摘要：完善农村市场经济制度，是建立社会主义市场经济体制的内在组成部分。只有重构农地产权制度、规范农村税费制度、创新农村组织制度、重塑农村就业制度、构造农村社会保障制度，才能为推进农村工业化、城市化和农业现代化构建完善的制度基础。
中国经济体制改革改变的是资源配置的方式，农业在国民经济中的基础地位并没有改变。起始于1978年的农村经济体制改革，始终是以市场为取向的，农村改革和发展每前进一步，农村经济制度离市场经济体制的差距就缩小一截。然而，必须看到的是，经过20多年的变革，农村经济制度虽然发生了重大的变化，但是仍然适应不了市场经济的要求。因此，随着市场经济的发展，农村经济制度还要发生深刻的变化，不仅农业经营活动和农业资源流动要市场化，而且政府对农业的调控也要实现市场化。换句话说，中国经济体制改革的目标之一，就是要进一步完善市场化的农村经济制度，为推进农村工业化、城市化和农业现代化的进程，构建一个完善的制度基础。
一、重构农地产权制度
1979年以后，中国总结了历史的经验教训，对农村土地产权制度安排作了一次重大的调整，将土地使用权分离出来，实行家庭承包经营。家庭承包经营责任制的推行，使农村家庭成为独立的生产经营主体，在生产经营中具有独立的物质利益，从而解放了生产力，促进了农业的发展。但是，由于家庭承包经营责任制并未按现代农业发展的要求来解决好土地所有权的归属问题，因而正成为中国改造落后的小农经济、建设现代化农业，以及面对加入WTO后国际农业挑战的制度性障碍。因此，完善市场化的农村经济制度，必须在稳定家庭承包责任制的基础上，改革现行农地产权制度，促进农村土地市场发育，通过市场机制逐步推行农业适度规模经营。
现行农地产权制度存在的主要问题是：（1）在土地使用权上，由于土地承包期不稳定，影响了农民的投资预期与投资积极性，以及与此相联系的责任田的频繁调整，导致农民对土地使用上的短期行为。（2）在土地收益权上，土地家庭承包经营之后，在统购统销制度和人民公社制度下形成的没有明确边界的地税制度，并没有从根本上改变。目前中国农村的地税制度，既有明税，又有暗税，而暗税是软约束的，随意性相当大，往往夹杂着对农民的乱摊派、乱收费，实际上是对农民利益的严重侵害，引起农民的严重不满，极大地削弱了家庭经营对农业生产的激励作用。（3）在土地的处置权上，虽然法律上有规定，农村土地使用权可以转让、转包，但由于种种主客观的原因，目前发生流转的土地还不到一个百分点。与此同时，在房地产业迅速发展、地价猛涨的情况下，不少地方政府部门强行低价征收土地，剥夺农民对土地的使用权，使农民丧失土地所有者地位，也丧失土地资本增值应取得的价值效益。因此，重构农地产权制度的基本思路应该是：以资源的优化配置、要素的合理组合、资产的不断增值为目标，以家庭经营为核心，通过“还权于民”重建土地和生产者之间的关系。
具体地说，就是要通过改革，廓清农村土地产权结构，把被侵占的土地权利归还给农民，使农业生产者较完整地拥有土地的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，并从自身利益的追求中促进社会的发展。为此，（1）要明确所有权主体。根据中国的实际情况，针对村民委员会作为村民自治组织，不具备作为产权主体法人资格的问题，可以通过立法，明确村民委员会在法律范围内成为完整意义上的所有权主体，代表村民行使农村土地的终级所有权。但是作为人格代表，必须严格界定其责、权、利，赋予其稳定的承包权，使其能站在农民就业和生存保障的角度，为承包农户向农地征用和购买主体索取承包使用期内的价值补偿。（2）要稳定和完善承包权。所有权明确固然有助于提高产权主体的积极性，但是承包权对农地价值却具有更直接的效率意义。因为农地承包权的完整是农地承包权价值存在的基础，因此，必须以法律的形式确认农地的社会功能，明确承包地的责任主体和权利主体，提高农地承包使用权价值的预期，保护农地承包权免遭侵蚀。只有土地承包权稳定了，农民才会有长远的预期，愿意增加土地投入，进行农田基本建设，提高土地肥力。