[摘要]党的十五届三中全会为我们确定了21世纪农村发展的战略目标。当前，我国农村经 济的发展面临着十分好的机遇：全国已经初步完成了邓小平同志提出的三步走战略目标的 第一步，开始从温饱向小康发展，改革开放力度进一步加大，不久的将来，我国就要加入 WTO。在这大好形势下，如何从小平同志提出的在2050年达到中等发达国家水平的战略 目标角度，全面落实党的十五届三中全会精神，确立21世纪我国的农村政策，加快农村的 社会主义市场经济体制的建设进程，最终达到共同富裕的目标，是我们当前必须考虑的问 题。
党的十五届三中全会为我们确定了21世纪农村发展的战略目标。 当前，我国农村经济的发展面临着十分好的机遇：全国已经初步完成了邓小平同志提出的 三步走战略目标的第一步，开始从温饱向小康发展，改革开放力度进一步加大，不久的将 来，我国就要加入WTO。在这大好形势下，如何从小平同志提出的在2050年达到中等发 达国家水平的战略目标角度，全面落实党的十五届三中全会精神，确立21世纪我国的农村 政策，加快农村的社会主义市场经济体制的建设进程，最终达到共同富裕的目标，是我们 当前必须考虑的问题。
　　现在，我们已经进入了21世纪。在这新的历史时期，要开创农村工作新局面，就必须 在认真总结解放以来我国农村工作经验教训的同时，以对世纪对农村经济提出的新要求为 目标，重新确立我国对世纪的农村政策。
　　新中国成立50年以来，我国的农村经济得到了快速的发展，取得了伟大的成就。特别 是党的十一届三中全会以来，以联产承包责任制为主要内容的农村改革，极大地调动了广 大农民的积极性，使我们在短短的20年中，就能用全球7％的土地养活全球22％的人口， 基本解决了困扰我国几代人的温饱问题。可以说，这是一个世界的奇迹，充分证明了我国 社会主义制度的优越性。
　　在解决人民温饱问题的同时，我国也出现了卖粮难的问题，出现了蔬菜、水果、肉禽 蛋等农副产品价格下降的问题。对这些问题，理论界和实际工作者都有不同的看法。比如， 有人说，这些信息是告诉我们，目前的农副产品出现了“过剩”，这是导致我国内需不足的 一个重要原因，因此，并不是件好事，必须通过把农民推向市场，让市场来调节农副产品， 从而使我国的农产品结构符合市场的需要。对此，笔者倒不这么认为，很难想像，如果没 有共产党的领导，如果没有解放以来我国历次农村政策的调整，我国就能在这么快的时间 内解决12亿人民的吃饭问题。所谓的农副产品“过剩”，实际上是我国农村政策取得伟大 胜利的产物，是我们在解决了人民温饱问题后出现的新问题，是新形势下的新问题，决不 能因此就否定我国的农村政策，更不能说只有让农民自发地进入市场才能解决我国的农业 问题。这已经被我国50年的农村政策所证明。
　　新中国成立前，我国是一个贫困落后的国家，半殖民地。半封建的经济，使资本主义 的生产方式基本上停留在城市，广大的农村还是以封建的生产关系为基础，以小生产方式 为主，生产力十分落后，以地主阶级占统治地位的生产关系严重制约了农村经济的发展。 新中国成立初期，以土地改革为中。动的农村革命，打破了封建的生产关系对生产力的约 束，使广大农民的积极性得到了空前的发挥，农村经济取得了明显的成效。
