内容提要：作者通过对西部农村调研证实，西部农村分工简单，大部劳动力集中在种、养业领域；农民组织化程度低，产业化经营刚刚起步；非农产业发展缓慢，大多数无村办企业，少量集体、私有私营企业，基本停留在手工业领域和“家庭作坊”阶段。这是制约西部地区工业化、城市化、乃至整个社会经济发展的根本所在。西部大开发，应该明确把“三农”的发展作为战略重点。西部必须更加珍视农民土地权利，以真正赋予农民长期有保障的土地使用权为保证，以提高农业组织程度和农户经济能力为核心；同时，加快西部农村体制改革，在赋予和保障农民家庭财产权、收益权的基础上，发展基层经济和政治民主，推动村域由传统农业社会加快向现代工业社会的转型。这是西部大开发的关键所在。

　　一、土地制度安排

　　1.土地分配方式

　　西部地区村集体土地初始分配通行规则是按村籍人口平均分地。受访对象回答“村庄土地分配办法”，结果是：“按实际人口分地”占32.8%；“按承包时户籍人口分地”占34.8％；“按人分口粮田、劳动力分责任田”占3%；“根据第一轮承包地调整”占26.9%；“其它分地方式”占2.5%。

　　新颁布的《农村土地承包法》规定，“农村土地承包应当坚持公开、公平、公正原则”。但由于第一轮土地承包初始阶段的自发性和随后而至的强有力地政府推动，有一部分地区一部分村因仓促分配土地而“起点”不公平，第二轮土地承包又过分强调稳定，各地都以“顺延”发包为主，使一部分村民再次失去了获得承包土地的机会。事实证明：那些在第二轮土地承包中大面积稳定、小面积调整，尽可能“起点”公平的地方，目前土地承包关系稳定，为“至少30年不变”的法律条文出台创造了条件。相反，那些希望土地关系稳定而不敢调整的地方，反而增加了土地关系稳定的困难。

　　必须指出，稳定土地承包关系的法律、政策措施有重要作用，但决不能忽视它已开始产生的负面影响。西部405户问卷样本中，包含家庭实际人口1869人，而分地人口只有1612人，占总人口的86.3%。这一结果与我们2000年对东中部地区11省的问卷调查调查结果基本一致。据此推断，全国至少有13.7%、高达1.27亿人的村民没有分配土地。不下决心解决大量无地人口的土地或生活来源问题，依法稳定农村土地承包关系，发展农村经济政策目标将受到严重挑战。

　　2.承包土地使用权的物权性、稳定性评价

　　（1）调不调地。是否调整土地是第二轮承包制度安排的难点，也是检验承包土地是否具有物权性的标准之一。承包期限内不调整土地，意味着新增人口将没有土地，但不严格控制土地调整，“30年不变”可能落空。《农村土地承包法》对“家庭承包”（耕地）赋予“物权保护”，对“采取招标、拍卖、公开协商等方式”承包的非耕地以债权保护。第二十七条规定，“承包期内，发包方不得调整土地”。但同时又规定，“承包期内，因自然灾害严重毁损承包耕地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。这说明特殊情况、执行特别程序可以调整土地。事实上，西部相当多的村或明确规定、或习惯于每隔3、5年调整一次土地，土地调整几乎从来没有停止过。从1999年底基本结束第二轮承包工作至今，在不到3年的时间里，因为村集体调整而增、减土地的农户已经高达27.9%。承包耕地的物权保护大打“折扣”。

　　（2）土地使用权被终止的可能性。农民承包土地使用权存在6种被终止的可能性。其中，农民没有谈判权的是“国家征用”、“乡村需要”、“干部决定”。不缴纳税费、高价揽包、家庭人口减少等情况下，农民也可能失去承包土地。全家迁移或成员户口变化，承包土地经营权也可能被终止。《农村土地承包法》规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农户口的”，“发包方可收回承包的耕地和草地”。但现实农村通行“户籍规则”，只要户口离开本社区，都要收回其承包土地。

　　（3）土地经营权流转。目前，法律和政策允许、鼓励农民依法、自愿、有偿流转土地经营权。西部农村已发育出“亲友代耕代种”、“互换”、“转包”、“转让”等多种流转形式。但总体上，西部地区土地流转量很小。截止到2001年，陕西省土地流转量不足总耕地面积的3%；青海总耕地789万亩，流转土地16.88万亩，占总承包面积的2.2%；甘肃流转4.52万亩，仅占总面积的0.94%，流转土地涉及农户12882户，占总农户0.29%；四川省绵阳花垓镇是一个工业小区，非农产业发展相对较快，土地流转也只有承包总面积的4.1%。