（3）要界定使用权并使之主体化。必须严格界定使用权，使其成为使用权收益的获得者和责任主体，关心投入资本的回报，关心农地自然增值的应得部分，关心农地的时间价值，关心农地使用权价格的高低（这是农业生产成本的必然组成部分），关心农地的成本和收益。只有土地使用权得到了保证，土地的收益权和处分权才能落实，承包权的财产性质才会稳定。（4）要规范收益权。无论是占有土地还是使用土地，都要求在经济上得以实观，即获得经济利益，这就要求界定收益权。因为土地是资产，具有价值，作为一种生产要素，是农业生产成本的组成部分，其补偿要从农产品出售收入中扣除，这个扣除是由农地承包权价值和投入资本地租的价格这两部分构成，作为价值构成部分的承包权价值也要分享其贡献额，这就完善了农业生产贡献额的分配，从而使承包使用权价值在投入诸要素中占有了一席之地。（5）要明确处置权。必须改革以家庭承包责任制为基础的双层经营体制，使土地使用者（或承包者）对土地具有一定的处分权，如农地永久性转让、中短期出租、抵押、入股、租赁、拍卖、再承包、赠予、买断经营，这是农地承包使用权价值实现的具体形式。因为如果土地使用权主体没有处置权，必然不会对土地承包使用权价值的提高有分享要求，没有处置权的农地承包使用权价值也就无法从交换中得到补偿，更无从评估和计算。（6）要增设新的权能，完善农地产权结构。根据当前和未来发展的需要，可增设抵押权、发展权、开发权、占有权，并使之与收益分配权相结合。（7）要推动土地使用权流动，建立和完善土地流转制度，鼓励农户适度规模经营，从而促进劳动力与耕地的合理配置。建立土地流转制度，必须特别强调尊重农民的土地承包权。如果土地承包关系不稳定，土地承包关系调整频繁，农户还来不及决定是否转让土地使用权而使土地承包权已经作了调整，那么就只有土地的行政调整，而不可能形成土地使用权流转市场。
二、规范农村税费制度
农村经济体制改革极大地促进了农业生产的发展，也显著地增加了农民的收入。但是，除了改革开放之初几年，其他年份，农民人均纯收入增长率均低于负担性支出增长率。如1988年—1992年，全国农民人均纯收入按当年价计算，年均增长9.5％，而同期农民负担仅农业税、三提五统费（即农民对集体经济组织承担的费用项目，三提指公积金、公益金、管理费，五统指乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业费用）年均增长了16.7％，比农民收入增长幅度高7.2个百分点。1994年、1995年农民人均负担分别以高出收入12.6、10个百分点的速度增长（以上数据均未扣除物价因素）。农民负担的快速增长，已经超出了农民对负担的经济承受能力，导致农民负担过重。过重的农民负担，反映出在新旧体制交替时期，对国家、集体与农民之间利益进行调节的财政税收制度安排存在严重的缺陷和不足：（1）在分税制上。一方面，1994年的分税制改革划分出了中央与地方的财权，但是对中央以及地方各级政府之间的事权划分却不够明确，而且事权与财权不统一，造成地方政府尤其是县、乡（镇）政府、村民委员会（自治组织），往往是有事权而无财权。这样对于诸如道路交通、文化建设、卫生防疫等农村公共物品的供给，县、乡（镇）政府无力凭借本级财政收入来提供，而上级的财政转移支付又非常有限，只好向农民和乡镇企业伸手，在乡镇企业不发达的地区，就靠向农民摊派、集资来解决。另一方面，由于分税制改革并没有从根本上扭转财政收入分散化的现状，即财政收入被分割成预算内收入、预算外收入和制度外收入，国家财政职能弱化。在经济不发达的农村，这种分散化财政格局使地方财政沦为“吃饭财政”，预算内收入难以维持政府机构正常运转，甚至连行政事业费、人头费等项开支也难以保证。为了完成上级交办的各项任务，各级地方政府只好通过行政性收费即制度外收入来养人（主要是编外人员）和建设。（2）在管理制度上。一是收费行为管理不规范，由于财政资金紧张，在部门利益膨胀的驱使下，政府职能部门对本属正常工作范围内不应收取费用的业务，自立项目、自定标准，变相向农民收费。