[摘要]政企不分是国有粮食系统的最大弊端，也是1998年粮食流通体制改革的一个重点。 《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》（国发［1998]15号）把政企分开作为 粮食流通体制改革的首要内容，表明中国改革者对这一问题的严重性有着深刻认识。实行 政企分开，一方面需要破除现实中的旧体制，另一方面更为关键的是要破除人们心中旧的 观念和思维方式。改革措施不到位或在落实中变形，在许多情况下是由于旧的观念不能容 忍新的利益调整造成的。国有粮食企业实行政企分开，不仅是一次体制的转换，更重要的 是一次人的改造，我们要对实行政企分开、塑造新型粮食流通主体的艰巨性有一个充分认 识，对此要有足够的耐心。 　　
（中经评论·北京）一、国有粮食企业政企不分的状况
　　国有粮食企业政企不分主要表现在两个方面：一是粮食行政管理机构和粮食企业组合 在一起。比如在县里，县粮食局和粮油经营公司就是一套人马，两块牌子，局长往往就是 公司经理。这种组合方式使实施行业管理的权力与粮食经营的利益结合得非常紧密。二是 国有粮食企业执行政府经营政策“和企业自主经营组合在一起。在这种情况下，企业经营 业绩（盈或亏）到底是由政府经营政策造成的，还是企业自主经营造成的，就难以分清。 尽管一般的国有企业也存在政企不分的问题，如行政系统在经营和人事上对于企业的干预 等，但以上两方面的情况是国有粮食企业特有的或表现得最为强烈。因此，这里仅仅讨论 这两方面的情况。 　　
（一）粮食行政管理与粮食经营相结合造成的影响由于粮食行政管理权力与粮食经营 结合或部分地结合，结果使行业政策有意无意地向粮食企业自身利益倾斜，偏离了纯粹为 形成竞争有序。高效稳定粮食市场的政策目标。这并不是决策者的本意。而是由于决策信 息主要来源于这些企业和部门，来源于它们的陈述，并不得不尊重它们对困难和问题的看 法而造成的。应该明确地说，这方面的政企不分特征严重地阻碍了中国竞争性粮食市场机 制的建设进程。 　　
（二）执行政府经营政策与自主经营相结合所带来的影响因为执行政府经营政策与企 业自主经营结合在一起，所以政府就不得不为国有粮食企业经营失败承担一定责任。在判 断是政策造成企业亏损还是企业自己经营不善造成亏损这一问题上，政府永远处于劣势。 首先，粮食企业的数目庞大，政府并不能了解每一个企业经营的完全信息，处于“信息劣 势”。从权力角度看，固然是政府说了算；但在“道理”方面，却是企业说了算，几乎每个 企业都可以说出独特的亏损理由，而且都和政策有关。其次，政府承担着粮食稳定供应的 社会责任，而国有粮食企业是国家唯一可依赖的粮食流通渠道。在粮食收购中，政府对农 民所做出的政治承诺（如按保护价敞开收购）只能通过国有粮食企业兑现，政府有求于它 们（我们把这种情况叫做政府的“地位劣势”）。为了换取国有粮食企业顺利完成粮食购销 的任务，客观上就必须在粮食经营责任上向企业做出让步，承担亏损的责任，或者为企业 创造出更为有利的经营条件，例如在某一领域赋予粮食企业经营垄断权等等。这两种劣势 客观上为国有粮食企业追求额外利益提供了条件。 　　
政府的上述两种“劣势”，也是著名的“挂帐机制”形成的原因。为了促使国有粮食企 业按照要求收购农民余粮，国家就得承诺向这些企业提供充足贷款。贷款成为企业流动资 金后，由于经营不善或企业自身利益趋动，粮食企业不能归还或根本不愿归还贷款。这就 在农业发展银行形成了“亏损挂帐”。但是尽管没有归还贷款，当下一轮收粮季节到来之时， 政府为确保按照承诺收购农民粮食，仍然不得不责成农发行向粮食企业提供贷款，从而使 亏损挂帐不断增加。但是贷款来源于储蓄，储蓄来源于人民。尽管粮食企业能够无止境挂 帐，但挂帐的贷款总是要归还的，不是企业还，就是政府还。 　　
因此，粮食经营中政企不分，政府是吃了不少“亏”的。但是应该说，国有粮食企业 也吃了不少亏。说粮食企业也吃亏，指的是从长远看，在这种体制下，它们通过政企不分 争得的利益，成了它们加快自身改革、增强自身活力的障碍，这点利益远远小于通过加快 自身改革、激发内在活力所可能创造的利益，因此我说它们也吃了“亏”。