　　集体土地所有权有较强的排他性，因此，村域内部流转土地比较容易，而向村域外或“非成员”转让则相对困难。但如果承包方自愿，并经过2/3村或村民代表同意，也可以向非集体经济组织成员流转。甚至有42.5%的农户认为“不需要同意和登记”，就可以将承包土地“转包、转租给外村人。值得注意的是，现实农村分别有17.5%、31.5%的农户不清楚自己是否有权将承包土地流转给本村或外村人，农村普法工作应该跟上。

　　（4）赋予农户承包土地继承权、抵押权更能体现承包地的物权性。但是，越是申明要给予“物权保护”的家庭承包（耕地），越是不易获得继承的抵押权。一方面，新法修改了原农业法关于承包土地经营权是可以继承的规定，《农村土地承包法》规定家庭承包的耕地，“承包人应得的收益”可以继承；而赋予承包的林地“可以在继承期内继承”，其他方式承包取得的“四荒地”“其继承人可以继续承包”。同样，新的立法规定了不同方式取得的不同类别的土地有差别的抵押权。显然，“耕地”与“非耕地”、“家庭承包”与“其他方式承包”之间的权利是不平等的。取消或限制承包耕地的继承和抵押权，进一步削弱了承包耕地的物权性，支持了承包耕地的周期性调整。如果在《土地承包法实施细则》的制定中，能够对“收益权”继承做出合理解释，可以在一定程度上弥补立法的不足。另一方面，承包土地的继承权、抵押权在实践中也很难发生。问卷显示，只有63.7%的农户回答“承包期限内的土地使用权可以继承”，而22%的农户认为“不能继承”。由于土地的周期性调整，当承包人死亡时，其继承人的继承权只能让位于村集体的“调整权”。另外，承包土地抵押不仅存在法律障碍，而且存在金融风险和操作困难，耕地抵押也极少发生。

　　（5）农民流动和土地抛荒。西部农民流动比例大。2002年村均向省内、外流动248.3人，占村内总人口的15.7%、村劳动力的32.1%。分省看，广西最多，村均向省内外流动603.6人；四川次之，322人；新疆最少，75人。考察近三年（2000—2002）农民流动趋势，发现省外流动村均分别为112人、115.8人、117.9人，省内流动村均分别为123.4人、119.7人、130.4人，呈现出相对稳定略有上升的态势。

　　受访农户对“你村内有无抛荒的土地？”回答表明，西部农村已经有40.5%的村有土地抛荒。“种地成本高”、“种地不如外出打工”、“土地负担过重”是土地抛荒的最主要原因。土地“流”不动加剧了人地矛盾，出现“有人无田种、有田无人种”的奇特现象。这是土地资源配置必须解决的问题。

　　（6）规模经营需要一定的条件，其中最主要的是离农人口不断增加。西部农地规模经营程度很低，只有11.1%的村有规模经营，且经营面积较小，总共只有6516.2亩，村均147.76亩土地。规模经营的方式分别是“种田大户”（53.3%）、“联合经营”（46.7%），土地股份制等现代企业组织形式的规模经营很少出现。问卷佐证，西部只有3.5%的受访村有土地股份合作组织。“为什么没有出现土地股份合作经济组织？”农民回答的主要原因是，“条件不成熟，没有合作的基础”（47%）、“没有人牵头”（27.5%）、“合作不如单干”（15.7%）、“分配不公，怕参加后吃亏”（4.4%）。所谓成熟的“合作条件”，无非是村域经济民主制度和习惯。事实上，合作经济组织就是培养农民合作、民主精神的最好学校。

　　在现代化进程中，许多国家对工商资本或“非耕作者”进入农村直接经营土地都有较严格的限制。我国农地制度安排也开始设置这方面的屏障，但这种规定并没有引起地方政府的注意。在西部样本村，外来公司或非集体经济组织成员直接经营土地的已达到865户，占受访村的19.3%，经营土地总面积达到12390.7亩，村均161.76亩，经营面积大于集体经济组织内部的种田大户。这些公司经营的土地，来源于：“收回村民各户的承包土地”（47.4%），“机动地”和“非耕地”（52.6%）。事实足以说明，公司进入农村直接经营土地，不仅将使部分农民失去土地，而且可能逐渐瓦解家庭经营制度。因此，法律和政策应该对公司直接经营村耕地予以禁止；同时号召和鼓励工商业资本和公司或进入西部地区非耕地领域改土治水、防沙治沙，或进入到农产品加工业领域，开拓和发展“农产品产后经营业”。不与民争地，而又与农民协作开发西部。