　　土地改革，是对农村封建的生产关系的一次革命。但由此建立起来的生产关系还是建 立在小生产的基础之上的，广大农民以户为单位，自己生产，自己消费，生产力水平还很 低，全国粮食产量只有1450亿公斤，要养活5亿多人口，我们的农村政策目标只能定位在 解决吃饱问题，只能讲求数量，而很难讲究质量，因此，这时的农村政策，都是围绕着这 一中心而建立的，各种政策导向，如统计考核指标、农业税征收对象、农业科技开发目标 等，都是围绕着提高农业产量，保证粮食等农副产品的供给上。同时，当时我们发展经济， 是在被帝国主义对我国的封锁之下进行的，无法融入国际经济。因此，在这种情况下，毛 泽东同志果断地作出了“独立自主、自力更生”的战略决策。根据这一决策，我国的农村 政策也及时进行了调整，选择了一条依靠劳动力的联合，走出小生产的道路，从互助组、 合作社。高级社到人民公社，试图通过劳动力的联合，使我国的农村经济从小生产中走出 来，逐步向大生产发展。
　　劳动者的联合，有利于促进农村经济的发展，但以什么方式联合，联合的程度能否符 合农村生产力发展的实际，也直接影响着农村经济发展的程度。人民公社初期，毛泽东同 志就十分清醒地看到了这个问题，因此提出了队为基础、三级所有的联合方式，并进一步 强调指出，价值规律是最伟大的学校，试图对农村劳动力的联合方式进行调整。但受极左 思想的影响，毛泽东同志的这一正确思想没有得到很好的贯彻，使我国的农村政策直到1978 年，没能得到较好的调整，而是越走越远，极端夸大了劳动力联合对农村生产力的促进作 用，有的地方，甚至实行了政治评工分，毛泽东同志提出的队为基础。三级所有，被理解 为队为基础，集体上工，结果，反而使农村的生产力受到了极大的约束，制约了农村经济 的发展。
　　党的十一届三中全会后，我国开始进入了改革开放的新时期。农业是国民经济的基础， 理所当然地被选择为改革开放的突破口。根据解放30年来我国农村经济发展的实际，中央 最后确定了以联产承包责任制为主要内容的农村改革方案。这个方案，对在人民公社组织 形式下劳动力结合中一些极左的做法进行了纠正，不再是通过行政手段，而是较好地利用 资产阶级法权，实行了农村劳动力的联合，十分切合农村生产力发展的实际，调动了广大 农民的积极性，促进了农村经济的发展，使我国的粮食产量实现了翻两番的目标，解决了 我国人民的温饱问题，使我国的“米袋子”。"菜篮子”都过了关。但是，人们在新的生活 水平基础上，产生了新的需求，开始对原来以温饱型为目标所提供的粮食、蔬菜等农副产 品的品质问题提出了新的要求。如：
　　在粮食问题上，现在粮库里库存的籼米等中国传统品种已经不再吃了，人们的需求开 始向细粮，高品质稻谷转移为主，虽然粮库里的粮食很多，但是农民种的粮食还是卖不出 去，相反，我们仍要大量进口泰国米等优质粮食。在蔬菜问题上，人们开始要求吃精细的 蔬菜，吃无污染的蔬菜，尽管现在我们已经做到了随时都能供应每个季节的蔬菜，但却解 决不了污染问题，结果，大量的蔬菜降价了还卖不出去。在水果问题上，我国是水果大国， 从热带水果到高寒地区的水果我国都有生产，且产量都很高，但有60％的水果不符合市场 需要， 40％的水果合格而不能出口，为什么？就是因为品种退化，再加上大量使用农药， 使我国水果的质量下降，污染增加。但同时，大量的洋水果，如美国提子、泰国红毛丹等， 都涌入了中国市场，并深得广大老百姓的喜爱。肉禽蛋，由于使用含有激素的催长素、利 用养殖户圈养等低水平的农业科技，导致了它们品质的下降，结果，牛奶倒入阴沟洞，鸡 蛋、猪肉价格低到农民无法接受的地步，一些地方出现了农民集体杀猪、宰鸡等事件。国 内农副产品卖不出去而国际市场上的农副产品却不断地进入我国市场，这能说明我国的农 副产品“过剩”吗？这种所谓的“供给过剩”实际上是供给不足的真实反映，是我们的农 副产品的品种、质量达不到我国人民日益增长的生活需要的问题，是数量增长型的农村政 策与当前我国人民消费要求讲究质量的矛盾反映。
