制度创新

1． 1． 管理体制：从分割到集中

我国目前农业产前、产中和产后的管理涉及到十几个部委，再加上地区间封锁，形成了部门分割、行业垄断和地方保护的僵化格局，这既导致了政策制定、执行和协调成本高居不下，也导致产品交易费用的极大浪费。一个产品从田头到货架经十几个部门和地区的无形“协调”后，其成本和竞争优势就可想而知了。

大多数发达国家对农业产业链条各环节的管理和政策都出自一个综合性的农业管理部门，这对我国今后的农业管理体制改革不无启发意义。



2． 2． 产业组织：从萌芽到壮大

随着贸易自由化的推进，必然导致大量行业协会及农业企业的产生和发展壮大，如众所周知的美国大豆协会、谷物协会及杜邦、孟山都、诺华公司等等。这些非政府组织不仅发挥着有效地组织生产和营销活动、提高竞争力的作用，而且扮演着技术传播载体和政府施政载体的角色；同时在双边和多边贸易谈判中，来自行业协会等非政府的利益举张和压力往往是政府谈判的很好借口和筹码。可以说，国际市场农产品的竞争，不仅是产品本身价格和质量的竞争，而且也是各国行业协会和大公司组织和营销手段及管理素质的竞争。

我国目前千家万户的小农经济与国外的大农场、大型农业公司及其形成的训练有素、协调有方、咄咄逼人的全国性行业协会相比，无疑是不堪一击的。

在前几年推动农业产业化的过程中，各地产生了许多公司+农户、协会+农户的组织形式，这在一定程度上提高了我国农民和农业的组织化程度。加入WTO后，政府一方面应从政策上培育大型农业企业，鼓励形成跨地区乃至全国性行业协会；另一方面也应学会如何与这些大型公司和行业协会打交道。这对政府来说可能是一个很大的挑战。因为它们既能帮助政府起到贯彻和执行行业政策、规范业内行为和提高组织化程度的作用，但同时也代表了各行业的利益。他们参与决策过程的意愿和游说能力会日益增强。政府必须在各利益集团之间的利益纠纷中寻求平衡和折中。换言之，政府意志在宏观经济政策中的表达会受到许多利益集团代表人的制约，进而削弱政府对宏观经济的调控能力。

总之，政府既要鼓励形成一大批行业协会和大型农业企业，并逐渐从直接干预农业中退出，将许多职能让位于这些组织，同时又要规范这些组织的行为，并把握好退的节奏。退的过慢，对农业干预过多，会延缓经济和贸易自由化的进程，无法满足WTO协议框架的要求；但退的过快，则会给市场机制尚未健全的领域留下太多的真空地带，导致经济秩序的紊乱。



3． 3． 决策机制：从独断到参与

政府不仅仅要从过多的直接干预中逐渐推出，做到“有所为，有所不为”，即使在该管的领域也应该让相关的行业协会参与进来。如果说目前工商业等领域的协会已在与其相关的政策制定过程中发挥了一定的作用的话，那么最先改革的农业，其决策过程的改革却最滞后，计划管制的色彩也最浓。尽管中央采取一系列措施，要增加农民收入，并制定了一系列相关政策，但效果却并不明显。近年来我国GDP一定保持高于7%的增长率，城镇居民收入也保持较高的增长率，但1996年以来农民收入增长却连续5年下降，个中原因不得不引起我们的深思。

从本质上说，所有公共政策的背后都有各利益集团的竞争，都是各方利益妥协的产物。如果政策制定过程没有相关利益代表的参与，那么所制定的政策既缺乏充分的决策支持信息，又容易产生利益歧视，而且也难以达成政策共识，从而增加政策执行的难度。

因此，为了使增加农民收入的政策落到实处，必须有农民自己的利益代表参与到政策的制定过程中。农民收入的增加、农民利益的保护只有在这种决策机制中才能得到最终的体现。当然，要形成这样一种机制，既需要有政府的主动“邀贤”，又需要农民组织的高度发育和协会领导人的训练有素。



4． 4． 政策法规：从模糊到透明

政策和法规本身及其制定过程的透明，能增加共识、提高执行效率。对一些重大问题的隐瞒可能会换得短期的利益，但从长远看，会丧失贸易信誉。在WTO《农业协定》的动植物检疫条款中有明确的增加制度透明度的规定。加入WTO后，对我国动植物检疫制度和其他政策法规及其透明度要求冲击会很大。如何把握好短期利益和长期利益的平衡，需要有关部门尽快拿出应对措施。



5． 5． 政府职能：从管制到服务

尽管我国改革开放已20多年，但计划经济时代遗留下的管制行为仍然很严重，许可证、配额审批及计划管理仍然很盛行。许多地方政府在制定农村规划时，竟然还要规划种多少亩水果、养多少头猪。管制不仅导致严重的贸易扭曲（这正是世贸组织规则所严格禁止的），而且还会导致利用“权利寻租”所产生的腐败，由于过分干预而产生的干群磨擦及由于决策失误而导致的资源浪费等一系列问题。

加入WTO后，政府的职能必须从管制转变成服务，为农村、农业和农民提供充分的市场信息和营销服务、技术、推广、培训与咨询、病虫害预测预报、抗灾救灾、风险管理、检测检验及基础设施建设等公共产品和服务。

综上所述，加入WTO对我国政府的农业管理体制和政策所带来的影响决不亚于1978年所开始的家庭联产承包责任制。只有主动地适应WTO规则的要求，对政策目标和政策措施作相应调整，对体制进行深刻的改革，才能消除加入世贸组织所带来的负面冲击，利用加入世贸组织为我国农业所提供的更广阔的市场和更丰裕的资源，使我国农业发展摆脱国内资源约束，实现结构优化，并最终实现农民增收和“山川秀美”的目标。