一、重建农业保护目标和框架的必然性
（一）我国农业经济发展现状要求改变农业保护目标
我国传统的农业保护有两个基本目标：一是增加农产品产量，保障粮食安全；二是提高农民收入，保障农民利益。在传统的农业保护目标下，对农业保护的手段是限制进口，提高农产品特别是粮食的自给率，从而达到维护自身食品安全的目标。另一类是通过价格保护、生产控制、信贷补贴等直接或间接手段来达到增加农民收入的目标。
通过对我国农业发展现状的考察，发现传统的农业保护目标和体系已难以为继。首先，我国粮食供需缺口不大，粮食安全不应是农业保护的主要目标。据测定，到2010年，我国人均每年粮食消费量将达到410一420公斤，而到时粮食总产量将达到5．8亿吨，自给率将达到96％，已超过了国际粮食安全标准。尽管我国存在着由不断增长的人口和粮食消费结构的变化所带来的压力，但我国粮食生产在后备耕地、复垦指数、单产水平、科技贡献率及粮食节约等方面还有潜力可挖。
WTO下的多边贸易体系也大大减少了我国遭受粮食禁运的危险性。因此，粮食安全不应是农业保护的主要目标。其次，提高农民收入也不应是农业保护的直接目标。我国农民收入问题的症结在于受需求约束和农产品有效供给不足。随着生活水平的提高，人们对低质常规农产品的需求减少，对优质的农产品需求增多。而计划经济体制下“以粮为纲”的指导思想造成的农业结构雷同难以得到调整。结果是常现的大宗农产品供过于求，优质高价的农产品供不应求，因而出现了常规农产品“卖难”和农民增产不增收，农民收人难以提高。此外，我国的农业生产仍然是高成本的农业生产。工农业产品价格“剪刀差”依然存在，农用生产资料价格上涨速度快于农产品的收购价格和单位面积土地产出的增长速度，农用生产资料低效使用和农业科技含量低，单位产品投入较多，成本高。总之，把直接提高农民收入当作农业保护的主要目标，把农产品提价当作解决农民收人问题的主要手段，是不得要领的，势必也是低效的。更何况我国主要农产品价格已接近甚至超过了国际市场价格呢？
（二）加入WTO要求调整农业保护框架
加入WTO，农业所受到的影响是双重的，一方面将有利于加快中国农业融合于世界经济结构的大框架中；有利于促进我国农业增长方式的转变；有利于利用外资、引进技术、改造和发展中国传统农业。另一方面，WTO规则缩小了我国对农业的宏观调控空间和边境手段力度；还有，国内的农产品市场将受到国外质优价廉的农产品的冲击。在农产品贸易自由化的大潮中，在WTO框架下，惟一的“利剑”就是强大的农业比较优势。只有提高本国农业的比较优势，才能抵制外国低价农产品的冲击，才能扩大出口。农业的比较优势主要表现在价格优势，价格优势直接体现为成本和效率优势。但在我国农业基础设施较差难以抵御频繁的自然灾害；耕地紧张且质量下降；农业经营规模狭小；劳动生产率低；生产资料有效利用率低导致成本高；农产品技术含量低，缺乏精深加工；农产品市场尚未完善，商品价值不能顺利实现；农民整体科学文化素质较差，不能成为农业技术创新和对市场信息反应灵敏的农业经营者。这些缺陷导致了我国农产品的成本居高不下，生产效率徘徊不前，比较优势下降，甚至丧失，既难以保护国内市场免受冲击，又难以在国际竞争中取得主动地位。
二、我国农业保护目标和框架调整的基本原则
（一）适度保护原则
我国农业保护有大量扩张的要求，但我国的宏观经济水平决定了我国的农业保护只能适度保护，具有不完全和渐进性的特点。我国不能达到发达国家那样高度的农业保护，原因在于我国是少数非农业人口对多数农业人口的保护。随着经济实力的增强，对农业保护程度将相应提高。
（二）市场化原则
农业保护是一种政府行为，但其核心是营造良好的农业宏观环境，决不能干预农业的微观生产行为，取代或否定市场配置资源的基础作用。所以农业保护应最大程度地采用遵循市场经济规律、与市场兼容的手段，尽可能地减少行政命令。
（三）效率原则
一是政府作为农业保护政策的制定者，政策的设计必须符合我国国情，在有限的WTO允许的保护空间下，要获得最大的保护成效，这是一个前提条件；二是作为执行者，政策的贯彻必须是高效率的，如划分各级政府的农业保护权责，加强农业财政资金的使用管理和监督工作，防止腐败和寻租现象的滋生。
（四）可持续发展原则
优质的农业资源和良好的生态环境是提高农业生产力的基础。它们一旦遭到破坏，要再生和恢复是需要漫长时间的。并且，国际上一些民间和官方组织密切关注世界生态环境和自然资源的保护情况，有的国家借此高筑贸易壁垒。因此，农业资源和生态环境保护是我国农业保护的重要内容之一。
