我国是一个特殊的农业大国，也是一个特殊的农民大国，“三农”问题一直是困扰、钳制我国社会经济快速、持续、稳定增长的重要因素。“三农”问题中最核心的是农民问题，而农民问题追根溯源又是农民利益，即农民收入增长快慢与否的问题。改革开放以及家庭联产承包责任制实行20年来，我国的农村、农业经济取得了飞跃式的长足发展，具体体现在农民身亡，就是其收入和消费水平都得到了很大程度的提高。然而，相对同期我国其他行业收入，以及我国国民经济增长的速度而言，农民收入不仅水平明显偏低，而且增幅也过于缓慢。增加农民收入，提高农民生活水平，在过去，为适应国民经济发展的需要，我国也曾先后几次采取措施，其依靠的办法主要有两种：一是上调农产品价格，通过价格刺激农产品产量的增加；二是发展乡镇企业与非农产业促进农村就业结构的调整。20世纪90年代后期，尤其是1998年，由于市场格局的根本性变化，农产品总量从供给不足转变成供大于求，由生产决定销售转变成销售决定生产，由增产就能增收转变成增产不一定增收，农民收入大幅度下滑，甚至在农业生产的内部，某些经营项目还出现了收入的负增长，标志着农民收入增长进入了一个新的时期。新时期的新特点决定了增加农民收入将是一个全社会的系统工程，既要考虑当前，又要着眼长远；既要从农业内部挖掘潜力，又不能局限于就农业而发展农业。否则，农民增收问题即使能够取得一定成果，也只能是在短期上的一种缓解，农民长期、持续稳定的增收愿望仍然还是没有有效的机制给予保障。增加农民收入，从效用的角度分析，其途径有两个：一是减少农民的非消费性支出，二是增加农民的名义收入。
一、减少农民非消费性支出
农民的非消费性支出，主要包括农民负担、生产资料购买以及农民为实现农产品价值所必需的费用。显然，当农民的名义收入一定时，减少农民非消费性支出其实质就是从比例上增加了农民的可支配收入。
(一)积极推行费税改革，大力扶持农业生产资料工业的发展，降低农民的生产成本。
我们这里谈到的农业生产成本，既包括土地的使用成本(即农民所承担的赋税)，又包括实际生产中用来购买生产资料的费用，而且还包括工农剪刀差所产生的隐性赋税。改革开放以来，农民收入增长趋缓的一个重要因素是农业生产成本太高，已接近农产品收购价格水平，导致农业投入产出效益下滑，价格潜能殆尽。
降低生产成本，提高农民收入，首先，就是要改革农村现行的费税制度，切实减轻农民负担。现在，农民负担主要包括四个部分：税收(农业税、农业特产税和屠宰税)，“三提五统”(公积金、公益金和管理费，计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费和村组干部提留)，农民义务工，“三乱”(乱集资、乱摊派、乱罚款)。这些税费里有合理的也有不合理的，但从总量上来看，我国近些年大多数地区的农民负担都有不断加重的趋势。据农业部“农民负担问题综合研究”课题组的报告显示，我国农民负担年均增长速度为农民年纯收入增长速度的2倍，从1986年到1991年，农民负担已超过农民年均纯收入的20％。过重的农民负担引发了许多消极的社会影响，不仅导致农民收入水平下降，挫伤了农民的生产积极性，而且还削弱了农民的积累能力，导致农业发展后劲不足；更为甚者，还助长了不正之风，损害了党群关系。2000年我国在安徽省进行税费改革试点，2001年在全国有条件的省份全面推行。这次改革的基本内容是：取消乡统筹、农村教育附加等各项基金和集资、屠宰税，统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税的征收，改革后的农业税率不超过7％，农业附加税不超过税率的20％。这次改革的思路是取消目前乡、村两级政府征收的各种收费项目，适当提高由更高一级政府征收的农业税税率。农业特产税由以前的可在生产、购销等不同环节上征收，调整到只准在一个环节上征收。