而我们真正要搞清楚的是，为什么现在我国的农副产品供应会不 适应人民的需要？过去几十年来，我们一直都是为了追求产量，吃饱肚子，这种观念，从 上到下，已经深入人心，我们的科学技术都是为了早熟、高产，强调双季稻等。为了保产， 我们不惜使用带污染的农药、化肥等，而人民在温饱之后，不但要吃饱，而是要吃好，这 就是矛盾的根本所在。尽管自国家科教兴国战略实施以来，我国的农业科技含量有了明显 的提高。据统计，有的地区农业的科技贡献率已达 60％以上。农业科技包括农业生产技术 和管理技术的提高，如种植技术，品种改良，耕作方式改进，农业机械化，大棚农业等。 但深入分析，我们就会发现，目前我国的农村新科技，大多都停留在试点阶段，而广大农 村普遍使用的仍然是传统科技。首先是种子问题，南方13个粮食大省，除江苏省外其他12 个省基本上仍停留在以籼米为主要品种的时代，粮食缺乏新品种，而水果又没有解决好种 子退化的问题，结果，几年前高质量的红富士，现在已经变成了卖不掉的苹果；就农业生 产资料而言，我们普遍推广的薄膜、土棚、大棚，实际上是发达国家已经淘汰的东西，农 村普遍使用的还是条件十分简陋的土棚子、大棚子，而且很多地方还没有应用，投资百万 元。千万元以上的高科技含量的洋棚子更少。低水平的农村科技，不仅伤农，更是导致农 产品过剩的直接因素。21世纪是生物工程、信息工程的时代，农业的科技化只有适应这个 新形势的要求，才是真正意义上的科技化。 　　 农业科技要从低水平向高水平推进，是国家和省以上政府要认真研究解决的事，同时， 还需要推进农业的市场化进程。农村新科技靠农民自己开发是不可能的，必须由政府负责 组织，对农村新科技进行研究，按照国际市场的需要和2050年达到中等发达国家水平的目 标，研究出适合我国国情的农业新品种、新工艺、新生产工具、新生产资料、新耕作方法、 新管理办法，并及时向农村提供新的科技信息；在此基础上，由政府组织农村科技服务体 系，把农业科技推广到整个农村，对农民进行技术培训。不能把市场化作为一句推卸责任 的空话，把农民推给市场，而需要做大量的、细致的、扎扎实实的工作。新科技的开发应 用，必然需要一大批和农业科技相配套的服务体系，这些体系包括：新科技开发所需要的 信息体系以及与之相适应的网络电信体系、为科技工作者服务的生活保障体系、科技推广 服务体系、农民科技知识培训体系、科技应用服务体系（即庄稼医院）以及优良品种培育、 更新体系等等，而这些，都需要政府来引导、组织和推广，任其自发是要落空的。 　　发展农村新科技，实行农村经济的市场化，其最终目的，都是为了使我国的农业从小 农经济走向大农经济。所谓大农经济，也就是现代化农业，也就是以高科技武装起来的、 和市场紧密结合的农业，其最典型的代表就是现代化农场，它一是使用高科技的生产工具， 二是生产符合人民需要的产品，是没有污染的绿色产品，且品种在国际、国内市场上能有 竞争力，三是按现代企业制度进行管理，广泛使用计算机技术，使用无土栽培等先进的农 业生产方式。四是其生产的产品完全是市场化的，全部供应到市场。这种现代化农场，已 经在我国一些地区，如北京、广东、上海、云南等地试办起来了。它们实际上已经是现代 企业制度下的农业企业，是一个社会化分工协作高度发达的企业，除了农场内部分工明确 外，在农场外部，也需要有相应的运输、农业机械、电信、电力、给排水等体系为其服务， 这些，都要依靠市场提供信息，需要资本市场提供资本，而这两样，没有政府的领导是不 可能的，因此，必须由政府制定政策、采取措施、实施引导。