（五）“绿箱”原则
在WTO框架下，把国内保护措施分为两类：一类是不引起贸易扭曲的政策，称为“绿箱政策”，主要包括：一般性政府服务（如农业科研、病虫害控制、推广与咨询服务、市场促销、基础设施服务等）；食物安全的公共储备，国内食品援助，自然灾害救济，结构调整援助，资源休作项目及投资援助等，环境规划计划，不利地区援助计划；另一类是产生贸易扭曲的政策，《农业协议》要求予以减让。“绿箱”政策为农业保护开了一道大口子，因此，我国的农业保护要用足“绿箱”政策，把“绿箱”政策作为WTO框架下中国农业保护的主要手段。
三、WTO条件下我国农业保护的基本目标和框架
（一）WTO条件下我国农业保护的基本目标
我国农业保护的最终目标是提高农业综合实力，包含三个方面的内容：一是以尽可能小的投入产出比，最大限度地满足消费者对农产品数量和质量需求；二是产出的农产品尽可能地充分实现价值，从而尽快地转化为生产者的收入；三是具有吸引农业投入，自我发展与自我积累的能力。这个目标的第一项内容体现了对农业生产领域的保护，第二项内容体现了对农业流通领域的保护，第三项内容是第一、二项内容派生的必然结果。当这三项内容成为现实时，农业系统也就形成了稳定的良性循环，即低投入、高产出——高商品率（高出口率）——农民高收入——农业产业的低成本、高效益。目标的调整要求农业保护框架也相应调整。
（二）WTO条件下我国农业保护的基本框架
第一，构建完善的农业宏观调控体系。政府营造良好的农业宏观调控环境对农业有着特殊意义，那就是弥补农业的弱质性和低比较利益。只有在健全的农业宏观环境下，才能增加经营农业的稳定预期，才能吸引各方对农业投入，增强农业综合实力。农业宏观调控体系包括政府利用倾斜政策，加大财政、金融、保险部门对农业的支持力度。如在财政对农业的投入方面，要按照《农业法》的规定，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，要调整其结构和使用方向，主要向改善农业基础设施、促进农业科技进步、开展农村事业教育和培训、健全农产品市场体系等环节倾斜；在对农业贷款规模上，要保证其占新增贷款总规模的15％以上，并逐步提高农业贷款存量占国家信贷总存量的比重。
第二，扶持农产品和农业生产要素市场建设。市场既关系到农民能否获取信息并用来指导生产，又关系到农产品的价值实现问题。因此，要增强农业综合实力，必须加强市场体系建设。加入WTO，为我国农产品和农业生产要素市场建设创造了良好的契机。我们应当把握好这一机会，在农产品市场体系建设方面，要放开农产品价格，实行优质优价的原则，按农产品质量优劣和市场需求程度拉开价格差距，从而形成新的农产品价格机制。要在培育初级市场的基础上，积极组建专业批发市场，稳步发展期货市场和期权市场，最终形成以批发市场为中心的全国统一的农产品市场网络。在农业生产要素市场体系建设方面，要大力推进劳动力、资本、土地、技术和信息市场建设，为转移农村剩余劳动力和实现农业规模经营创造条件。
第三，引导和支持按照比较优势原则调整农业产业结构。这是提高我国农产品国际竞争力和扩大国内需求的关键。我国过去一贯执行的是带有封闭性的进口替代政策，即鼓励和支持进口倾向农产品国内生产，给予进口倾向农产品的保护高于出口倾向农产品。在WTO框架下，面对整个国际市场，政府必须扭转意识发展外向型农业。我国具有比较优势的是劳动密集型产品和部分技术密集型产品，如蔬菜、水果、畜产品、水产品等；而大量耗费土地的农产品没有比较优势，如棉花、油料、糖料的生产具有优势，但加工落后，削弱了竞争优势。按照比较优势原则，可把不具有比较优势的农产品（除粮食以外）的生产减少到最低安全水平，适当让出部分国内资源和国内支持，来重点发展那些具有比较优势的农产品的生产。同时，大力发展农产品的精深加工，增加农产品附加值。这样，既可以提高农业综合实力，提高国际竞争力，又可以缓解人口增长与资源短缺的矛盾，增加农民就业和收入。
第四，要加强对农产品国际贸易的保护。目前，我国关税结构不合理，因此需要设计合理实用的关税结构。农产品名义关税率很高，但实际关税率仅为15％左右，根据WTO的规则和我国实际情况，我国应当在降低名义关税率时，适当提高一些农产品的有效关税率。在加入WTO后，国外大量的农产品有可能采取低价倾销方法涌入甚至占领我国市场，为此，我国应加强执行反倾销法和反不正当竞争法的力度，加强反垄断和反倾销斗争。与此同时，要扶持农产品质量标准检测机构的建立，加快制定和完善与国际标准接轨的技术标准和质量标准。这既是保护我国农产品安全和消费者利益的措施，又是保护国内市场和进入国际市场的重要措施。最后，要加强WTO条件下合法贸易保护和“灰色地带”的研究和操作。
