一、农村经济发展新阶段的主要特征
进入世纪之交，中国农村经济出现了许多新的特征，预示着进入新的发展阶段。其中主要的特征是：
1．农村经济在国民经济中的功能，由主要生产农产品、日用工业品的供给功能，扩展为既有供给功能，又要为工农产品提供消费市场的需求功能。改革开放20年的过程中，由于国民经济整体水平起步低，衣食住行等基本生活物品严重短缺，城市工业急需资本积累，城镇居民消费急需提高，因而农村经济的功能基本定位于供给农产品和部分日用工业品，农民的消费目标也随之定位于温饱水平。随着城镇消费达到小康，消费类工农产品出现相对过剩。
但是，由于两方面的压力，消费类工农产品的生产规模不但不能下降，反而还要保持稳中有增。一方面，城镇中低收入阶层和多数农民的基本消费需求未得到满足，而这种需求不足，既有经济发展不平衡的因素，也有宏观上对收入分配调节不够的原因，因而这部分消费群体的改善愿望迫切。另一方面，消费类工农产业要维持就业，调整品种品质结构需要积累资本。这就决定了农村经济必须具备提供市场的需求功能。尽管目前农村市场需求仍处于潜在状态，但这一趋势性变化对新阶段国民经济发展至关重要。
2．农产品的供求平衡，由总供给增长决定转变为总供给和总需求的同步增长决定，由供给数量增长决定转变为供给结构和需求结构的相互适应决定。在过去农产品供给严重短缺时，决定供求平衡的关键是总供给能否增长。在农产品能够满足全国温饱有余的背景下，出现价格持续下跌，销售困难，一方面表明可能供给方在供给形成机制(包括价格、品种、品质、数量)上不适应需求变化，另一方面表明可能总需求不足或需求结构失衡。目前中国农产品供求正是存在这两方面的问题。
从供给方看，以消除短缺为目标的供给机制，必然是逐步刺激价格以追求产量增长。其逻辑结果是，在需求满足程度提高的过程中，供给的数量、品种、品质结构不能随之调整，不断上升的价格又妨碍市场消费层次的分化，限制市场扩大。从需求方看，长期以来，假定需求是旺盛的，供给短缺是常态，因而需求的培育被放到次要位置。虽然总供给目标通常是按全国人均水平计算，人均水平并不高，但消费总需求实际上被只占人口20％一30％的城镇人口的需求替代。
这就造成两种后果：一个是占人口多数的农村人口的食品消费需求不能随总供给增长跟进，形成总需求缺口；另一个是农民和相当部分城镇中低收入人口对中低档农产品的消费被抑制，形成需求断层。导致这种状况的深层因素是复杂的，需要另作探讨。但单由供给决定供求平衡的时期已经结束，由供求双方相互适应的时期已经来临，则是确定无疑。
3．农村生产要素的配置，一方面突破农业、农村区域，向非农产业、城市区域流动组合，另一方面要求有优质生产要素注入。生产要素向比较效益高的产业、区域流动，是经济运行的内在要求。改革开放以前，农村生产要素被限制在农业领域，且“以粮为纲”，在内部结构分配上也受到控制。改革开放以后，农村经济体制向市场经济转变，农村劳动力、土地、资金的流动自由增加。但由于农村经济发展还处于解决温饱是首要目标，非农产业几乎为空白的阶段，农村生产要素主要在农业内部流动，在农村区域内的非农产业流动，促进了粮棉与多种经营同步增长，乡镇企业为代表的农村工业迅速倔起。
进入20世纪90年代后期，农民生活温饱有余，增加货币收入需求迫切，非农产业发展受到使用本地生产要素和开拓市场的边际成本较高的限制，大批农村劳动力、资金需要在农村以外的区域进行组合配置，以追求较高的边际收益。目前农村劳动力流入城镇的数量只增不减，乡镇企业及民营企业向城镇靠拢，甚至移入，就是有力证明。