这种社会化分工协作的结果， 使现代化农场在本身劳动生产力提高的同时，可以向社会提供更多的就业机会，吸引大量 的农村剩余劳动力围绕着它服务。进而，这些专业化较强的运输等部门系统的建立，又需 要其他生活方式的社会服务，从而创造出更多的新的就业机会，从而自然形成农村的城镇。 因此，农业现代化与农村城镇化是同一事物的两个侧面。城镇化不是一句口号，它是一个 系统工程，有人把并村、搬家等说成城镇化，这是不对的，这种做法，是孤立地把血缘、 地缘关系作为建立农村城镇的基础，脱离了生产力和生产关系相适应的规律，没有从建立 服务体系的角度，而是片面地进行并村、搬家。马克思说过：随着新生产力的获得，人们 改变自己的生产方式，随着生产方式即保证自己生活方式的改变，人们也就会改变自己的 一切社会关系。农业新科技的应用、农村经济的市场化，农业现代化的发展，根本任务， 就是对农业生产方式的改进，而生产方式的调整，一方面，必然促进农业产业结构的调整， 使农村从单一的农业经济向农业、农产品深加工、农业服务体系、农村商业网络，农业外 贸体系、农村第三产业等综合性经济转变，农民致富的渠道也从单一的农业，转向以农为 本、以工促农、以商富农，从而既解决了农业资本和部分农业剩余劳动力的出路问题，又 进一步促进了农产品附加值的提高，加快了农民致富的步伐。另一方面，也必然造成农村 社会关系的变革。人与人的关系不再是在原来小农经济条件下以血缘、地缘为主要纽带， 而是以资本为纽带，以经济关系决定人际关系。这种农村产业结构的变化与人际关系的变 化，是农村小城镇出现的根本原因。因此，农村小城镇的出现，是经济发展的产物，也是 现代化农业体系所决定的。小城镇的建设，只有通过发展农村现代化的进程为基础，是建 立在社会主义市场经济基础上的小城镇。那种通过小村并大村而形成的集镇，是建立在血 缘和地缘的关系之上的，我们所讲的城镇化是建立在现代化基础上的城镇化，是真正现代 化的城镇化。
与农业现代化相适应的农村小城镇，其主要的功能是：
　　第一，为农村现代化服务。这是小城镇的首要职能。由于小城镇的公共事业比较发达， 其居民也是在农业资本过剩以后向城镇投资的农民，素质相对较高，也可以吸纳较高级的 农业科技人才。因此，农村小城镇具有较好的条件，成为农村科技研究开发、应用培训和 服务的中心，也是农村市场的集散地，为农业的市场化、现代化，为农民生活条件的改善， 提供服务。
　　第二，为农产品深化加工服务。农村小城镇，是农副产品寻找出路的窗口。而农副产 品要寻找市场、并在市场中取得较高的回报，就必须事先对之进行必要的加工。而农副产 品的集散地和农副产品的加工地，正是农村小城镇形成的核心。我国绝大多数地区的农村 小城镇，都是从农副产品市场或农副产品加工点起家，然后逐步形成相对大的村落，最后， 发展成小城镇的。小城镇的发展道路告诉我们，为农产品的深加工服务，并通过深加工， 为农产品寻找出路，实现农业的商品化，是农村小城镇的首要功能。
　　第三，为大城市生活服务。农村小城镇既是农村从小农经济向大农经济发展过程的产 物，也是城市的缩影。因此，既有着农村的特色，也带有城市的特点。作为农产品的集散 地，农村小城镇一方面要向外提供大量的农产品，另一方面，又要向广大农民提供市场需 求信息。要发挥小城镇农产品集散地的作用，其首要的任务是选择好市场定位，必须既要 考虑区域特点，更要考虑农产品的消费对象。一个成功的小城镇，其市场定位都放在大城 市居民的生活上，要么为城市居民提供特定的农副产品和加工业，要么，通过城市的居民 消费市场，把他们的农副产品推向更远的地区。