WTO规则中有许多“例外条款”，这是妥协的产物。我国完全可以根据这些“例外条款”，实行适度的农业贸易保护，防止国外农产品的过度冲击。为生产者的收入；三是具有吸引农业投入，自我发展与自我积累的能力。这个目标的第一项内容体现了对农业生产领域的保护，第二项内容体现了对农业流通领域的保护，第三项内容是第一、二项内容派生的必然结果。当这三项内容成为现实时，农业系统也就形成了稳定的良性循环，即低投入、高产出——高商品率（高出口率）——农民高收入——农业产业的低成本、高效益。目标的调整要求农业保护框架也相应调整。
（二）WTO条件下我国农业保护的基本框架
第一，构建完善的农业宏观调控体系。政府营造良好的农业宏观调控环境对农业有着特殊意义，那就是弥补农业的弱质性和低比较利益。只有在健全的农业宏观环境下，才能增加经营农业的稳定预期，才能吸引各方对农业投入，增强农业综合实力。农业宏观调控体系包括政府利用倾斜政策，加大财政、金融、保险部门对农业的支持力度。如在财政对农业的投入方面，要按照《农业法》的规定，确保财政支农资金的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，要调整其结构和使用方向，主要向改善农业基础设施、促进农业科技进步、开展农村事业教育和培训、健全农产品市场体系等环节倾斜；在对农业贷款规模上，要保证其占新增贷款总规模的15％以上，并逐步提高农业贷款存量占国家信贷总存量的比重。
第二，扶持农产品和农业生产要素市场建设。市场既关系到农民能否获取信息并用来指导生产，又关系到农产品的价值实现问题。因此，要增强农业综合实力，必须加强市场体系建设。加入WTO，为我国农产品和农业生产要素市场建设创造了良好的契机。我们应当把握好这一机会，在农产品市场体系建设方面，要放开农产品价格，实行优质优价的原则，按农产品质量优劣和市场需求程度拉开价格差距，从而形成新的农产品价格机制。要在培育初级市场的基础上，积极组建专业批发市场，稳步发展期货市场和期权市场，最终形成以批发市场为中心的全国统一的农产品市场网络。在农业生产要素市场体系建设方面，要大力推进劳动力、资本、土地、技术和信息市场建设，为转移农村剩余劳动力和实现农业规模经营创造条件。
第三，引导和支持按照比较优势原则调整农业产业结构。这是提高我国农产品国际竞争力和扩大国内需求的关键。我国过去一贯执行的是带有封闭性的进口替代政策，即鼓励和支持进口倾向农产品国内生产，给予进口倾向农产品的保护高于出口倾向农产品。在WTO框架下，面对整个国际市场，政府必须扭转意识发展外向型农业。我国具有比较优势的是劳动密集型产品和部分技术密集型产品，如蔬菜、水果、畜产品、水产品等；而大量耗费土地的农产品没有比较优势，如棉花、油料、糖料的生产具有优势，但加工落后，削弱了竞争优势。按照比较优势原则，可把不具有比较优势的农产品（除粮食以外）的生产减少到最低安全水平，适当让出部分国内资源和国内支持，来重点发展那些具有比较优势的农产品的生产。同时，大力发展农产品的精深加工，增加农产品附加值。这样，既可以提高农业综合实力，提高国际竞争力，又可以缓解人口增长与资源短缺的矛盾，增加农民就业和收入。
第四，要加强对农产品国际贸易的保护。目前，我国关税结构不合理，因此需要设计合理实用的关税结构。农产品名义关税率很高，但实际关税率仅为15％左右，根据WTO的规则和我国实际情况，我国应当在降低名义关税率时，适当提高一些农产品的有效关税率。在加入WTO后，国外大量的农产品有可能采取低价倾销方法涌入甚至占领我国市场，为此，我国应加强执行反倾销法和反不正当竞争法的力度，加强反垄断和反倾销斗争。与此同时，要扶持农产品质量标准检测机构的建立，加快制定和完善与国际标准接轨的技术标准和质量标准。这既是保护我国农产品安全和消费者利益的措施，又是保护国内市场和进入国际市场的重要措施。最后，要加强WTO条件下合法贸易保护和“灰色地带”的研究和操作。WTO规则中有许多“例外条款”，这是妥协的产物。我国完全可以根据这些“例外条款”，实行适度的农业贸易保护，防止国外农产品的过度冲击。