其次，大力扶持农业生产资料工业的发展，降低生产资料价格，消除工农价格剪刀差。现实情况表明，我国农业发展已经从主要依靠活劳动投入，转向依靠资金、物质、技术投入，这大大地提高了农业综合产出能力，但同时也加大了农业生产的物质消耗总量，使得农业生产成本持续上升，而且，农业生产对农业生产资料工业依赖性的增大，也使得工农价格剪刀差的操作越发便利。从我国几次上调农产品价格的社会效用来看，农民最终的获利并不大，因为农产品价格上升，在市场价格互动的作用下，农业生产资料的价格也相应地上升，农民增加的收入与上涨的成本两者相减，所剩无几。甚至由于农业生产具有自给性和商品性的双重属性，农户经营耕地面积小，农产品产出的总量不多，商品性农产品比例偏低，农民生产成本与收入提高总量不对等，农民还将出现亏损。大力扶持农业生产资料工业发展，提高其社会生产效率，增加生产资料供给量，平抑其市场价格，不仅有利于农民增收，而且还能增大农产品的价格潜力，提高其国际竞争力，为我国的宏观调控手段留下必要的余地。
(二)实施适度的农业保护，完善农业保险机制，降低农业的风险成本。
首先，农产品，尤其是农业自身的特点，使农业的生产发展陷入了一种尴尬的处境。一方面，农业相对经济效益较低的“弱质性”、农产品需求弹性小、生产经营长期处在边际效应上，导致了农业生产经营者乃至国家对其投入的“不经济”；另一方面，农业基础性产业地位，农产品的可替代性低和不可缺性，又导致了整个国民经济和国家安全体系对其产生了一种巨大的依赖性。实际上，农业生产是在自身利益和整个国家体系利益矛盾的焦点处求生存和发展的，其责任重大，收益激励却明显不足，已经在一定程度上影响了自身的良性运作。建立、健全农业支持和保障体系成为我国农业未来发展急需解决的首要问题。
发达国家经验表明，一个国家的工业化过程，按工农业关系演变可以分为三个阶段：第一阶段是农业支持工业发展，以农业剩余推进工业化，政策导向是“农业挤压”；第二阶段是农业剩余主要用于自身的发展，与工业平起平坐，政策导向是“农业平等”；第三阶段是工业反哺农业，工业剩余反过来流向农业，政策导向是“农业保护”。我国农业长期肩负着为工业提供剩余的重任，工业部门因此而得以高速增长，1990年与1952年相比，我国工业增长近65倍，而农业只增长了3倍，广大农民与农业剩余对我国工业化的巨大贡献有目共睹。现在，我国大抵已完成了农业支援工业的第一阶段，开始步入第二阶段，但我国却仍未像大多数工业化国家那样结束农业为其他产业提供剩余的格局。为了确保农业的增长、农民的增收和农村的发展，确保国家粮食安全立足于国内，就必须从体制上对农业实行有利于“平等”发展的倾斜性保护，营造一个农业现代化的优良外部环境。
其次，建立和完善农业风险防御体系，最大程度地消除自然风险、市场风险和政策风险给农业带来的巨大冲击和破坏。具体策略上，一是必须认真研究当前农业发展形势，认识我国农业现阶段的新情况、新动向，在制定政策上保持连续性，有条件的话，最好还能够建立风险的预警系统；二是建立统一的风险基金和农业保护价格制度，健全粮、棉、油等大宗农产品缓冲库存制度，当农产品丰收时，政府按保护价格把过剩产品收购起来，形成库存储备，使市场价格不至于下降得太低，而当出现农业歉收时，政府抛售库存储备，平抑市场短缺，防止价格过度上扬；三是积极发展农业商业保险，引导、帮助、组织农户参加农业生产的经营性保险，改变“谁种田谁承担风险”的旧做法，建立“谁享有农业利益，谁就有义务承担一部分农业风险”的新体制，实行全社会分担补偿；四是还可以适当地发展农业的期货市场，以此确定农产品的“远期真实价格”。