4．国民经济的稳定和结构调整，越来越依赖于农业剩余劳动力的大规模非农化。国民经济结构调整是大势所趋，但又面临着严重的“转换需求缺口”。这种需求要对国民经济做出两个贡献：
一是消化过剩的日用工业品和农产品，以保持经济稳定；
二是传统型工农产品获得稳定甚至扩大的市场后，能够积累足够的资本进行投资，实现结构调整。创造新增需求的重点之一，是通过大规模转移农业剩余劳动力，全面提高农民的收入，扩大消费能力。从现有城镇居民的收入和支出预期看，首先是其整体消费水平已经进入缓慢增长阶段，国际经验证明，一般情况下需经10年以上才有明显变化。其二，住宅、医疗、教育等方面的即期和预期支出大幅度增长，均属“万元级”消费，必然减缓或迟滞其他消费增长。其三，近几年城镇居民收入增幅明显下降，决定因素是国民经济进入剧烈调整时期，国外经验表明，这种调整经济需要10年以至更长时间才能完成。而农村人口不同，收入和消费水平只及20世纪80年代中期城镇水平，其消费水平的主要问题是增加数量。仅就粮食而论，如农民人均增加动物性食品消费原粮50公斤。年可消费400亿公斤以上，就可以消化1亿吨品质较差粮食中的近一半。
5．农业家庭承包制缓解过剩人口压力的能力明显减弱，农民自发非农化的潜力已近极限。近代以来，中国农村人地矛盾尖锐，导致诸多社会矛盾。改革开放20年，主要有三种途径缓解这一矛盾：一是按人或按劳力平均分配农地，以“均田”方式家庭承包，保证农民都拥有一小块土地，借以维持生计，不出现大规模的无地农民流人城市；二是农民将土地作为资本，与自身劳动力和外部资金、技术、市场结合，就地兴办非农产业；三是受城市经济的拉力，不放弃承包地，进入城镇打工就业。这三种途径对20年来国民经济增长做出重要贡献，今后必然长期存在。但随着国民经济发展到新的层次，其局限性也日益暴露。首先，小规模土地经营不能解决农村人口温饱之后的生活水平提高，而城乡收人和消费水平的持续悬殊差距，农民很难继续容忍。其二，土地的非农使用越来越受到稀缺加剧的制约，农民利用土地作为原始资本的优势明显下降。其三，随着市场发育，竞争加剧，短缺时代的市场需求空间已不存在，进入非农产业的生产要素的质量和数量要求越来越高。
二、农村经济发展新阶段的战略任务
20世纪90年代后期，中国农村经济出现了复杂的局面，各种问题、矛盾交织。其中突出的有：小规模土地经营的边际收益下降、农产品相对过剩和价格下跌、农民收入增长缓慢、农村生态环境恶化等等。这些问题都是重要的，也是必须解决的，其中对农村和国民经济具有全局性、战略性意义的是两项：保持农产品供给总量稳定，结构稳中有调；加速农业剩余劳动力的非农化。前者是稳，后者要活。做到一稳一活，其他问题、矛盾就相对容易解决。
1．保持农产品供给总量稳定、结构稳中有调的战略作用。
首先，农产品供给总量稳定对国民经济全局稳定仍然具有基础作用。近几年，重大改革得以推进，城乡社会经济保持稳定，农产品供给充裕帮了大忙。农产品价格下跌过多，销售困难，对农民固然不利。但是，这期间城镇国有、集体企业职工和公职人员下岗分流大幅度增加，其收入增长缓慢甚至略有下降，住宅、教育、医疗等“万元级”个人负担(即期和预期支出)也大幅度增长，农产品价格下降正好在一定程度上抵消其收入不足。特别有利于城镇低收入阶层维持生计。城镇居民食品价格从1997年转增为滞，尔后连续两年绝对下降，大体上，城镇食品零售价格1999年比1996年下降25％左右，意味着城镇居民人均少支出或增加收入近500元，相当于同期医疗、教育文化、居住、交通支出的增加额。对占城镇人口多数的中低收入阶层，这一数额的经济意义更大。现在需要判断的是，今后国民经济的走势如何。如果能较快走出低谷，城镇居民收入增长快。农产品价格随之上升，下调农产品供给总量问题不大。但决定国民经济运行走势的不确定因素较多，而其正处于经济结构剧烈调整阶段，则是不争的现实。国外经济也证明，经济结构调整决非几年内能够完成。因此，保持农产品供给稳定，特别是大宗农产品的稳定，能够争取战略主动。
