农业增产、农民增收、农村经济发展都离不开农村金融的大力支持。近年来，金融主管部门和各金融机构在农村金融产品创新、服务方式创新和组织创新等方面进行了诸多积极探索，其目的就是要建立和完善多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，满足多元化、多层次的“三农”金融需求。但是，随着农村经济不断加快发展，农村金融服务需求迅速扩张，农村金融的供给与需求还存在着诸多矛盾和亟待解决的问题。新形势下，如何缓解农村和农民贷款难，促进城乡公共金融服务均等化？在2010年中央1号文件发布之际，记者采访了中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山。
主持人：对于“提高农村金融服务质量和水平”，每年的中央一号文件都会以整段的形式提及，我发现今年的中央一号文件将涉及该内容的段落大幅上移，放在了非常靠前的位置，您对此有何看法？
杜晓山：2010年“中央一号”文件第7次锁定“三农”，提出“提高农村金融服务质量和水平”，这当然一方面说明了其本身的重要性，另一方面也可以看出中央下大力气推进农村金融改革解决农村融资难的决心，标志着我国农村金融改革已进入一个重要而关键的阶段。
在农村金融方面，今年的一号文件进一步重申了2009年和历年中央一号文件的有关内容或2009年已经出台相关政策，如“进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策”和“加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应‘三农’需要的各类新型金融组织”以及“落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策”等。鉴于此，我想今年农村金融工作的重点就在于落实和完善这些政策。
同时，也有新的提法，例如提到信贷、保险和证券等三个市场发展的内容；政策性、商业性、合作性银行改革发展和小额信贷及社会资金的功能和作用；3年解决金融网点空白乡镇的基础性金融服务问题等等。这些提法对于指导今后的农村金融工作也都具有重要的意义。
我国农村金融改革取得了一定成绩，但农村金融仍是整个金融体系中最薄弱环节，存在金融机构覆盖率低，供需不平衡，农村金融市场发育水平不够高，竞争不充分，效率较低，金融机构资产质量、人才素质、管理水平和农村金融发展需要相比还比较差，农村信用环境不理想等问题。
主持人：农行股改是国有商业银行股改的收官之战。中央对农行股改定下的16字方针是“面向‘三农’,整体改制,商业运作,择机上市。”去年初，中国农业银行股份有限公司挂牌成立，对于一年来农行面向“三农”的工作您有何评价？
杜晓山：改制以来，农行探索了新的管理体制机制，成立了“三农事业部”，在实际工作中，大幅度增加了涉农贷款。对于16字方针，农行发展面临的问题和难点在于如何兼顾“面向三农”和“商业运作”。
在上世纪九十年代中后期，中央要求农行承担政策性金融的一部分，让其扶贫到户和进行农户贷款，从农行金融运作的实际情况来说这是有矛盾和问题的，事实上高坏账率和巨额亏损也迫使农行撤出了相关领域，甚至农村阵地。现在重新面对“三农”后，农行将“城乡联动，两个市场两个轮子齐步并行”作为其市场定位，这就要与过去不计成本、不计盈亏的扶贫和行政性操作思路有本质的切割。现在看来，应该说农行的起步不错，但重大考验仍然在后面。比如说惠农卡的发放，发放相对容易做，最重要的是能不能有高回收率，能不能做到至少保本经营。
现在惠农卡发放工作推进力度很大，我认为要因地制宜，具备条件的地方可以走得快些，不具备条件的地方不宜强行推进。同时建议农行和小银行与小额贷款机构等金融和准金融机构采取“批发与零售”或委托贷款等方式合作，例如农行将资金“批发”给这些机构，再由这些机构将资金“零售”给农户。这样既可以解决网点不足、信息不对称的问题，又提供给小型金融和准金融机构一个稳定的融资渠道。
主持人：根据银监会下发的《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》,未来三年内,包括村镇银行、贷款公司和农村资金互助社在内的新型农村金融机构将新增1294家。这对金融服务缺失的农村和“三农”工作来说无疑是福音。您认为推动新型农村金融机构快速发展的最大难题是什么？
杜晓山：银监会计划在3年内设1299家新型农村金融机构，意在进一步改善农村地区银行业金融机构网点覆盖率低，金融服务供不应求、甚至空白，竞争不充分的状况。但是，我认为这种发展速度解决不了而只是缓解了一些上述问题。从2006年底银监会公布发展新型金融机构政策以来，直到2009年末一共才建立了138家，发展得过慢。我国有2000多个县区，即使到2011年达到1294家，对解决供需失衡问题也是“杯水车薪”。