(三)加快农村市场建设，畅通商品流通渠道，降低农业生产的交易成本。
农村市场发育程度低，商品流通渠道体制不畅，最直接的影响就是农民的切身利益，即农民不能及时地将自己生产的产品卖出，使家庭个别劳动转化为社会劳动，从而实现其价值；同时，又不能顺利地将城市工业品买进来，满足生产和生活的需要。经济学原理表明，商品流通的渠道越广，速度越快，总量越多，会促使商品供给的丰富，信息的完全，从而使市场主体买卖便利，消费者选择自由，最终推动市场价格形成合理。而我国目前，农村市场不健全，农民出售农产品和购进工业品都困难，流通的过程中，农产品和工业品价格层层加码，农民用于购买的支出增加，出售农产品得到的实际收入遭到削减。另外，从社会分工的角度看，现代农业要求生产专业化、现代化和经营规模化，农村市场发育程度过低，商品流通渠道不畅，从根本上阻碍了传统农业向现代农业的顺利转化。自由贸易追求的是统一市场和迅速流通，利用商品的自由交换来实现商品的区域平衡，利用生产的相对优势来合理分配市场，实现整个社会效用的“帕累托效应”。我国现在半封闭、半自给自足的农业生产，农产品“小而全”现象严重，区域之间的相对优势没有得到有效发挥，特色产业和特色经济没能形成气候，究其原因，症结还是在流通。党的十五届三中全会《决定》指出：“进一步搞活农产品流通，尽快形成开放、统一、竞争、有序的农产品市场体系，为农民提供良好的市场环境，是农业和农村经济持续稳定发展的迫切需要。”加快农村市场建设，改善商品流通渠道，首先，就要加强市场本身的建设，扩大农村集贸市场的规模，提高市场的硬件设施并加强市场的规范管理，尤其要支持有条件的地方兴建农产品的专门市场，培育全国性或区域性的批发中心。其次，改变农民思想观念，破除“重农轻商”意识，引导一批有创新意识和创业精神的农民走上经商的致富之路，促使农产品“经纪人”队伍的壮大，最终从农民中分化出来，形成一个特殊的社会群体。再次，大力培植和发展农产品流通企业，企业是市场的主体，同样也是农产品流通环节的主体；培植和发展农产品流通企业，是农产品流通体制改革的中心环节。对已初具规模的贩运户，要引导他们实行企业化经营，使其成为能够独立承担民事和经济责任的具有法人地位的市场主体，并从税费政策和资金上加以扶持，对有条件的企业还可以进行股份制改造，通过社会力量打造流通企业“航母”。
二、增加农民的名义收入
农民的名义收入，从来源上，我们可以笼统地把它分为农业收入、非农业收入(含非农产业收入和劳务收入)以及转移性收入。农民名义收入增加是农民可支配收入增加的主要因素，其实质就是从总量上为农民可支配收入的增长拓展了空间。
(一)优化农业产业结构，增加农民的农业收入。
近年来，虽然农民来自农业的收入在逐年下降，但其比重却仍在50％以上，农业收入仍是农民收入最重要的来源。决定农业收入总量大小的因素有两个，一为农产品价格，一为农产品产量。显然，由于我国农业综合生产能力的增强和国家对农产品的几次提价，我国的主要农产品已出现市场饱和，其价格也接近甚至超过了国际市场的平均水平，简单地依靠增产提价已不能满足农业收入增长的需要。在这种新的市场环境下，增加农民收入，最根本的途径就只有调整农业产业结构。
1．提高农产品品质。随着我国经济体制改革逐步深入，社会主义市场经济的逐步确立，农业已经由过去单一的资源约束变成资源和市场的双重约束，农产品供求关系的主要矛盾，也从供给总量短缺、需求无法选择条件的数量问题，逐渐转化为供求之间因品种和质量不适宜而形成的结构性问题。农产品增产不一定增收，农民收入的增长受市场风险的压力增大。农业生产发展新时期的新特点。决定了新一轮农业结构调整不能再像前几轮那样，只是简单地对数量或面积的比例关系稍微进行一点变动，而必须向生产的深度进军，提高农业的质量和综合经济效益。从我国最近几年各地积累的成功经验来看，农产品品质优化的方向：一是改低质劣质的“温饱型”产品为优质俏销的“营养型”产品；二是发展具有区域特色的名、特、优、稀品种，走品牌经营和“小商品、大市场”道路；三是发展绿色食品，打好“安全”牌。
