按合同价和保护价收购的粮食形成政府粮食储备。政府粮食储备是政府调控粮食市场的重要手段，是连接生产、流通、消费所不可缺少的环节。政府粮食储备本身就是一个系统，这一系统运行效率的高低取决于政策目标和储备制度设计，必须坚持市场化改革取向。围绕政府储备粮的储存保管和销售应按制度进行。

　　一、政府储备粮形成及政策目标

　　粮食储备实际上就是粮食库存。我国从1990年起建立了粮食专项储备制度，并成立了专门的管理机构—国家粮食储备局。专项储备制度的建立，使我国的粮食储备体系初步具备了专门用于调节市场供求和平抑粮食年际间波动的后备储备，向现代粮食储备制度的建立迈出了关键性的一步。粮食专项储备，主要是政府在充分发挥市场作用的基础上，运用经济手段，加强和改善对粮食市场的调控，以应付粮食市场供求不平衡和平抑粮食价格的不正常波动。经过近几年的实践和探索，我国已经初步建立了粮食储备调节系统，取得了运用专项储备粮调节市场供给的经验和成效。但从总体上看，我国的粮食储备制度还很不完善，严重制约着政府的粮食市场调控能力的发挥和粮食价格政策的改革，影响粮食流通体制改革的深化。在多数情况下，只要粮食市场宽松，国家最低保护价“有价无市”，普遍存在“卖粮难”；而当粮食市场紧张时，国家专储粮的抛售又很难起到稳定粮价的作用。因此，有必要对国家粮食储备体系从制度上进行重新设计。

　　按我们所设计的政府粮食储备，不同于在计划经济体制下形成的战略储备，也不同于某些国家的“缓冲储备”，与专项储备制度也不相同。从政府粮食储备的来源看，是政府对商品粮集中产区的粮食合同收购和对全国普遍实行的粮食保护价收购，这两大块形成政府储备粮的主要部分；还有一部分是在世界粮食市场供应充足、价格平稳时，利用国际贸易，通过适当进口，以改善国内市场所形成。这种结构的政府储备粮就打破了由国家定购粮形成专项储备粮的单一局面，包含了既有专储粮又有周转粮的双重意义。同时，这样形成的政府储备粮也可以打破由国有粮食部门独家经营储备粮的状况，为各类企业公平竞争、代理粮食储备业务打下基础，进而实现政府储备粮的政策目标。

　　政府进行粮食储备。其政策目标不外乎有以下几个：(1)粮食安全目标。通过在丰收年景收购部分余粮后在歉收年景抛售来实现，这在客观上增加了丰收年景的有效需求和歉收年景的有效供应，从而提高粮食安全水平；(2)稳定收入目标。即把保护价收购形成的政府储备粮作为价格支持和稳定农民收入的一种手段；(3)稳定价格目标。通过政府储备粮的市场吞吐行为调控市场粮价，使其稳定在一定范围内，不致剧烈波动；(4)经济效益目标。即政府储备的低成本。通过政府储备粮的有效经营弥补财政负担，使财政补贴降低到最少程度。但从我国粮食自给率高和综合国力看，粮食安全应是首要的目标，稳定价格排在其次。收入、效益目标可以作为衍生目标。

　　我国粮食储备体系之所以没有取得预期效果，问题出在两个方面：一是储备的基本目标不够明确或出现目标错位。从近几年粮食储备运行看，价格支持和稳定生产者收入日益成为专项储备的主要目标。主要原因是专项储备在调节供求的同时客观上起到了缓和和平抑粮价的作用，而且当粮价因投机或其他偶然因素而发生较大波动时，国家不可避免地动用储备以稳定市场供应，误导人们将价格支持作为粮食储备的目标，使储备的基本目标偏离保障粮食安全需要而出现错位；二是粮食储备尚未走出传统计划体制下的静态管理格局，粮食储备的运作如何引入市场机制尚无成功经验，运营机制和运作方式没有新的突破，粮食储备的吞吐仍然由粮食行政部门层层分解计划指标，待各级主管部门得到相应指标后，后续的财政保障(包括轮换、保管等)往往也不能落实，而等储备真正落到实处按照上级意图开始运转时，市场粮情早已发生了变化。如目前市场疲软，粮价回升无力，国家虽持续扩大专项储备规模，吞进了超出历史上任何时期的粮食数量，但这个吞进并未通过粮食市场，而是随同政府的定购粮将指标层层分配到粮管所和农户，对粮食市场的供求关系调整不会有大的影响。