二是收费方式管理不规范，税费合一，将费赋予税的硬性，把农民交给国家的农副产品的结算方式由户卖户结改为户卖村结，强行代扣农民各种负担款项。三是资金管理不规范，每年全国农村提留统筹款相当于国家年度财政收入的10％以上，但是这部分资金游离于财政管理之外，缺乏法律监督约束，从而既导致不少村提留、乡统筹在资金使用中被平调、挪用，也导致虚报收入，变相多收村提留、乡统筹费。四是票据管理不规范，一些部门和干部利用职权多收、乱收，收费不入帐或设小金库、或流入个人腰包，这既减少了财政收入，也间接造成了农民的重复负担。（3）在农业税负上。现行的农业税负是20世纪50年代核定的，到目前为止，国家只是随着价格的变化对农业税任务指标作了相应的调整，对其计税基础（计税土地、常年产量和税率）却未作任何调整。从“二五”到“八五”，农业税税负从11％降到5.5%左右。在分税制条件下，地方税立法权集中于中央，地方财政即使困难也不得自行开征新税种。在农业税和其他合法收费所筹集到的资金不能随着农业发展和财政需要而增加、无法满足农村公共支出需要的情况下，基层政府只能靠向农民增加收费来解决。此外，造成农民负担重的原因还有：城乡二元的经济结构、基层行政机构臃肿开支庞大、农村产权关系混乱等因素。
农业是国民经济的基础产业，农业也是国民经济中的弱势产业。过重的农民负担，在政治上导致了农村干群矛盾的激化，影响到社会稳定。从经济上看，农民负担过重同农民收入增长缓慢一样，直接影响了农民生活质量的提高，使农民大幅度减少了对农业的投入，在一定程度上导致了国内市场的疲软，阻碍了整个国民经济的发展。加入WTO后，这还将影响到中国农业的整体竞争力。因此，完善市场化的农村经济制度，必须通过税费改革，建立规范的农村税费制度，规范处理国家、集体和农民的分配关系，进而从根本上减轻农民的负担。从有利于减轻农民的负担出发，适应市场经济的要求，农村税费改革的目的应该是：改变目前农业税收入缺位与非税收收入越位并存的局面，规范农村收费，减轻农民负担，健全乡镇财政职能。因此改革的着力点应该是：坚决取消不合理的乱收费、乱集资、乱摊派和乱罚款，将合法、合理、面向全体农民的收费以税收的形式固定下来；将费改税部门纳入农村税收体系和地方税收体系的建设范畴，科学地进行税种、税率设计；统一政府事权利财权，把各种税费的征收权和支出管理权集中到主管分配的财政部门。由于税费改革涉及面广，必须要有一系列相应的配套改革，其中乡镇政府机构改革对农村税费改革的成功与否起着关键作用，因此，应该在农村税费改革的同时，进行乡镇政府机构改革。
三、创新农村组织制度
现行农业制度下的农村经济组织主要包括农户和农村集体经济组织，其中农户是最基础、最重要的经营组织。但是，由于我国长期以来依托农村集体经济组织和政府对农业生产进行服务和指导，依赖于集体经济组织的统一经营，忽视了对农村经济组织的再造和既存组织的创新。而近年来新涌现的如农业“一体化”组织、农村大户经济、农村流通组织等又太少。换句话说就是，旧的组织制度已经衰落，而新的组织制度又尚未完全建立起来，根本无法解决农户行为的不确定性，无法满足市场经济条件下农户进入市场的要求。这主要表现在：（1）集体经济的非农特色和自身的制度缺陷决定了其无法满足农户组织的需要。（2）农业产业化组织发育不良，无法担任起组织的重任。农业产业化以市场为依托，实现产加销、农工商、内外贸、农科教一体化，通过龙头企业连基地、基地连农户，可以有效地解决小农生产与大市场的矛盾。产业化组织是针对农户经营的缺陷所设计的一种较为理想的制度，但是各地的实践表明，产业化组织并没有按制度设计轨道运行，没有达到预期的目的。（3）农业中介组织极度匮乏、无法满足农户的组织需要。中介服务组织应该是农民走向市场的主力军，是农户行为不确定性的有效矫正机制。但是当前这类组织的发展却不尽如人意。不仅数量少且发育不健全，无法胜任引导农民一体化经营的重任。农民在市场中与其他经济主体交易的被动地位仍没有扭转，农民增收的市场环境还比较恶劣。