2．大力发展农产品加工业。现阶段农民收入增长缓慢，一个主要原因就是农民受益的产业链条太短，仅靠农产品生产环节创造利润，农民收入增长空间有限。大力发展农产品加工业，让农民分享农产品加工、流通环节的利润，是实现农民收入持续增长的有效途径。建国以来尤其是改革开放二十多年来，我国已经初步建立起一个门类齐全且有一定规模的农产品加工体系，在整个工业中，农产品加工业的产值占28．3％，地位举足轻重。但是，与发达国家相比，我国农产品加工业还有很大差距。发达国家的农产品加工业产值大都是农业产值的3倍以上，而我国还不到80％；发达国家农产品加工程度都在90％以上，我国还只有20％~30%；发达国家工业生产和加工食品占粮食消费总量的比重大约为80％，我国还不到30％；发达国家从事农产品加工业的劳动力远远多于从事农业生产的劳动力，而我国恰恰相反。当前我国农产品普遍出现过剩和销售难，一方面导致农产品价格持续低迷，农民增收困难；另一方面，农产品供给的充裕，也给我国产业结构调整、发展农产品工业创造了有利的条件。农产品加工业的发展，对初级农产品需求的增大，对最终消费需求的满足，不仅将有效地解决我国当前农产品销售和农民增收的困难，从长远上看，还将有利于我国农业整体素质的提高和农业竞争力的增强，加快我国传统农业向现代农业转变的过程。
(二)推动乡镇企业二次创业和农村小城镇建设，提高农民的非农业收入。
由于我国农业资源短缺，增加农民收入的根本途径就在于转移农村剩余劳动力，从而增加农民二、三产业收入。改革开放二十多年里，在以乡镇企业和小城镇建设为核心内容的农村工业化和城市化的良性交互作用下，我国农村近两亿剩余劳动力成功地解决了就业问题，不仅改善了劳动力的利用状况，提高了利用效率，对农村经济乃至整个国民经济的发展都产生了巨大的促进作用，而且还从根本上提高了农村劳动者的素质，对农村社会的全面可持续发展产生了不可估量的积极作用。农村单一从事农业生产状况明显改观，非农业已经成为农村经济的支柱产业。从农村经济发展的趋势和农村剩余劳动力未来流动的方向来看，乡镇企业和小城镇仍是我国农村劳动力两座重要的“蓄水池”。
1．积极推动乡镇企业的二次创业，进一步扩充其就业容量。国外和我国农业劳动力转移的经验已表明，农业剩余劳动力的转移首先需要依靠工业的吸纳，而乡镇企业则是我国实现工业化过程中的一支重要力量。20世纪80年代初，乡镇企业凭借其自身机制灵活、决策迅速、贴近市场、经营稳定的优势，在国民经济中异军突起，一举打破了“城市工业、农村农业”的经济格局，对农业以及国民经济的发展作出了世人瞩目的贡献。1978~1997年，乡镇企业补农资金累计达1580亿元。1998年，乡镇企业创造了全国30％的国内生产总值，50％的工业增加值，近40％的出口创汇和近27％的财政收入；另外，农村社会总产值的2／3，农民收入的l／3都来自于此。但我们也应该清楚地认识到，乡镇企业过去的高速增长，是在我国计划经济长期短缺的条件下出现的，市场对产品的需求量巨大，从而对产品的约束力较小。进入20世纪90年代，尤其是90年代后期，随着国内外经济环境的变化，尤其是我国过剩经济时代的到来和买方市场的形成，市场主导由生产、生产者向消费、消费者让渡，乡镇企业增长的空间被迅速压缩，乡镇企业进入二次创业的关键时期。在新的制度环境和市场环境下，乡镇企业产业结构的调整和优化仍应该从自身的优势出发，扬长避短。一方面，利用我国现阶段农产品供给充裕、加工不足，而人们的消费需求正从农产品初级产品向加工产品升级的有利条件，向农产品加工业方向发展；另一方面，利用农村第三产业发展滞后，人们对交通、通讯、保险、金融、信息、技术等服务潜在需求巨大，有效供给不足的现状，积极抢滩第三产业。