其二，在总量稳定中调整结构，对农民收人相对稳定仍具有基础作用。近几年农产品过剩，因素复杂，有品种、品质不适应需求变化，有加工转化水平低，有前几年价格上升过高，有需求不足及其结构失衡。因此，在此背景下要求农民大规模改种质优价高的产品，仍会受以需求不足的制约，销售困难，而且，优良品种投入较高，损失更大，反不如依靠原有品种获得薄利。如果结构调整力度过大，总需求又疲软，导致总量下降过多、新品种卖难同时出现，对保护农民的生产积极性十分不利。
其三，刺激总供给量增长的有利因素消失，而不利因素增多。
前几年农产品持续增长，取决于诸多有利因素。主要有：中央制止“圈地热”，确保耕地面积稳定；对粮食实行省长负责制，大幅度提高粮棉收购价；国民经济较快增长，推动对农产品需求、价格上升预期，刺激生产；气候条件较好，有大险无大灾。现在情况发生很大变化。一是生态治理需减少耕地面积。有关部门预计，到2010年要退耕还林1亿亩。二是价格下降、卖难已到起负作用的时候。近几年农民还继续稳定生产，其心理是要再看一看，等待市场供求发生变化。但由于粮棉的市场价、定购价、保护价一降再降，某些品种退出保护收购范围，即使政府不号召减产，农民自己也要减产。三是气候条件差的时期到来。我国60％的耕地是靠天吃饭。1995—1999年农业生产稳步增长，与我国恰好处于丰水期相关，洪水虽大却有险无大灾。往往大涝过后是大旱，这是对我国农业的主要威胁。1997年北方旱灾使玉米减产230亿公斤，1999年秋粮减产近200亿公斤。今后几年旱情如何很难预计。我国防涝经验较多，而抗旱能力较弱。四是国际国内政治、经济形势趋于复杂，国家财力负担增加，像过去几年那样支持农业生产的政策力度，可能性不大。五是需求压力相对增大。企望农产品总需求在短期绝对增长是不现实，但相对需求压力不小。
2．加速农业剩余劳动力转入非农产业的战略作用。农业剩余劳动力转入非农产业，本来是一国工业化、城市化进程的必然现象。改革开放以来，农业剩余劳动力的转移一直进行，绝对规模还很大，单独提出加快转移，似乎显得多余。但从中国社会经济发展的过程和趋势看，恰恰非常必要。
一是农民收入长期偏低和就业严重不足的局面已经不能继续，引发社会动荡的可能性增大。改革开放以来，农民生活得到明显提高。但其起点太低，且由于国民经济基本沿袭了前30年“农村搞农业，城市搞工业”的发展战略，农民收入增长的余地很小。从建国后算起，这种格局持续了50年，其中新中国成立初期和20世纪80年代农村改革解决了农民的温饱，才缓解了农民的不平衡心理，但并未从根本上解决。现在的关键问题是，一方面，在农民收入增长缓慢的背景下，城乡生活差距拉大，加重刺激农民心态不平衡；另一方面，由于社会经济体制的变革，国内外之间、城乡之间的开放程度空前提高，信息传播大众化，传统的“三十亩土地一头牛，老婆孩子热炕头”观念，已不复存在于中青年农民头脑中，追赶城市化生活的要求十分迫切。其中的核心是细小规模土地不可能较高质量地养活过剩人口。温饱局面的维持时限已到，不能再继续。20世纪90年代以来，无论农产品价格上升或者下降，都没有改变大批农民进入城镇打工只增不减的势头。