　　（三）政企分开的困难和它的必要性由以上分析可知，实行政企分开，尽管有利于稳 定的、竞争有序的粮食市场的形成，有利于国有粮食企业自身的长远发展，但从眼前看却 是要“剥夺”国有粮食企业在政企不分中获得的利益；“剥夺”它们行使（或部分地行使） 行业管理权力所带来的利益；“剥夺”它们在执行政府经营政策中从政府那里挤占的利益。 这也就形成了政企分开的障碍。实行政企分开，首先带来的问题就是，原来靠上述两部分 利益养活起来的人员怎么办。但是由于迟滞建立稳定的、竞争有序的粮食市场的危害极大， 又由于政府的钱是人民的钱，所以政企分开是势在必行。 　　
二、1998年粮食流通体制改革中的政企分开措施
　　1998年粮改“决定”，第一条就是“转换粮食企业经营机制，实行政企分开”。从“决 定”及其配套文件来看，政企分开改革的目标是：（1）将政府粮食行政管理职能与国有粮 食企业经营分开；（2）将国有粮食收储企业与其他国有粮食企业分开；（3）所有国有粮食 企业都要实行减员增效，并不断改进管理，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发 展的经营实体。下面将分析这三条措施对于解决国有粮食企业两种政企不分状况的可能效 果。 　　
（一）这次改革对于解决粮食行政管理与粮食经营分开问题的可能效果实行粮食行政 管理职能与粮食企业经营分开，在中国粮食市场上确立一个市场竞争的裁判员角色，从长 远看，是建立公平有序的竞争性粮食市场的必要条件。“决定”提出，要“实行政府粮食行 政管理职能与粮食企业经营的分离。粮食行政主管部门代表政府应对全社会粮食流通进行 管理，要与粮食企业在人、财、物等方面彻底脱钩，不参与粮食经营，不直接干预企业自 主的经营活动”。足见其对于实行粮食行政管理职能与粮食企业经营分开的目标是十分明确 的。 　　
在分离粮食行政管理职能与粮食经营活动的实践中，各地普遍遇到了如下困难。（1） 在一般地区，实现粮食行政管理职能从粮食经营中独立出来的具体办法，是将粮食局机关 纳入政府序列，其人员由原来靠收取下属企业管理费转变为吃“财政饭”。但是由于各地， 特别是县级财政十分困难，人员编制十分紧张，这项工作的开展遇到了不小的困难，一些 地方的粮食局机关，仍象过去一样，继续收取企业管理费，从而不得不将自身利益与企业 利益挂在一起。（2）粮改“决定”没有指明每一级粮食行政管理各承担何种管理职能，如 何承担，影响了这项政策的落实。目前，纳入政府序列的粮食局，其所管理的事情与改革 之前基本上没有什么差别。因为不知晓所应承担的新职能是什么，所以他们的工作高度依 赖局领导个人的开拓能力。事实上各级管理机构所能够和所应该承担的职能是不同的，例 如中央级和省级管理机构可以和能够承担宏观调控的职能，而县级机构更多能够承担的是 微观市场管理和粮食企业行为监督的职能。粮改“决定”对于各级粮食行政管理机构的职 能差别并没有具体化，因而极大的减弱了它的可操作性。（3）体制不顺的问题相当突出。 在粮食流通体制改革过程中，国家计委扮演了国家级粮食行政管理部门角色，粮食储备局 只负责管好粮食储备，并根据国务院的要求进行吞吐。但是省级计委和粮食局（厅）是同 级机构，它管理粮食的能力要远远弱于粮食局（厅）。国家计委在本系统下达的各种要求， 必须再经过省级计委通知粮食局（厅）才能实现。这就要求省粮食局和计委高度的协调， 但现实中并不能达到这一水平。对于县级机构来说，如果计委承担管理职能，实?上就无所 谓管理机构与企业分离问题。实际情况是，大多数县是县粮食局而不是计委在管理粮食。
（二）对于分清政府责任和企业自主经营责任的可能效果从粮改设 计构架来看，解决这一问题主要采取如下措施。（1）通过分离主营业务和附营业务，塑造 国有粮食收储企业。主营业务“抬粮食收储企业从事的定购粮、议购粮、中央和地方储备 粮的收购、储存、调拔业务，以及国家指定企业经营的粮食进出口业务”。附营业务“抬粮 食收储企业在主营业务范围以外所从事的生产经营活动”。过去的状况是，一个以经营主营 业务为主的粮食企业，多数又兼营附营业务，相当多的企业还有多个以经营附营业务为主 的下属单位。主营业务和附营业务在资金、人员、资产的运用上混在一起，经营业绩分不 清是政府经营政策造成的，还是企业自己经营不善造成的。多数情况下，主营业务是带有 政策性的，而附营业务是企业自主经营行为，因此剥离的直接目的就是为了分清政府和企 业的责任。