　　第四，为大工业服务。农业是国民经济的基础。农村小城镇的建设，可以在发挥农业 基础地位上，发挥很大的作用。一方面，通过小城镇，可以把大工业需要的农副产品进行 深加工后，提供给工业部门，从而提高工业部门的生产效率，使农村经济与工业经济紧密 结合起来。另一方面，可能通过小城镇的信息集散地的功能，把大工业对农副产品的需求 反馈到整个农村，使农业生产与工业生产得到更好的结合。更加重要的是，农村剩余劳动 力向工业领域的转移，可以通过设在小城镇的与大工业密切相关的加工企业，直接在农村 就地转化，从而降低农村剩余劳动力转移的成本，更好地促进农民的致富。而农民的致富， 就必然会提高农村的购买力，从而为整个国际。国内产品提供市场，促进整个经济的发展。
　　第五，为扩大出口服务。中国进入WTO后，农副产品的国际竞争必将日益激烈。而 国际市场上的农副产品与国内农副产品争夺市场的战场，首先是在小城镇，因此，农村小 城镇一方面要采取措施，通过农产品的深加工，提高我国农产品在国际市场上的竞争力， 另一方面要完善农村市场的建设和科教基础建设，积极与国际农产品竞争。其次竞争将集 中在高科技的农产品品种方面，是否拥有自主知识产权的优良品种是我国农产品参与国际 间竞争和占有一席之地的重要前提。
　　因此，我们认为，我国对世纪的农村政策，可以定位为：以小平同志“三步走”发展 战略和以从小康水平达到中等发达国家水平发展为目标，以促进农业的市场化、现代化为 手段，根据中国国情，面向国际市场，加快建立为农村现代化服务、为农产品深化加工服 务、为大城市生活服务。为大工业服务、为扩大出口服务的现代化小城镇，最终促进农民 致富，促进共同富裕。这正是党的十五大提出的发育、健全社会主义市场经济的战略任务， 也是实行“科教兴国”战略，实现农村现代化发展的中心。
　　这一农村政策体系的最终目标可以归结为解放农村生产力。发展生产力的关键是要有 一套适合其水平的生产关系。联产承包责任制对调整农村生产关系发挥了重要作用，但在 第一轮承包制中，为适合当时农村实际，其政策定位在以户为单位的农业经营，使生产关 系更适应于小农经济，以调动广大农民的生产积极性，解放农村的生产力。在实现了这一 步后，我们的政策是不是要把农民固定在小生产的地位上呢？不是的，联产承包制中规定 了一定20年，并在第二轮承包中延长了30年，同时，又提出了双层经营承包制，允许土 地进行转承包。不变就是为了变，只有通过不变，才能达到变的目的。一方面，通过固定 农民与土地的关系，以“不变”保证广大农民对土地有更长的经营期，使他们可以自主决 定农业生产的内容。另一方面，通过“变”，允许土地转承包，给农业走向联合提供条件。 农民可以通过合同的形式，把土地转包给农业大户和专业户，而农业大户和专业户也可以 发挥他们的优势，把农业办成专业性更强、分工协作更细、和市场联系更密切的农场，在 资本积累到一定程度后，在不断利用先进的农业科技基础上，把农场发展成现代化农场， 最终使农业生产从承包户向专业户、经营大户、农场、现代化农场这样的轨迹发展，并且， 这种发展，是通过合同这种契约形式来完成的，实现了从劳动者的联合向资本的联合的转 变，从而使农村的生产关系适合了发展现代化农业的要求。这种发展过程，就是改革的不 断深化过程，是生产关系不断完善、生产力不断发展的过程，也是农民致富的过程。这种 过程的发展，和农业产业化、农业现代化。农村各种服务体系的形成，也就是农产品商品 化的过程，是农业现代化和农村城镇化的统一过程。这样，农村的剩余劳动力也会在这个 过程中逐步吸收，从而逐步缩小工农差别、城乡差别，这些，已经被广东的深圳、东莞、 中山，福建的石狮、晋江，浙江的温州，山东的牟平、威海，河南的南界别在，江苏的江 阴。吴县、无锡等地所证明了。