　　因此，在新一轮粮改中，政府储备粮至少应达到两个目标：一是确保粮食安全，即确定合理的专项储备规模。根据世界各国的经验，粮食的安全储备规模大约是粮食消费总量的17％，其中专项储备5％，周转储备12％，即使不考虑农民手中的储备，按全国总消费量的5％计，220亿公斤的政府专项储备规模即可达到国际公认的安全水准。这部分储备只负责平抑趋势产量与实际产量之间的差额，保障粮食安全。二是确保效率。即在政府储备粮中，除专项储备粮以外的部分，要引入市场机制，重新设计市场经营思路，规定除要完成国家规定的为平抑市场供求进行吞吐调节的政策目标外，还要考虑经济效益目标，以提高国家财政支出的效率。

　　二、政府储备粮储存保管制度改革

　　(一)政府储备粮储存保管制度改革的目标

　　依照政府储备粮的政策目标，储存保管制度改革应遵循以下几个原则：一是政企分开原则。专项储备承担着全社会粮食安全供给的责任，是政府职能，只能由政府直接掌握并支付成本和占有收益。二是效率原则。即粮食储备不是多多益善，更不能不惜一切代价，要讲究成本与效益，要使政府粮食储备在实现既定的粮食安全目标的前提下，使单位储备粮的成本支出最小。从这一原则出发，要求对储备粮的目标、规模、布局t组织结构以及吞吐调节时机的把握进行科学分析和决策。三是代理原则。因为推陈储新的需要，储备粮要不断流动，政府单纯建仓经营既容易产生官办企业效率低下的通病，又实际上增加了操作成本。而委托商业性质的仓储机构代储、代管乃至代理吞吐则可大大节约成本、提高效率。四是平等竞争原则。应该打破国有粮食企业垄断经营储备粮的局面，鼓励各类企业经资格审定后进入储备粮经营业务，进行平等竞争。

　　按照这一原则，政府粮食储备制度改革应朝着包括以下几方面的目标模式努力。(1)政府储备粮的储存、保管实行代理制。政府根据一定标准核定可以代理储备粮业务的企业，对符合条件者颁发许可证，以引入竞争机制，提高效率。(2)政府根据实际产量偏离趋势产量的程度，同时兼顾市场粮价偏离目标价格的程度，确定吞吐调节的数量、地点和时间，并责成粮食储备代理商按规定执行。(3)粮食储备代理商在得到政府定额补贴的同时，如果因执行吞吐计划而发生的亏损由政府另行补贴；如果因执行政府吞吐计划而得到的利润由政府与企业按规定分成。(4)政府储备粮的吞吐调节和推陈储新应在批发市场上进行，取消过去层层下达指标的计划经济的管理办法。(5)建立、完善粮食风险基金，为粮食储备提供强有力的资金支持。(6)粮食储备实行从中央到地方的垂直管理。在决策程序上，中央储备机构(即国家储备局)负责规模决策、财政预算和吞吐决策，下属的地方储备机构(与地方政府没有隶属关系)负责执行中央机构的计划和指令，并监督代理商的经营活动。

　　(二)政府储备粮储存保管制度改革的核心

　　从中国粮食市场的调控目标看，政府储备粮的储存保管应符合市场配置资源和低成本两项要求。这两项要求具有一致性。只有符合市场配置资源的要求，储备粮的储存和保管才会有高效率，也只有储备粮的储存和保管具有高效率，其储存和保管的成本才会低。从粮食储存设施看，总的情况仍是“陈旧、落后、缺少”。目前使用的仓储设施，有相当一部分是60年代、70年代的，技术装备条件差，技术落后，机械化、自动化程度低，仍有相当部分基本上是手工操作，仓储能力严重不足，存在较大缺口，不能满足收储粮食的需要。所以要引入市场机制，在仓库建设和仓储制度上逐步走向市场化，发挥市场配置资源的基础作用。根据我国粮库的布局现状和结构性的突出矛盾，在现阶段，国家要有重点地投资建设一大批大型的骨干粮库，同时利用经济政策，引导、鼓励地方、部门、企业和社会投资于仓储设施，有条件的地方可以发展“股份制”粮库，国家粮库也可以吸收其他经济成分进行扩建、改建。

