局，其单位投资新增粮食生产能力大约是全国平均水平的2倍左右。第二类，单位投资新增粮食生产能力较高，而且稳中有升的省份，主要有江西、四川、湖北和内蒙古。第三类，单位投资新增粮食生产能力较稳定的省份，主要有河南、山东、贵州和湖南。大部分省份的新增粮食生产能力指标波动较大，而且有下降的趋势。
棉花单位投资新增生产能力较大的地区主要在新疆，另外湖北、河南、山东和安徽也表现出较高的水平。油料新增生产能力全国的地区分布较广，河北、浙江、安徽、江酉、湖南、湖北、四川和贵州等省的油料生产，均表现出较高的单位投资增产效果。糖料的单位投资新增生产能力最大的是广西，其次是海南。肉类新增生产能力较大的地区主要是粮食产区，主要有黑龙江、江西、安徽、山东、河南、湖南、四川以及广东和贵州等。
农业综合开发的投资效果是多方面的，为了综合分析各地综合开发的投资效果，我们估计了1988一1999年农业综合开发以来，各地平均每百元投资的中低产田改造面积、新增有效灌溉面积和主要农产品新增生产能力的指标。在所估计的七个指标中，大部分在全国平均数水平以上的省份主要有：河北、内蒙古、黑龙江农垦总局、安徽、江西、山东、河南、湖北等。在全国范围内投资效果地域差异较大的主要体现在：东北的粮食生产、新疆的棉花、南方的油料和糖料，中部地区农业综合开发的投资效果比较全面。
二、农业综合开发面临的问题和挑战
（一）农业综合开发的投资效果呈下降趋势。尽管近几年来农业综合开发调整了资金的投资方向和投资比例，但中低产田改造项目的投资比例仍然占绝对的份额。农业综合开发的中低产田改造项目难度逐渐增大，新增生产能力的资金投入效果有明显下降趋势。按1998年可比价计算，80年代末农业综合开发每百元投资中低产田改造面积估计为0．4亩，1999年估计下降到0．24亩左右，投资效果下降了近40％；1989年每百元投资新增有效灌溉面积1．1亩，1999年下降到0．4亩，投资效果下降了65％。80年代末每百元土地治理投资新增粮食生产能力估计约为69公斤左右，1999年估计降到54公斤左右，投资效果下降了22％。棉花、油料和糖料等新增生产能力投资效果也有类似的下降趋势。
每百元投工折价可能完成的中低产田改造面积、开垦宜农荒地面积和主要农产品新增生产能力指标均呈下降的趋势。以不变价格估计，80年代末和90年代初期，每百元投工折价可能完成的中低产田改造面积和开垦宜农荒地面积大约分别为1亩和0．16亩，而到90年代末期（如1997和1998年）大约分别下降到0．5亩和0．05亩，单位劳动投工完成的任务量分别下降了50％和70％。从单位劳动投工新增主要农产品的生产能力上看，经济效果表现出相同的下降趋势。80年代末（1988年和1989年平均数），每百元投工折价可以得到的粮食、棉花、油料和糖料新增生产能力大约分别为167公斤、6公斤、8公斤和引公斤，而到90年代末期（如1997年和1998年）约分别降到94公斤、2公斤、4公斤和33公斤，下降的幅度大约分别为44％、69％、49％和34％。
（二）生产“过剩”和中低产田改造投资比例过大的矛盾加剧。改革20年来，我国农业生产得到较大发展，农产品的生产能力有了较大提高，特别是近几年来主要农产品（如粮食、棉花等）供求基本平衡，而且出现了“阶段性过剩”，同时，中低产田改造的难度逐年增大和改造的效果逐年下降。然而，农业综合开发中低产田改造或单纯为了增加粮棉油产量的开发投资比例仍然很大，尽管1994年以后增加了多种经营项目投资和1999年又增加了科技投资项目，但1999年中低产田改造和开垦宜农荒地的投资比例仍维持在50％的水平。如果农业生产的环境（如农产品的市场需求等）维持不变，中低产田改造和开垦宜农荒地的投资比例过大，会使国内农产品供求矛盾加剧，或造成新增生产能力的流失，生产者的积极性会受挫。另外，中低产田改造和开垦宜农荒地的投资结果，生产出的更多的“过剩”产品还面临着入世后国外农产品的冲击。如何解决这一矛盾，亦即是否应当改变过去农业综合开发的投资目标和投资比例，是我国农业综合开发工作必须面对的问题。
三、未来农业综合开发的目标选择和投资取向农业综合开发怎样在国家农业宏观政策取向的大背景下确定其投资目标和投资方向呢？我们认为农业综合开发可以在农业技术进步、技术创新、引导农民进行生产结构调整、扶持优势产品发展、提高农业资源利用效果、降低农产品生产成本、提高我国农业生产的国际竞争能力等方面起到重要作用。
（一）农业综合开发要从“数量型”向“质量型”和“效益型”转变。从农业综合开发的历史回顾可以看出，以往的农业综合开发主要在于增加农产品中粮棉油糖的生产总量，对优势产品和优势行业的发展扶持的较少。从我国未来农业发展的总体趋势来看，目前农业综合开发的目标是否需要进行调整，是值得进一步研究的问题。因为，中国未来农业能否得到持续发展将主要依赖于优势农产品的发展。随着贸易自由化进程的加速，我国在国际市场上不具有比较优势的农产品在农业中的份额将逐渐下降。优胜劣汰是市场经济发展的规律。如果从中国加入WTO、贸易自由化、产品比较优势、农业持续发展的角度看，我们认为未来农业综合开发的目标是否可以确定为：扶持优势产品、优势行业和优势地区的发展，通过改善农业基础设施和完善农业技术推广体系，降低农产品生产成本和提高农产品质量，提高农产品的国际竞争能力，促进农业结构调整，增加农民收入。