二是国民经济面临的一系列重大问题，有赖于农业剩余劳动力的大规模非农化。我国经济结构的调整和稳定存在着巨大的“转换需求缺口”，其中，传统产业的产品消费需求、传统产业的低成本劳动力需求十分重要。我国人口压力太大，整体生活水平还很低，传统产业的稳定和扩张对国民经济发展、社会稳定极为重要，而且，传统产业市场扩张，可以为产业结构升级提供必要的资本积累。从农村看，大批剩余劳动力的非农化将同时明显提高转出者和继续从事农业者的收入，形成旺盛的中低档农产品、日用工业品的消费需求。从非农传统产业看，国有企业旧体制形成的劳动力成本过高——产品成本过高，降下来很困难，其中的劳动密集型产业，在改制的同时，大批使用劳动报酬只及城镇国有职工1／3—1／4的农业剩余劳动力，能够使产品具有成本竞争力，获取较多的利润。对国家来说，加速农业剩余劳动力非农化一举数得。20世纪80年代后期，经济结构调整，国家财政困难，是“老乡”帮了大忙。“老乡”是乡镇企业，乡镇企业的主要优势是劳动力价格低廉。
调整农村经济发展战略的时机已经成熟。改革开放20年，农村经济发展的战略任务是解决全国严重的农产品短缺，农村改革的重大举措都是围绕这一目标。现在农产品供给稳定地达到温饱有余水平，总需求不足，政府的价格支持上升空间很小，农民流动打工有增无减，说明必须对新阶段农村经济发展战略做出调整，即由解决农产品短缺为主的战略调整为保持农产品供给稳定、结构稳中有调和加速农业剩余劳动力非农化的双重战略。
三、新阶段改革与发展的难点
1.平稳过渡的困难。在农业剩余劳动力尚未大规模转移，新增需求尚未产生之前，农产品供给稳定、传统工业品市场扩大，缺少有力的支撑。如果国家不予大力度支撑，则对国民经济的负面影响甚大。如果国家加大支持力度，则如何平衡其他方面对财政和政策信贷的需要，而且，保证使之切实成为农民的收入并进行即期消费，而不致沉淀或中间流失，需要精心筹划。
2．农业剩余劳动力转移规模大和资金稀缺的平衡。只有投入大规模资金，才能转移大规模的农业剩余劳动力，否则不能起到战略作用。但产业结构升级和城镇就业同样有巨大的资金需求。必须在产业结构升级、城镇就业、资金稀缺与农业剩余劳动力转移之间寻找平衡点或平衡方式。
3．提高农民自我组织程度以抵御市场风险的困难。20年改革，试图改造农村供销社、信用社为农民的合作经济组织，也在乡村试行经济联合社，虽有一些地方取得不少成效，但总体上不成功。农民也试图另外建立类似的组织，但多数只发育为松散型、小规模的专业技术协会、研究会，影响力不大。从全国或省范围来看，还没有形成一个综合的或专业的、具有经济联合性质的农民自我服务组织。这种状况对农民进入市场和政府引导市场均不利。其原因，一是农民本身的经营规模和资本小，支付联合组织运行成本的能力不足；二是现有的流通体制和商业资本抑制其发育。政府如何支持而不干预农民自我组织发育，并平衡其与现存商业资本的利益关系，是今后长期的难点。
4．建立高效的政府农业服务与调节体系的困难。目前我国政府支农部门和政府支持的服务部门如金融、农业、供销、粮食、信息等体系人员多达1500万人左右，占用大量的财政信贷资金，对农民的服务却远不到位。从表面看，是系统间协调差，形不成合力；体制和功能定位不准，或商业化倾向太浓，或无所适从；政府投入漏损太高。其根本原因，是对农户的服务需求旺盛与其资本弱小、支付能力不足的矛盾尚未找到恰当的解决方式，或者说，尚未找到在市场经济下小农行为与政府行为的有效结合点。