　　这样一来，弥补了国家储备仓容不足的缺口，增加了粮食仓储能力，符合市场经济条件下市场对粮食仓储设施资源配置的要求；同时，建立粮食仓储的委托代理制，鼓励有资格的企业进入储备粮储存业务，政府实行委托和监督，在不同的政策性企业之间，甚至在政策性企业和经营性企业之间进行适当的选择，不仅打破了国有粮食企业独家经营储备粮格局，而且打破地域界限，彼此竞争，可以大大降低监督成本和提高委托代理效益，进而实现政府储备粮储存保管的低成本。所以说，政府储备粮的储存保管在政策目标上要符合市场配置资源和低成本两项要求，两者并不冲突，具有一致性。

　　要使政府储备粮的储存保管符合这两项要求，应实行企业式仓储制度。(1)根据国内外成功的经验，把从事储存业务的企业独立出来，即把现有的国有粮库办成真正的企业化经营的粮库。对事关粮食安全目标的专项储备，交由国有粮库储存，实行国有国营，由政府直接指挥和运作。国家核定储存费用，(包括贷款利息和存储、轮换集并及陈粮处理、损失损耗等费用)并参照其他性质的储存企业支付保管费，超过不补，自负盈亏；专项储备数量之外的储备粮，可与社会上有资格的企业竞争存储业务，按市场原则择优汰劣。(2)由政府有关部门审核从事政府储备粮的粮食仓储商，包括对其财务状况、设施条件、管理能力、信用状况等的审核，对符合条件者颁发许可证。(3)政府将政府储备粮的储存委托给持有许可证的粮食仓储企业去完成，在有充分竞争的粮食仓储市场上，政府可通过招标等形式择优选择可以委托的粮食仓储企业。(4)制定有关的法规、条例，对粮食仓储许可证，仓单保证金，仓储存单，仓储商的责任，粮食的检验、称重、分级等操作性问题作出具体和明确规定。同时必须明确，政府储备粮的粮权属于国家而不是仓储企业，只有政府才有权确定销售的时间、价格以及出售对象。(5)政府对接受委托代理储存业务的企业支付存储和保管费。

　　三、政府储备粮的销售制度

　　政府储备粮的销售包括三个方面，一是储备粮的轮换。为了保证储备粮出售时的品质，无论年景如

何，每年均应更换部分储备，丰年多进少出，歉年少进多出，净吞吐量随年景而定。同时，由于仓储量随历年丰歉状况的积累而变动，每年推陈储新的数量也应相应变动，仓储多时多进多出，仓储少时少进少出，确保每一批储备粮的仓储时间都在适当限度内(一般为三年)；二是储备粮的抛售。通过储备粮吞吐调节市场粮食供求部分，当市场粮价突破最高警戒线时，政府应立即抛售专储粮，增加粮食供应，调节供需关系，使市场粮价回落；三是储备粮的周转。政府通过对商品粮集中产区的粮食合同收购和对全国普遍实行的粮食保护价收购形成的储备粮，当其储备规模超过合理界限时，超过部分要通过正常销售渠道消化，以降低政府储备粮成本。

　　从过去我国粮食专项储备吞吐实践看，专储粮平抑粮价的实际效果并不理想，一方面是由于专储粮的销售调节仍按计划分配的方式行事。环节多、程序复杂、反应迟缓、大大影响了调控的时效性，再加上各自利益的保护，就使专储粮平抑粮价的实际效果大打折扣；另一方面是由于专储粮抛售并未通过市场，尤其是区域性的批发市场，因此这些粮食就不会对粮食市场的运行产生直接的作用，即使有作用也显得大为滞后。所以，市场上的供求关系不会有多大变动，很难起到稳定粮食价格的调节作用。

　　因此，对政府储备粮的销售，不论是出于什么样的政策目标，也不论是哪一种形式的储备粮销售，都应明确规定通过批发市场进行，杜绝层层分配指标的做法，真正让市场机制在储备粮销售中发挥最大作用。具体办法是完善批发市场、尤其是区域性批发市场功能，以及操作性规程和办法，强化服务功能，同时用行政、法律等手段杜绝场外交易，使储备粮的销售都通过批发市场进行。这样，储备粮的销售就不是游离于粮食市场体系之外。通过影响区域批发市场价格形成，进而影响全国粮食市场价格。如果是政府储备粮销售为了推陈储新，在批发市场上进行顺价销售困难而发生的亏损，以及政府储备粮销售是为了增加供给，平抑粮价，在批发市场上进行抛售，通过降低批发价格，增加粮食供应，进而推动市场零售价格回落，快速实现预期的政策目标而发生的亏损，由粮食风险基金补贴。政府需要对粮食购价进行支持时，还可以通过批发市场以保护价购进粮食，以拉动市场粮价恢复到合理水平。当然，政府储备粮销售通过批发市场进行，市场的规范化和法制化必须要进一步加强，以保证市场行情对政府的措施作出灵敏的反应。

