编者按：中国－欧盟农业技术中心政策信息处一直致力于中国、欧盟及其成员国农业与食品，食品与贸易政策的研究工作。为了更好地了解和借鉴欧盟的食品生产，卫生与安全标准，以及食品贸易规则，他们对欧盟及主要成员国的农业政策进行了较为深刻的研究。研究内容包括欧盟共同农业政策的内容、演变、措施与改革；对欧盟共同农业政策的综合分析与评价，以及对我国农业政策制定的启示等。本栏目将陆续编发该研究的主要内容，此次编发的是其第一部分。

欧盟共同农业政策的改革


农业一体化与共同农业政策的产生

共同农业政策（The Common Agricultural Policy，CAP）的由来

　　1945－1959年，欧洲遭受战争破坏的经济大体上得到了恢复，自此人们开始构思欧洲的未来，即实现欧洲政治与经济一体化。1949年建立的欧洲委员会是战后西欧国家朝着政治一体化目标前进的初步尝试。实现政治一体化的基础和途径便是经济一体化。当时针对美国的经济侵略，进而形成的在政治和军事上的威胁，法国、西德、意大利、比利时、荷兰和卢森堡于1951年签定了建立欧洲煤钢联营条约，置六国煤钢生产于一个超国家的高级机构领导之下，完成第一个一体化的欧洲煤钢市场的建立。事实表明，各成员可以在经济领域进行最广泛的合作，取得更大的成绩。
　　1957年3月，上述欧洲六国在罗马共同签订了罗马条约（Treaty of Rome），欧洲经济共同体就此诞生。其后该共同体经历三次扩大。英国、爱尔兰与丹麦于1973年，希腊于1981年，西班牙和葡萄牙于1986年分别加入共同体。1994年，该共同体更名为欧洲联盟（European Union，EU）。随后，瑞典、芬兰及奥地利亦于1995年加入欧洲联盟。自此，欧洲联盟这一组织已拥有十五个成员国，3亿3千3百70万平方公里土地面积和3亿7千万人口。
　　按照"罗马条约"的规定，欧共体最初的目标只是建立一个以关税同盟为基础的区域性、排他性的经济集团。在经济一体化的道路上首先取得的成绩是建立了工业品的关税同盟，即取消内部关税，取消进口限额和统一对外税率等。到1961年底，欧洲六国内部工业品进口限额已全部取消，到1968年，其内部关税削减和对外关税统一的任务全部完成。
　　经济一体化对促进六国内部的商品流通，排挤外来商品的竞争起了很大的作用，但由于彼此工业基础和实力的差别，必然带来比较利益的不同。因此，引发了农业一体化的要求，以便通过在更为广泛领域的合作，实现各成员国之间利益的平衡；同时，农业一体化也是欧共体成员国实现共同的经济福利目标，推进经济一体化的需要，即实行农产品贸易保护，排挤外来农产品在欧共体市场上的竞争，发展欧共体的农业生产，保证农产品供应，稳定农产品价格和实行农业结构调整等。
　　应该说，法国、荷兰和意大利是农业一体化的积极鼓动者和支持者。在60年代初，这三个国家分别在谷物，畜产品和蔬菜及水果出现大量过剩，但没有销售市场。一是因为其他成员国都有自己的传统进口渠道，如西德大量从美国、加拿大和澳大利亚等国进口农产品。当时，欧共同体食品市场的4／5掌握在外部竞争者手中。二是法国，荷兰和意大利的农畜产品在世界市场上经不起来自美国、加拿大和澳大利亚等国农产品的竞争。
　　显然，只有欧共体国家实行农业一体化，建立统一的农产品关税同盟和农产品共同市场，以统一的对外关税限制排挤来自欧共体外部产品（主要是美国农产品）的竞争，才能为法国和荷兰等国的农畜产品占领国际市场开辟道路，并为欧共体国家的农产品打入世界市场奠定基础。因此法国在荷兰的支持下要求彻底实施农业一体化。1962年1月1日，欧共体在向工业品关税同盟过渡的第一阶段结束时，法国便提出了加速实现"农业共同市场"的"一揽子计划"，并把它作为向工业品关税同盟过渡的第二阶段的先决条件。这样，欧共体六国于1962年1月14日通过了一个"建立农产品统一市场折衷协?quot;。这个协议被称为欧共体的"第一份农业一体化计划"，即欧共体最初的共同的农业政策。