即使速度这样慢，完成难度依然很大。因为要求大中型金融机构牵头或亲自组建这三类新型金融机构，大中型金融机构对这个事情总体上反应冷淡和滞后，尤其是大型银行。中小型银行因为利用村镇银行政策可以跨地域经营，因此相对有热情，但也仅是有限度的试探性的尝试。就现存的这138家新型金融机构来说，总体说来，也存在“放大不放小，扶富不扶贫，进城不进乡”的表现和趋势。另外我认为“县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款”政策落实得不好。我国至今只有道德劝诫，没有具体的行政法规或经济制裁手段进行制约。我认为可以试行先定低一点的指标，超比例的话给予更多的经济鼓励，实践中再摸索调整。
在相关扶持政策全面贯彻落实之后,推动新型农村金融机构和新服务方式快速发展的最大难题莫过于：如何在实践中不断找寻能够持续盈利的可持续发展之路。相信这对于我国新型农村金融机构和有关部门来说,都是一个极为严峻的挑战。
主持人：据我了解，与新型农村金融机构发展相比，小额贷款公司却发展迅猛，民间资本积极性很高，请您介绍一下这方面的情况。
杜晓山：自2008年银监会与人民银行共同发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》以来，据不完全统计，至去年底不到一年半的时间内，全国的小额贷款公司迅猛增长到1000家。由于小额贷款公司的具体实施政策由各省市自治区政府制定，因此，各地的注册资本金要求不完全相同。从目前情况来看，大部分省市自治区小额贷款公司的实收资本都在3000万元以上。尽管还没有关于小额贷款公司信贷发放量的整体权威统计数据，但是从各地小额贷款公司放贷资金不够用的情况判断，目前小额贷款公司不仅实收资本远远大于新型农村金融机构，其向中小企业发放的贷款量也远远大于上述的新型农村金融机构。
小额贷款公司需要约束与激励相容并举的政策。应该鼓励各地因地制宜，制定约束与激励相容的政策，包括适当扩大小额贷款公司融资的杠杆率，促进小额贷款公司健康发展。现在的杠杆率1∶0.5实质上是限制而不是鼓励发展的政策。同时，应将小额贷款公司的发展纳入金融发展规划当中。小贷公司发展最需注意防范的风险是非法吸储或非法集资。
此外，扶持公益性小额信贷机构的发展有特别重要的意义。新型农村金融机构和小额贷款公司的发展使试点地区农村资金部分回流，农村金融市场竞争得到一些加强。但是，中低收入和贫困农户普遍缺乏贷款服务的问题仍然没有得到有效解决。因为商业性的信贷机构一般都不愿或解决不了这方面的问题，而社会组织或半政府组织形式的小额信贷机构可以弥补这方面的缺陷。
在农村地区，尤其是边远落后的国家级和省级贫困县地区，我国还活跃着百余家存活期5-10年以上、以扶贫为主要任务又追求自负盈亏和可持续发展的各种公益性小额信贷组织。尽管它们规模较小，但是信贷方式灵活，尤其是有效地解决了当地中低收入、贫困人口和微小企业的融资需求。它们对其他金融机构起互补的作用，对民间高利贷起挤压和替代的作用，理应大力提倡和支持。但是，这些组织在法律上从事小额信贷的合法身份和融资渠道问题至今没有解决，由此带来很多问题。现在应完全有条件解决这一问题。
主持人：迄今为止,农信社改制的工作已经开展近十年时间。近几年,随着农信社改制逐步推行,村镇银行以及小额贷款公司的兴起,农业银行和邮政储蓄银行的涉入，农信社“一家独大”的垄断局面稍有改善。但农信社“垄断”的现实实际上并没有完全改变,滞后的理念、较差的服务也常常遭人诟病。您对此有何建议？
杜晓山：我很高兴看到，“农信社县级法人地位长期保持稳定不变”的政策已经明确。我们不缺大银行，缺的是中小银行，缺为农民服务尤其是中低收入和贫困农民的银行。因为历史经验证明法人层级设置得越高，其信贷服务离“三农”就越远。现在有的改为省级联社的，已经明显显示出放大不放小和脱离“三农”的非良好表现和倾向。
另外，我认为省联社的改革应注意行政色彩和经济色彩分离的问题，应注意切实做到政企分开，注意省政府与省联社的职责安排。而省联社逐步变成主要向社员社提供服务的金融企业（实行行业自律、管理、服务的机构）。当然，省联社的监管职能在相当长的时间内仍要保留。
此外还要切实提高县联社自我管理和约束能力。现在相当多的县联社自我管理和约束能力差，法人治理有效性不足，内部控制和风险防控能力薄弱，资产质量差，风险隐患突出。应按照股份制方向，优化股权结构，着力解决股东分散、股权不稳定和内部人员的控制问题。建立形式灵活、结构规范、运行科学、治理有效的法人治理模式。