所谓国有粮食收储企业，就是将附营业务分离出去只从事主营业务的粮食企业。 （2）从资金管理上分清政府和企业的责任。在资金供应方面，改革前的做法是，所有的粮 食企业都向粮食局结算中心清算，由结算中心统一向农发行借贷、还贷。改革后的做法是， 农业发展银行直接向国有粮食收储企业提供收购贷款，国有粮食收储企业只能在农发行开 户。贷款实行“库贷挂钩”，收一斤粮，给一斤粮的钱；卖出一斤粮，连本带息还一斤粮的 钱，确保库存值与贷款额100％相符，即通常所说的“收购资金封闭运行”。作为贷款对象 的国有粮食收储企业大致就是过去的粮站和粮库。在新的体制下，国有粮食收储企业有任 何粮食调动，只要涉及到资金的运动，就必然要经过农发行，从而将企业活动置于农发行 的监督之下，保证了国家提供的资金用于规定用途。应该说，上述两个措施在分清政府和 企业责任，杜绝粮食企业故意低价亏本卖粮，滥用国家收购资金等恶意经营（这是过去国 有粮食企业存在的严重问题）方面起到了积极作用，但是由此也延伸出了很多问题，主要 集中在以下几个方面。
　　1．主营业务与附营业务分开遇到了很大困难。从一定程度上说，主营业务和附营业务 是1994年和1995年“两线运行”，即政策性业务和商业性经营分开的继续。
　　1994年和1995年实行两线运行实践证明，这项改革的困难是巨大的。我们在1995年 和1996年调查两线运行实施情况时，很多县宣称他们已经实现两线运行。但是实际的作法 是，只在帐面上区分政策性业务和商业性经营损益情况，而人员、粮食、固定资产的实际 运转根本就没有分开。有的县粮食局负责人坦言，两线运行无法做到，别的不说，如果按 照规定，实行人员分开，解决谁去搞政策性经营，谁去搞商业性经营这个问题，不花一两 年时间，不进行艰苦细致的工作也进行不下去。即使人员分开了，固定资产的运用不分开， 粮食不分开，人员分开就没有实际意义。即使人员、固定资产运用和粮食都分开了，领导 机构不分开，两线运行分开也是罔然。目前的主营业务与附营业务分开中，上述困难不但 继续存在，而且还出现了新的问题。按照规定，附营业务只能从商业银行获得贷款。而多 数附营业务单位按照商业银行的“扶优弃弱”的贷款原则根本就得不到贷款（这没有错！）。 因此，相当多的附营业务，剥离之日，就是停产之日，散摊之时。而得不到工作的职工反 过来又成为企业改革的巨大阻力。
　　2．大大削弱了国有粮食收储企业的经营自主性。1998年改革之前，国有粮食收储企 业经营粮食尽管受到国家和地方计划控制，但粮食购销存仍有很大自主性。改革后，国有 粮食收储企业的经营自主性受到了很大限制。
　　为保证贷款封闭运行和粮食的顺价销售，国有粮食收储企业销售粮食必须经过农发行 核准方可进行。由于顺价销售的临界价格高度依赖于成本核算方式，所以一些地区农发行 与收储企业发生很大争议。如有的收储企业认为麻袋可多年使用，应分几年摊入成本。农 发行则认为麻袋属低值易耗品，应一次计入成本。由此双方计算出了不同的顺价销售临界 点，粮食收储企业认为可以销售出去的粮食，农发行则认为违反顺价销售原则，不同意销 售。又如有的收储企业因粮食不能顺价销售压在库里，为了腾仓收粮，需要一笔粮食集并 贷款，但农发行贷不出，因按规定除了收购费用贷款（用于收购前期准备工作，每斤粮1 至3分钱）和收购贷款之外，其他项目贷款须总行批准才行。这些事情虽然具体，但也充 分地反映了国有粮食收储企业失去经营自主权的真实状态。
　　1998年粮改提出要把国有粮食企业办成“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展 的经营实体”。但是，当一个粮食企业没有权利决定自己收多少粮，按什么价格收；卖多少 粮，按什么价格卖；不能决定自己日常活动的融资办法和融资数额，它怎么能成为一个“自 主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经营实体”？它仅是一个政策工具。
　　3．削弱了国有粮食收储企业开拓市场能力。现在的国有粮食收储企业，就是过去的乡 镇粮站和粮库。过去粮站和粮库的功能主要是收粮和看粮，粮食的销售由粮食局的供销科 负责。改革之后，转变为国有粮食收储企业的粮站和粮库，其人员结构并未随之转变，本 身严重缺乏开拓市场的能力，而原粮食局的供销人员又减弱了与国有粮食收储企业的联系。 这在一定程度上大大削弱了国有粮食收储企业与私商粮贩的竞争能力。