2．积极开展小城镇建设，推动城市化进程。我国农村的现代化，从本质上来说其实就是农村的城市化，即农村人口向城市转移，农业生产向非农业生产转变，农民的生活方式向城市居民生活方式转换的过程。城市化是现代文明的标志，是生产力发展到一定阶段的必然趋势。长期以来，我国的城市化发展由于种种原因而严重滞后。1998年，我国的城市化率为30.4％，低于发展中国家35%的水平，也低于世界平均45％的水平，更低于发达国家70％~80％的水平。推进城市化是我国一个长期而艰巨的任务。实践证明，中国的国情决定了我们不能照搬西方国家发展大城市的老套路，小城镇建设“助推器”的选择是我国农民的又一大创举。以小城镇建设调整产业结构，以小城镇建设带动农村经济，以小城镇建设改变人们生活。从反馈的信息来看，为进一步推动小城镇建设步伐，我们还必须做好以下三个配套改革：(1)深化户籍管理制度改革。逐步取消户口所具有的身份、待遇和等级差别等特殊功能，实现城乡居民一律平等；(2)深化土地制度改革，包括使用制度，强化和搞活土地的使用权和发展权，便利土地的优化流转，解除土地对转移人口的束缚；(3)深化社会保障制度改革，让“农转非”人员都有缴纳社会保障金的义务和享受社会保障的权利，从而解除进城农民的后顾之忧。
3．促使乡镇企业发展与小城镇建设有机结合，实现联动发展，走可持续发展道路。城市化与工业化，其对农村剩余劳动力的转移，一个是实现产业转移，一个是实现空间转移。城市化与工业化是产业内容与空间载体的关系，两者相互联结与依存。小城镇接近于农村，乡镇企业集中在小城镇，农民就近转入小城镇就业，与土地的关系维持一段时间，既可降低农村剩余劳动力转移的成本和就业风险，又可有效地避免在大中城市吸纳能力有限的情况下，农民涌入城市所产生的种种问题。当然，提倡乡镇企业与小城镇相结合，并不是把现有的乡镇企业都集中到小城镇中去，或新办乡镇企业都办在小城镇。鼓励乡镇企业向小城镇集中，也并不意味着可以选择“遍地开花建小城镇”的非农化和城镇化道路，而是让小城镇与乡镇企业相互依存、相互促进，产生显著的聚集效益和规模效益，使乡镇企业和小城镇建设实现“双赢”，共同实现可持续发展的良性运作。
(三)加大对农业的资金和科技投入，提高农民的转移性收入。
《中国统计年鉴》资料分析表明：1979~1997年的18年间，我国农业的年平均递增率为6．67％。其中农业劳动力出现了负增长，年均递增率为-0．59％；农业资金投入的年递增率为4．82％，农业资金投入增长对农业总产值增长的贡献为66．6％；劳动力增长对总产出的增长贡献为1．1％；总要素生产率提高对农业总产出增长的贡献为32．98％，其中有9．35％来自市场化程度提高，62．76％来自家庭联产承包责任制的推行，其余约28％则为科技进步所致。综合起来，资金投入的扩张始终在农业增长中处于主导地位，科学技术的能动作用正逐年快速增长，表现出对资金巨大的替代效应，这现象符合国际经济增长的一般规律。增加农业资金和科技投入，成为推动我国农业发展、农民收入增长的重要举措。