共同农业政策的目标、原则与范围

　　1.2.1、共同农业政策的目标
　　共同农业政策的目标包括农业的收入目标、农产品市场目标和农业结构目标。其实，关于农业的收入的目标和农产品市场目标，在"罗马条约"第39条中只作了原则性的明确，具体的目标措施则是在后来的发展中不断加以具体化。1959年底欧共体委员会在关于共同农业政策建设中，提出共同农业政策的目标：
　　——通过促进技术进步，保证农业生产的合理发展和对所有生产要素特别是劳动力的最佳利用，来提高农业生产率；
　　——在不断提高农业劳动生产率的基础上，增加农业从业者的收入，从而使农业从业者能够保持合理的生活水平；
　　——稳定农产品市场；
　　——保障供应的可靠性；
　　——为消费者提供价格合理的农产品。
　　共同农业政策的真正目标是在1958年召开的斯特雷孔会议后制定的，这些目标遵循了"罗马条约"关于提高农场收入、完善市场和促进整个经济增长之精神：
　　——通过建立一种制度使收入经由价格支持政策从非农业人口转入到农民手中，以及通过鼓励农村工业化来给农业劳动力
　　提供其他机会，提高农场收入；
　　——通过允许在欧共体内的专业化和消除人为的市场畸变，促进整个经济的增长；
　　——维护家庭农场，保证结构与价格政策的平行发展。
　　自1973年以来，共同农业政策的目标得到进一步系统化：
　　——改善农村地区的生活条件，使从事农林渔者和其他从业者保持大体相同的收入和生活水平；
　　——为国民和经济发展提供优质廉价的农产品；
　　——有利于保护自然生态条件，包括保护农村的自然面貌，有利于保护动物的生存环境。
　　在上述主要目标下，提出一系列的子目标，如在第一个主要目标下提出的子目标为：
　　——通过增加生产、稳定市场和价格政策措施，改善生产者的收入状况；
　　——努力维持合理的农业企业结构；
　　——改善农业生产者的社会条件；
　　——改善农村的生活环境；
　　——提高劳动力和土地等生产要素的流动性。
　　上述目标既是共同农业政策的制定和实施的根本基础，也是欧共体成员国促进农业发展的基本指导方针。
　　关于农业结构目标，在"罗马条约"中也得到了强调，即在制定有关政策时应考虑到：
　　——因农业社会结构和农业地理与自然结构不同而引起的农业活动的特殊性；
　　——逐步、适当地进行必要的农业结构调整；
　　——农业在各成员国整个经济中的实际情况。
　　提出这一目标是考虑到，市场价格支持措施并不能解决农业结构问题，应采取一组特点各异的措施，促使农业就业人口的减少；还有建立具有适当规模的农业企业，也必须采取一些长远的和协调的措施加以保证。

　　1.2.2、共同农业政策的原则和范围
　　原则 从1960年6月30日，欧洲委员会提出实施共同农业政策的建议，经过6个月的紧张磋商之后，有关实施共同农业政策的第一项决定出笼。到了1962年1月，共同农业政策总的方针得以明确，即共同体市场统一（Market Unity），共同体优先（Community Preference）及价格和预算一致（Financial solidarity）。
　　所谓共同体市场统一，即共同体内部成员国之间贸易完全自由，商品、劳动力和资本能自由流通，逐步取消欧共体成员国之间的关税；对欧共体以外国家筑起统一关税；协调成员国之间管理、防疫和兽医等条例，制定共同的经营法规，共同价格和一致的竞争法则。
　　而所谓共同体优先，即实行进口征税、出口补贴的双重体制。产品价格低于共同体内部价格，实行进口征税；产品出口价格低于共同价格实行价格补贴，控制从共同体外部进口，避免世界市场波动的影响。
　　价格和预算统一，则是每年成员国农业部长会议确定不同农产品价格，并建立共同预算，即欧洲农业指导金和保证基金。这是欧共体预算的主要科目之一。共同预算收入主要来源于：
　　1）成员国征收的附加值税的1.1％；2）成员国国民生产总值的1％；3）成员国从第三国进口农产品所征收的关税：4）成员国向第三国出口的农业征税；5）糖生产者交纳的分摊费；6）其他附加收入。
　　范围 共同市场组织保护欧共体农产品的94％以上。对不同种类的农产品实行不同的保护价格和干预措施。首先，对70％的粮食产品、糖、奶制品、牛、羊、猪肉、普通餐用葡萄酒、某些水果和蔬菜等产品实行该政策，在市场价降到最低价格水平时，能同时得到干预机制的保护和进出口保护。其次，21％的其他水果、蔬菜、蛋和禽产品，通过关税等措施避免从第三国进口，以保护欧共体内部此类产品的生产。再次，20％的油菜、向日葵、大豆、烤烟等产品能得到直接援助，以弥补世界市场行市和保证价格之差。最后，0.5％的种子、亚麻、大麻、啤酒花和饲料产品按每公顷或生产数量享受包干援助。
　　共同农业政策是欧洲联盟最重要的共同政策和欧洲机构体系中的核心部分。它为欧洲联盟统一市场的建立（保证商品，服务，资金和人员在15个成员国自由流动）创造了先决的有利条件。同时它也是促成成员国共同协作的政治和经济因素。 共同农业政策的内容