　　4．无法消除亏损挂帐问题。现在国有粮食收储企业所储存的粮食，按照责任的不同可 以分为四种粮食，一是国家储备粮，保管费用和利息由中央财政的粮食风险基金支付；二 是地方储备粮，由中央粮食风险基金和地方粮食风险基金共同支付保管费用和利息；三是 合理周转库存粮食，即作为一个企业在正常年景下经营粮食所需保有的周转库存，其费用 和利息由企业自己承担；四是超储粮食，即多收购的超过企业合理周转库存的粮食，这种 粮食的保管费用和利息由中央财政和地方财政共同支付。
　　可以看出，在目前的政策框架下，如果国有粮食收储企业一斤粮食都不往外卖，只要 把粮食保管在粮库里，它就不会违反收购资金封闭运行原则和顺价销售原则，因而不会受 到政策的制约，同时由于粮食保管在粮库里，就明正言顺地坐吃财政的补贴，反而免去了 开拓市场的诸多苦处。对于基层农发行来说，国有粮食收储企业不卖粮食是没有关系的， 因为“帐实是相符的，库贷还是挂钩的”，收购资金还在体内循环，它不需承担责任。中央 和地方财政，则因为粮食始终不能卖出去，就必须按规定为以上几种粮食提供费用补贴。 粮食这种产品，随着保存期延长，品质必然下降，而费用却要增加，由此计算的顺销价格 也将不断增加，然而市场却不接受这种高价旧粮，因此财政的补贴一定程度上是有去无回。 由于粮食无法销售出去，压在库里的农发行贷款也就无法收回，如果贷款不能收回，这个 包袱最终还得由财政来背。
　　我们必须清醒地认识到国有粮食收储企业可能发生巨大潜亏的可怕后果。目前由农发 行贷款支持的部分不能顺价销售的库存粮食，随着新粮的上市，其实际价值正在越来越低 于它的帐面价值。而且随着保存期的增长，这种趋势更加扩大。政府如不采取断然措施， 势必拖垮财政，打乱整个改革部署。
　　总结以上分析，1998年粮食流通体制改革中实行政企分开，并采取更加严格的贷款管 理制度，其最大的成绩是解决了故意低价亏本售粮，挤占挪用收购贷款等恶意经营现象， 但政企不分的深层矛盾并未根本解决。
　　三、关于国有粮食企业政企分开的几点思考
　　（一）必须认识到实现政企分开的改革目标需要一个相当长的时期现在政企不分的情 况，固然是计划经济体制本身长期造成的，但它不仅是一个体制问题，更重要的是它已形 成了一种文化和观念，极大地影响了现有粮食系统干部职工的思维方式，所有的改革方略 在这种思维方式的理解下几乎都不同程度地走样。调查者往往发现，最基层在实施改革措 施时，经常是“合理”地偏离了改革的初衷。所谓合理，是指并没有违反改革的字面意思， 实际却把它曲解了，比如 1995年前后，要求政策性业务和商业性经营分开，很多企业只 从帐面上分开，实际的经营活动根本就没有分开。 　　（二）实行政企分开的根本目的是要塑造新型的粮食流通微观主体，而实现这一目标， 除了改造旧的粮食企业这条道路之外，更有意义的是要有计划、有步骤地培育新的粮食流 通组织一个成熟的粮食市场，必须以能够适应市场经济的新型粮食流通组织为基础。在塑 造新型的粮食流通组织方面，中国过去的改革，更多是着眼于对旧的粮食系统动手术（如 在旧企业中实行政企分开），使之转型，应该说这是必要的。但由于旧的粮食收储企业积重 难返，单寄希望于此将极大地延缓中国粮食市场的发育。正确的方针是：在改革旧企业的 同时，有计划、有步骤地培育新型的粮食流通组织（天然地实现了政企分开）。必须指出： 中国粮食流通体制改革问题千头万绪，但最关键、最有意义的是培育新型的能够适应市场 经济的粮食流通组织。这种组织木排除从旧的粮食企业改造过来，但更多地是让全新的组 织在政府的调控和管理下进入粮食领域。
　　（三）在培育新的粮食流通组织过程中，必须坚持政府的调控和管理培育新的粮食流 通组织，并不意味着放开不管，谁都可以经营粮食就能自动有序的生成这一组织。我国吃 商品粮的社会已是一个工业化和部分现代化的社会。这个社会不能容忍一个不稳定和不透 明的粮食市场。因为稳定、透明的粮食市场是以稳定的、有理性的粮食流通组织为基础的， 所以经营粮食决不能谁想经营就经营，谁不想经营就退出。应当实行“粮食经营资格认定 制度”，通过此制度管理粮食流通业者，凡具备资格者即可进入粮食市场（当然政府也可设 定数目），而不限于国有粮食系统。