由于现行农村组织制度无法带领农民进入市场，因此，完善市场化的农村经济制度，必须创新现行农村组织制度。（1）改造集体经济组织，鼓励其参与农业生产经营环节的服务竞争。在充分利用农村集体经济组织的组织资源、产业资源的前提下以现代社会分工为基础，以市场为导向，依托新型产业关系、城乡关系、农村二、三产业间的关系，对其进行革命性的改造，彻底改变集体经济组织的血缘、地缘性质，打破集体经济组织行政和经济不分的格局，促使其经营范围跨越区域、经营主体跨越所有制、经营目的跨越奉献式服务、经营项目跨越单一的生活服务形式，在实现经济效益和社会效益最大化的基础上，继续作为农业组织的主体组织，以更优质的服务服务于农村、农业和农民。（2）规范和提升现有各种社会经济组织的档次。对当前各种合作经济组织、流通组织和农业协会组织进行规范，形成县、市甚至是全国性的经济组织，如各种行业协会、流通协同组织，扩大现有经济组织的规模，拓宽现有经济组织的经营领域。（3）大力发展和完善农业一体化组织。产业一体化把农产品生产、农产品收购、加工、储存、销售及农业生产资料的供应等纵向或横向联合起来，使整个农产品生产和流通过程的各个环节有机地结合为一体，既为农民分担了风险，又提高了农民的组织化程度。从运行较好的一体化组织来看，它是解决小农本位的最佳组织，是农业组织创新的高级形式，今后要大力发展。（4）大力支持和鼓励农村大户经济的发展。目前我国农村特别是经济发达地区，农村大户经济的悄然兴起，有效地解决了农户分散经营所面临的诸多困难，其组织功能既可以在家庭经营的基础上延伸和发展，又弥补了家庭分散经营势单力薄的缺陷，既能在农业产业化中充当“龙头”，培壮“龙身”，带活“龙尾”，还可以与乡镇企业共生，并向城市工商业渗透。因此，政府必须支持和鼓励农村大户经济的发展。
四、重塑农村就业制度
1979年以来，随着经济体制改革的不断深入，计划经济体制下长期被隐性化了的农村剩余劳动力问题日益突现，各级政府部门就此做了大量的工作，农民的就业问题逐步得到重视，并取得了一定的成绩。但从农民就业的实际情况看，压力还相当大，形势依然严峻。（1）农村产业领域的拓展速度与劳动力的增长速度形成反差，农村剩余劳动力越来越多。（2）城市对劳动力的吸纳能力受诸多因素的制约，相对速度放慢，吸收能力难以迅速扩大。（3）城乡基础设施比较落后，资源与资金相对短缺，通过产业扩展来消化农村劳动力，其规模和速度都与农民就业的紧迫要求不相适应。因此，在建立社会主义市场经济体制的进程中，如何实现农民充分就业，使劳动力资源转化为现实的生产力，既是振兴农村经济一个非常紧迫的现实问题，也是完善市场化的农村经济制度必须解决的根本战略问题。
中国目前农村的劳动力资源主要是通过家庭而非市场的方式进行配置，并且剩余劳动力的转移受制于经济体制和政策的约束，即经济体制和政策规定了农业剩余劳动力转移的方式及其在产业部门的配置，决定着工业化进程中优先发展的产业，从而影响着农村劳动力的转移和农民的就业水平，因此，必须从发展战略、产业政策、市场规则等方面进行一系列制度创新，重塑农村就业制度。（1）调整社会经济发展战略，把农民就业问题作为各级政府的战略任务。解决市场化进程中的农民就业问题，必须调整发展战略，实行城市与农村并重的发展政策；必须科学制定农民就业规划，并纳入各级政府经济社会发展的整体规划；必须组建统一管理城乡劳动力就业的机构，改变过去只管城市不管农村的局面。（2）建立并完善对农业与农民的保护体制。农业是基础产业，本质上又是弱质产业，随着市场化取向改革的不断深入，重塑农村就业制度必须对农业和农民采取补偿性的保护和扶持政策，完善投入机制，健全价格保护体系，促进剩余劳动力向农业的深度开发和广度开发进军，为此，一要规范政府投入行为，全面落实《农业法》规定的国家和地方的农业投入责任，扭转农业投入比重不断下降的趋势。二要完善农业信贷政策，确保农业信贷的增长略高于全国银行信贷的增长幅度，并在利率上从优，确实安排好农副产品收购资金，适当增加乡镇企业流动资金和技改贷款。三要建立农产品价格风险基金和储备制度，并对主要农产品制定合理的保护价。