值得注意的是，未来我国农业综合开发投资并不一定重在“数量”，更重要的在于“稳产”和“效益”，即农业综合开发投资要力求农业生产的稳产、效益和农民收入增加。
（二）未来农业综合开发的投资重点。如果未来我国农业综合开发是以上述投资目标为依据来确定投资重点，那么，我们认为未来我国农业综合开发在继续加强农业基础设施建设的同时，应当扶持蔬菜、果树、花卉、水稻、畜产品、水产品和食品加工等产品和行业的发展。
需要指出的是，加强农业基础设施建设，并不一定为了单纯的增加粮棉油糖的实际产量。作为一种政府行为，而且农业基础设施建设投资大部分是一种无偿投资，因此它的主要职责是提高农业综合生产能力和农产品的综合国际竞争力。这要求农业综合开发投资也要追求最大的社会和经济效益。
（三）扶持多种经营项目是农业综合开发的重要内容。尽管我国农业综合开发中多种经营项目投资设立得较晚，但它立足于农业和农村经济的综合发展，促进了我国林果业（经济林）、蔬菜花卉业、水产和畜禽养殖业以及农产品加工业的发展，奠定了农业生产结构调整的基础，有利于农业生产的增产增收。可以说多种经营项目的设立，扩大了我国农业综合开发的内涵，使农业综合开发工作具备了真正“综合”的含义，并能提高农业综合开发的投资效益和农产品的综合国际竞争力。
以往的农业综合开发主要在于增加农产品生产总量，对优势产品和优势行业的发展扶持得较少。从我国未来农业发展的总体趋势来看，农业能否得到持续发展将主要依赖于优势农产品的发展。从中国加入WTO、贸易自由化、产品比较优势、农业持续发展的角度看，扶持和巩固我国具有比较优势的农产品生产和行业的发展，提高农产品的国际竞争力，充分利用WTO带来的机遇，进一步增加出口创汇，促进农业结构调整，实现农业经济的全面发展和增加农民收入，是农业综合开发的重要任务之一。扶持蔬菜、果树、花卉、水稻、畜产品、水产品和食品加工等多种经营项目的发展，可以发挥我国农业生产的比较优势，是农业综合开发应当考虑的重点投资领域。
从我国农产品贸易结构和WTO对各种农产品进出口可能产生的影响看，农业综合开发多种经营项目的出口潜力较大，为多种经营项目的生产投资注入了更大的活力。自90年代初期以来，我国的贸易政策由“进口替代”转向“出口促进”，所以在90年代中国一直是贸易顺差。我国农产品出口主要以劳动集约型和劳动资本集约型产品为主，1997年这两种类型的农产品出口分别占农产品出口总值的40％和35％，而土地集约型农产品出口只占20％左右。我国农产品进口主要是土地集约型产品，占农产品总进口的50％左右，而劳动集约型和劳动资本集约型产品只占20％-30％左右。加入WTO后，我国农业资源配置和农业生产结构将得到改善，玉米小麦、油料作物、糖料作物、大豆和棉花等农作物生产将逐渐下降，畜产品和园艺作物生产和出口将得到显著增长。这是WTO对我国农业可能产生影响的理论预期，同时也是我国农业生产发展方向。
从以上分析可以看出，龙头企业的发展是解决农业生产区域性问题、提高农业产业化水平的关键。农业综合开发是以山水田林路综合治理为中心，解决区域性农业生产问题就构成农业综合开发的基本任务之一，因此农业综合开发多种经营项目要把扶持龙头企业发展作为投资重点对象。
（四）农业综合开发的区域投向问题。我国各地区农业生产自然、社会、经济条件差异较大，农业生产有其固有的特点和问题。因此，仅仅根据本文的分析，很难确定具体某个地区农业综合开发的投资重点，这里根据前面的分析结果，给出地区农业综合开发投资应遵循的一般原则。（1）因地制宜是各地农业综合开发的基本原则。我国农业生产地区广大，农业生产条件和农产品种类差异较大，农业生产的比较优势在地区和农产品种类上的表现也不尽相同，具有比较优势的具体原因不同。如从总体上讲，劳动力密集型产品或产业是我国农业生产的比较优势，但对于经济比较发达地区这一结论不一定成立。（2）比较优势是地区农业综合开发的首要问题。各地区要根据比较优势原理发展自己的经济，这是经济发展的基本原理。但应当注意的是比较优势只给地区经济的发展提供了一个更好的机会，另外比较优势是相对而言的，随着经济的发展地区间的比较优势可能发生一定的变化。因此，各地农业综合开发要根据地区比较优势监测分析的结果，判断比较优势变化方向和具体原因，及时地调整农业综合开发的投资方向和重点。（3）劳动力密集型农产品是地区农业综合开发的重点。我国农业生产的比较优势主要体现在劳动力密集型农产品或产业上，在保证“口粮安全”的基础上，发展劳动密集型农产品生产，是各地区农业综合开发的重点之一。但应当注意的是，对于经济发达地区，如我国东南沿海地区，劳动力密集型农产品生产可能不具有比较优势，资本或技术密集型农产品生产具有较大的比较优势，因此，对于这些经济发达地区，资本或技术密集型农产品可能构成农业综合开发的投资重点。
（黄季昆、夏耕、张超超、马恒运、孙振誉）