　　四、政府储备粮储存保管及销售的保障性措施

　　要保证政府储备粮的储存保管和销售按制度运行，还必须有相应的保障措施。

　　(1)完善粮食储备规章制度。首先，加强审计和监督，定期对承担储备业务的国有、非国有企业审核库存、资产、负债和损益。其次，确保专项储备粮安全。对承担专项储备业务的国有粮食企业，明确其保证专储粮安全作为其政策性业务。第三，建立严格的纪律。强调专储粮的粮权和动用权在国务院，任何单位、个人都无权擅自动用。各级粮食行政管理部门和储粮库要保证专储粮调运畅通，不折不扣地执行国家粮食储备局下达的指令，按质、按量、按时完成调运任务。各储粮库点要确保粮食库存数量真实，严禁虚报瞒报；第四，尽快制定《储备粮管理条例》，对储备粮管理的原则、有关部门分工与职责、储备粮的购销调存和轮换、价格确定与资金供应、统计要求、奖惩办法等，用法规的形式确定下来，使得粮食储备管理有法可依，规范各方面的关系和整个运行过程。

　　(2)建立健全粮食预警系统。国家要根据粮食生产成本、主要农产品的比较效益、经营费用及合理利润等情况，划定粮食价格的波动区间，以掌握储备粮的吞吐时机。为此，国家要建立完善的粮食预警预报系统，特别是要及时准确地反映全国各地粮食市场的价格动态，并加强对市场价格的分析研究，预测发展趋势，为政府的粮食调控决策提供依据。

　　(3)建立与完善粮食风险基金。粮食风险基金为粮食储备提供强有力的资金支持，完善的风险基金制度是粮食储备吞吐调节、有效运行的财务基础。对承担签订收购合同、执行合同收购和保护价收购业务的仓储企业支持的手续费，为平抑市场粮价或处理陈次粮而发生的价差支出，储存粮食占用资金的利息支出、储存费用等支出都要从粮食风险基金列支，因此，粮食风险基金制度是否健全、粮食风险基金数量多少及粮食风险基金的使用直接关系到政府储备粮储存保管和销售能否按制度运行。

　　针对运行中的粮食风险基金存在的问题，目前最迫切需要解决的问题有两个，一要切实落实地方财政配套资金，保证粮食风险基金的资金来源；二要改革粮食风险基金的管理办法，防止擅自动用粮食风险基金。具体地说可按以下方法操作：由中央财政和省级财政按规定比例共同筹集，各省、自治区、直辖市人民政府按国务院规定统筹使用，并根据粮食风险基金用途，按照丰年向产区倾斜、歉年向销区倾斜的原则分配中央财政补助资金。粮食风险基金专项用于：第一，支付省级储备粮的利息、费用补贴。第二，粮食企业执行保护价收购，致使经营周转粮库存增加，流转费用提高，而又不能通过顺价销售予以弥补的超正常库存粮食的利息、费用补贴。省级储备粮利息和费用补贴资金需求量，根据国务院得出的省级储备粮数量要求，参照国家储备粮利息、费用补贴标准测算确定。财政部门要按规定及时拨付粮食风险基金，弥补粮食企业承担省级储备粮的利息和费用开支。

　　实施保护价政策后，所应支付超正常库存粮食的利息和费用补贴资金需求量，根据各地粮食生产、收购、销售、库存等情况测算确定。粮食风险基金要实行财政专户管理。各级财政部门要在同级农业发展银行设立粮食风险基金专户，不得在其他银行开户。地方配套的资金由省级财政统筹拨付到在省级农业发展银行设立的专户，中央财政补助资金直接拨付到省级财政设立的专户，地方财政部门会同粮食部门通过粮食风险基金专户，将粮食风险基金补贴资金逐级拨付到粮食企业。