　　1.3.1、建立统一的农产品市场和价格
　　1961年12月，经过欧共体部长理事会决定，分步建立欧共体国家统一的农产品市场和价格，并将统一的农产品价格作为农业一体化的基石。作为长期讨论的结果，在建立谷物、猪肉、蛋、家禽、酒类、蔬菜和水果市场方面达成协议。其中重要的一步是提出谷物统一价格的建议。这不仅平抑了农民存在的不安，消除了内部政治隐患，同时也奠定了欧共体内部统一农产品价格的基础。因为谷物产品是肉用和奶用畜牧业中生产费用的重要部分，因而对其成本影响很大。
　　1966年5月欧共体部长理事会通过了重要决议：农业商品可以自由流动，并分步实行农产品的统一价格。橄榄油，谷物以及食糖、植物脂肪和植物油，稻谷，牛奶和奶制品以及肉牛和小肉牛等各种农产品统一价格，分别于1966年11月1日，1967年7月1日，1967年9月1日和1968年4月1日逐步完成。
　　1966年，欧共体90％的农业产量和欧共体成员国之间的71％的农业贸易额及来自第三国的60％的食品进口额都实行了共同的农业政策。到九十年代初，欧共体国家置于统一的农产品价格体系和共同农业政策管辖之下的农产品有：谷物、水稻、蔬菜、水果、糖、酒类、烟草、牛奶、肉、蛋、植物油、动物脂肪和油料等14个类别，占欧共体生产的农产品的96％以上。

　　1.3.2、建立对外统一的农产品关税壁垒和对内统一的农产品价格体系
　　共同市场和价格政策的重要目的是通过对共同市场的统一指导和干预，维护市场平衡，维护生产者和消费者的利益。其基本模式是，对共同体市场价格实行统一管理，包括指导价格和干预价格。
　　门槛价格（Threshold Price），是对欧共体之外的国家设立的，是第三国农产品进入欧共体港口的最低进口价。如果第三国的农产品的抵岸价格低于门槛价格，就征收这两种价格之间的进口差价税。这样，使进口的农产品只能按欧共体内部统一规定的标定价格在市场上出售。有时进口农产品的市场价格甚至高于标位价格，因为除门槛价格外，还有贮藏费和运费在内，因此而失去了竞争的价格优势。欧共体内部的农产品贸易由此得到保护。
　　标位价格（Minimum Price），是依据一种农产品在欧区体内部最稀缺的地区或供不应求的地区所形成的市场价格而定的，其中包括了贮藏费和运输费。农产品标位价格每年定一次，并由欧共体部长理事会规定公布14类统管的农产品的标位价格。农产品的统一价格不用某个国家的货币表示，而用所谓欧洲货币单位作为计算单位。实际上，各成员国一律再以计算单位所表示的统一价格换算成本国货币表示的价格。
　　标位价格因包括贮藏费和运输费，其会因地区不同和运输费不同而变化，故它只能是供生产者和消费者参考的价格。同时，各成员国可利用自己的成本优势，以比标位价格稍低的价格出售农产品给伙伴国。
　　干预价格（Intervention Price），是生产者每年出售农产品可以得到的最低价格。谷物干预价格与欧共体最大的余粮区法国的奥尔姆市场条件相联系，它一般比标位价格低6－9％。当某类农产品供过于求，出现相对过剩，市场价格低于干预价格时，生产者在市场上出售农产品后可以从欧共体设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格之间的差价补贴，或者将农产品以干预价格直接卖给干预中心。欧共体设在各成员国的干预中心共有36个，享受干预价格的14类农产品的品种、规格和生产限额由欧共体统一规定审核执行。有了干预价格，就可保证生产者收回生产成本并得微利，可保护农民的利益。干预价格也叫保证价格或保护价格。
　　在实施共同市场政策中，根据产品的市场情况，实行不同的方式。
　　归纳起来有五种形式：
　　1）出口补贴制度。这对大部分产品都适用。如粮食，糖，油菜，奶，肉蛋禽，水果和蔬菜等。如利用保护价格等。
　　2）没有数量限制的市场干预制度。主要适用于粮食大米、牛肉、水果、蔬菜、葡萄和猪肉等。如利用门槛价格等。
　　3）生产配额制度。主要是糖和牛奶产品。每年根据共同体市场供求情况，提出生产配额总量，分配到各国，再由各国分配到企业。对配额内的产品提供保证价格，对配额外的产品则不能得到保证价格或不能得到全额的保证价格。
　　4）只有对外进行的保护制度。主要是蛋和家禽。在欧共体市场，对蛋和家禽没有保证价格和生产配额规定，只有通过可变抽税，即获得门槛价格和世界市场价格的差额对外实行保护措施。
　　5）其他直接补助的市场措施。主要是羊肉，油和油脂，烟草，棉花和干饲料，以及亚麻，大麻籽，啤酒花等。