　　这些21世纪的农村政策，涉及了大量的新内容。有些是我们以前没有碰到过的，有些 是以前存在、但目前必须用新观点、新思维去解决的。所有这些问题，都会影响到财政， 直接间接地反馈到农村财政工作上来。而其中最关键的，是使农村财政的性质发生了根本 胜的变化，出现了从乡镇财政向城镇财政发展的趋势。
　　我国的乡镇财政，是在20世纪80年代中期建立起来的。随着农村经济的发展，农村 出现了一大批只有结合乡情才能办好的社会公益事业，如五保户、农村初级卫生保健、计 划生育、民兵训练、修桥补路等，由于我国农村生产力发展极不平衡，差距太大，特别是 中西部地区、山区、边远地区。少数民族地区（即过去所谓的老少边穷地区）和沿海地区 的差距太大，不能由国家统一制定标准和规范，只能由县级政府负责管理（过去的乱，就 在于县级财政没有按一级财政的要求进行管理，更没有规范化，其负担也缺乏政策性的指 导，因此发生了乱摊派的现象，这是今后要解决的。有一些收费在发展到城镇化后，是可 以纳入财政的，有一些收费是不能纳入国家统一管理的，有的不能改为税，这就需要认真 的调查研究，一一地提出改革的方案，以制定政策，加强管理）。按照各乡各镇的实际情况 而定，因此，我国建立了乡镇财政体制，在预算内、预算外资金的基础上，在农村实现了 以“三提五留”为主要内容的自筹资金。而这块资金，从严格意义上讲，只能算是集体性 资金，不能归入国家预算体系，是一个独立的自治性的按预算管理方式管理的资金。因此， 乡镇财政带有一定的自治性。
　　农村经济发展后，特别是在城镇化以后，各地的发展很快，有的城镇的GDP已经发展 到几十亿元到上百亿元，财政收入已经达到了上亿元甚至达到10亿元左右。乡镇财政的内 容发生了变化，财政收入中，来自农业的比重越来越低，在财政支出中，用于城镇公共设 施的支出越来越大，其预算内容，已经摆脱了农业的束缚，向建立在农业基础上的农村市 场、农副产品加工企业。乡镇企业等方面发展，已经形成了城镇财政的格局。同时，其碰 到的社会经济问题和自身发展问题，都是乡镇财政这个概念所不能替代的。如目前乡镇财 政的机构设置及其职权范围，就已经很难适应城镇财政发展的需要，很多地方要求把乡镇 的财政所改为相当于县级的财政局，赋予相当的职权；又如，乡镇发展为城镇后，乡镇与 县级政府的财权事权划分，也出现了新的变化，一些地区要求进行重新调整，城镇发展中 不断面临新的需要，如“七通一平”和各种服务设施的建设等等，这种开支范围随城镇的 发展日益加宽和增长，由于城镇财政开支范围较宽，数额较大，有人认为应该将其纳入国 家统一管理，然而，由于地区差别悬殊，经济发展不平衡，城镇财政需要解决的问题不同， 国家无法制定统一的开支标准，也无法确定规范的财政分成比例，因此应该给予它一定的 财政自主权。所有这些，都是我们财政工作所面临的新情况、新问题，这正是我们成立城 镇财政研究会的宗旨所在。我们就是希望通过城镇财政研究会，认真研究21世纪农业现代 化和农村城镇化过程中所遇到的一系列问题，认真研究社会主义新农村建设中乡镇财政向 城镇财政转变的一系列问题，群策群力，共同研究，以尽快完善我们的财政政策，使我们 的财政工作更适应于社会主义市场经济的需要，更好地发挥对经济的调节作用，促进我国 农村经济的发展，为8亿农民的小康问题，为实现小平同志提出的在2050年达到中等发达 国家水平的目标作出我们应有的贡献。