四要对重要的农业生产资料实行经营差率控制或最高限价，同时减轻农民负担，保护农民合法权益。（3）改革户籍制度。城乡隔离的户籍制度使农村劳动力得不到平等的就业机会和公平竞争的环境，它从制度上堵塞了农村人口城市化的途径，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动，因此必须改革城乡分割的二元户籍制度，实行统一的居民身份证和一元户籍制度，剔除粘附在户籍制度上的种种社会经济差别，真正做到城乡居民在发展机会面前人人平等，从而促使劳动力在各产业之间、城乡之间自由流动，为形成全国统一的劳动力市场创造条件。但是，考虑到中国的具体国情和历史积累的矛盾太多，户籍制度的改革可以分步骤地有选择地进行。
五、构造农村社会保障制度
农村社会保障制度是国家社会保障制度的重要组成部分，它是指在农村这一特定区域范围内所施行的社会保障和福利事业。中国80％的人口生活在农村，长期以来，由于历史的原因，城乡差别很大，与城市相比，农村社会经济发展水平很低，社会保障制度很不完善，随着经济体制改革的深入和农村社会的不断发展变化，其不合理性日渐暴露，越来越不适应社会主义市场经济体制的需要。从目前看，主要存在以下几个方面的问题：（1）社会保障水平低，覆盖面小。农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城市而言都是很低的，调查显示，占人口总数20%的城镇居民享有89%的社会保障，占人口80％的农村居民，仅享受社会保障的11％。不仅如此，保障水平也较低，如从国家对农村260多万五保户给付的养老金来看，人均不足200元。（2）社会保障形式单一。目前我国农村社会保障体系很不健全，保障内容主要是补贴性、救济性的单项保障，没有建立起多层次的社会保障制度。（3）缺乏有效管理，透明度差。农村现有的社会保障管理混乱，政出多门，民政部门、计生委、基金会、寿险公司等机构均涉及了农村社会保障，导致相互扯皮、办事效率低下的状况。加上缺乏有效的监督，使农村社会保障透明度差，农民缺乏收益感，从而影响了社会保障功能的发挥。
由于社会保障制度是市场经济的稳定器和安全阀，因此进一步完善和发展农村社会保障制度，已经成为完善市场化农村经济制度亟待解决的问题。必须按照权利与利益、公平与效率相结合的原则，量力而行，构造新型的农村社会保障制度。（1）健全农村养老保险制度。第一，养老保险形式应多样化，除了国家统一规定的以外，还应有特殊职业的养老保险、农民个人的储蓄养老保险、商业保险和传统的家庭保险等，以满足不同层次人员的需要。第二，养老保险管理应制度化、法制化。应尽快制定农村养老保险的法规、制度，加强对农村养老保险的监督工作，增加农村养老保险管理的透明度。第三，养老保险基金应增值化。政府应逐步放松对农村养老保险资金的管制，在有条件的地区建立农村养老保险的投资经营机构，让它按照市场经济的规律，建立优化组合的多渠道的投资模式，从而实现农村养老保险基金的保值增值。（2）完善农村合作医疗制度。为此，应当尽快落实人人享有卫生保健的计划，提高各级政府对农村合作医疗保险工作的重视程度；正确选择合作医疗模式，提高农村合作医疗的社会化程度；建立科学合理的合作医疗筹资机制，在政府财政适当投入的前提下逐步提高农民个人缴纳基金的比例；建立商业保险、社区保障等机构，以其作为农村合作医疗的补充，形成多层次的农村医疗保障体系；制定农村合作医疗保险的地方法规，加强农村合作医疗的管理和监督。（3）建立农村最低生活保障制度。要以通过最大劳动努力仍不能达到最低生活保障线作为衡量标准，建立农村最低生活保障制度，而且必须随着经济发展和物价的涨落，逐年调整最低生活保障线。（4）改革农村社会救济制度。社会救济必须从被动消极的生活救济转向积极主动的扶持生产，对贫困地区或农村有一定生产经营能力的贫困户，可通过政策、思想、资金、物质、技术、信息、劳务、就业等方面的有效扶持和帮助，使其逐步改变贫穷落后的面貌，走向富裕。