1．建立健全农村金融市场，加大银行信贷支持，增加农业资金收入。资金要素是农业生产的“粘合剂”，从我国农业几十年的发展情况看，资金投入的增长一直并且在今后一个相当长的阶段都将左右着我国农业增长的速度。我国现阶段农业资金供给来源主要包括：政府财政、银行信贷、集体积累、乡镇企业节余、农户储蓄、国外投资……由于我国目前财政负担沉重，负债额巨大；大部分农村集体经济的实力不强，积累太少；乡镇企业自身面临二次创业升级的问题；而国外投资条件又十分不成熟，因此，为农业提供资金的最大来源就是银行信贷。事实上，从我国目前的资金供给状况来看，随着我国经济告别短缺经济进入买方市场，信贷资金也出现了供过于求的状况。但实际上，农村对信贷资金却存在着很大的需求，是金融行业潜在的巨大市场，这为增加农村信贷资金供给，开展农村的长期信贷提供了有利的条件。尽快建立、健全农村金融市场，加大对农业的资金支持，既成为农业发展、农民增收的切实需要，同时还将推动银行剩余资金的有效利用。首先，对农村信用社体制进行改革，根据不同地区经济发展的多样性，允许有不同形式的信用社存在。在落后地区可以是不以赢利为目的的信用互助合作组织；在中等发展水平地区，可以是以服务为主、兼顾赢利的信用合作组织；在较发达地区，可以是以赢利为主、兼顾社员服务的农村金融组织；在高度发达地区，可以成立农村合作银行。其次，加强政策性银行的投入力度，利用政策性贷款弥补商业信贷的某些缺陷，从而在一定程度上消除农村剩余以存贷差形式流失给农业经济所带来的负面影响。这是国际通行的惯例，从瑞士等出口型农业国的经验来看，政策性资金投入占农民生产信贷的90％，政策性贷款是农业资金最主要的来源。再次，为农民提供更多的贷款服务。根据我国农民信贷的特点，可以通过扩大担保贷款和信用贷款范围，向农户发放长期的投资贷款、短期资金周转贷款和消费贷款来切实解决农民贷款难的问题。
2．加大科技投入力度，推动农业技术进步。改革开放以后，我国农业技术进步虽然取得了比较明显的成效，然而，对我国今后的农业增长和发展来说，农业技术进步仍然任重而道远，需要我们投入大量的人力、物力、财力和制定良好的政策措施，使得农业技术进步的步伐迈得更大、更快，以保证农业增长和发展的顺利与持续稳定。此外，从我国农业资金供给的形势来看，据农业部农村经济研究中心的一份报告预测，2001~2005年，我国农业资金缺口将由373．29亿元上升到682．94亿元，缺口程度由4．74％上升到6．32％。农业资金投入的紧缺，将严重制约我国农业的正常发展，而农业科技进步对资金投入的替代效应，为农业的稳定增长开辟了一条新的渠道。(1)加大农业科学技术研究的投入力度和政策扶持。农业科学技术进步的源头在农业科学技术研究，农业科学技术的创制与研究中有很大一部分是公益性的，难以直接成为技术商品，而这些技术却又是农业技术进步和农村经济增长迫切需要且能够创造极大的宏观效益的技术成果。针对农业科学技术研究这种特殊的性质，政府应从国民经济整体发展和整体资源优化配置出发，加大对农业科学技术研究部门的投入力度与政策扶持。(2)重视农业教育，提高劳动者的整体素质。农民是农业技术的接受者。一项新技术、新成果要在生产实践中真正发挥效果，一方面取决于该项技术在应用中的适用化、简单化程度；另一方面更重要的是要有高素质的农民，对新技术能够顺利接受并熟练运用。就目前而言，我国农民总体素质还比较低下，文化水平与科学技术的接受能力均不高，加上推广人员缺乏、经费不足、农业科技人员待遇偏低等等综合原因，我国农业新技术的推广应用速度是不能令人满意的。为此，我们要充分利用农业中学、农业广播电视学校、农业夜校和各种培训班，帮助农民尤其是青年农民掌握科技知识和实用技术，搞好职业教育，开展“绿色证书”教育，逐步发展网络教育。总之，通过各种各样有效措施，努力提高农民素质，使农民真正成为新技术的受益者，成为新时代知识农业的主力军。