　　二、土地产出与农户经济能力

　　西部农民收入的调查是从村集体和农户两层面进行的，因此形成了两套数据。2000—2002年，西部地区（按村单元计算的）人均纯收入分别为1499元、1551元、1663元，2001年增长幅度3.5%、2002年增长幅度7.2%。而加总平均问卷农户回答的收入，2001年，户均纯收入8847.2元，人均纯收入1917.1元。其中：经营耕地的收入户均2367.1元，人均512.9元，占26.8%；经营“四荒”地、家庭养殖、其它副业收入，以及工资性收入、财产性收入分别占总收入的0.5%、9.6%、12.5%、29%、4.4%；其他收入占17.2%。村统计的人均纯收入小于农户自己计算的纯收入，其原因在于，村干部填报的人均纯收入是以村为单元的平均数；而农户问卷所得到的收入数据是以受访农户为单位计算的。由于样本中中等和上等收入水平的农户占90%，显然，以问卷农户单元为样本而计算的人均收入要高于以村为单元综合的人均纯收入。因此我们认为两套数都是可信的。西部农村家庭经营性收入增加与西部退耕还林还草工程有极大关系，退耕还林、还草，是让西部农牧民普遍受益的一项工程，退耕补贴已经成为牧民家庭的重要收入来源。

　　根据典型调查案例分析，西部农村已发育出5种类型不同收入水平的农户。

　　1.西北、西南不同自然区域土地产出与纯农户收入进行比较。西部农村已很少有传统意义上的纯农业户，农户或多或少有兼业收入。我们把以种植为主、略有兼业收入的农户仍然视为纯农业户。这类农户目前是西部地区农村的主体。由于沿袭传统的耕作制度，他们对土地资源、自然条件生态环境等方面有极强依赖性，对产品市场的变化反倒并不敏感。这类农户收入能力最差。不同自然区域耕地产出差异：在河西走廊，亩均耕地产出822元，生产和管理成本436元，纯收益386元。在成都平原都江堰灌区，亩均耕地产出916.58元，生产和管理成本403.5元，纯收益513.08元。西南地区亩均收入高出西北地区32.9%。

　　案例1西北李家。甘肃省武威市凉州区永昌镇某村农民。户主自我评价为当地上等生活水平家庭。全家6人，其中劳动力4人，分地人口7人（出嫁女的土地留在娘家父母名下），承包15亩耕地。2000年投资2万元新建14间的砖瓦房，有小四轮拖拉机、播种机、脱粒机、摩托车、长虹彩电等各1台。2001年全家收入计算如下：全部的耕地种小麦（套种玉米），平均每亩年产小麦700斤、玉米1000斤。销售价为小麦0.56元／斤、玉米0.43元／斤。按此计算全部耕地上的总收入12330元人民币。成本包括种子化肥、农药、水电、机耕机播等每亩380元，生产总成本5700元；管理成本，2001年“三提五统”费全家共840元（2000年930元）。全家从耕地上所得的纯收入是5790元。除此之外，儿子开拖拉机在附近的砖瓦窑拖土，年纯收入2000多元。综合计算李家人均纯收入1298.33元，大大低于该村人均2900元的纯收入的上报数。

　　案例2西南刘家。四川省成都市都江堰市玉堂镇某村农民。全家四代同堂，实际4口一户，耕种2.4亩地，2001年，稻谷单产800斤，两季总产3840斤，平均0.52元／斤，收入1999.8元；另一季种油菜，收入200元。合计毛收入2199.8元。生产成本，机耕（50元／亩）120元，请人插秧（80元／亩）192元，收割稻谷（100元／亩）240元，化肥（40元／亩）96元，打三次农药（15元／亩）36元，种子（6元／亩）14.4元。加上各种税费（人均90元／年）270元。总成本968.4元，年均土地纯收入1231.4元，亩均513.08元。

　　2.以农为主兼业户的经营方式和收入能力。兼业农户有多种类型，或以农为主，或者以工、商、服务业为主，或常年外出“打工”。兼业农户大多比较殷实，属于农村的“中等收入者”，但其富裕程度有很大不同。其中，处于上层的是那些自己办工业、商业或有比较稳定打工收入者家庭，而以农为主的兼业农户刚刚跨进了“中等收入者”的门槛，他们依靠农业收入维持家庭口粮和基本生活用度，至于修房盖屋、添置农村具和高档家具、子女上学和其他发展资金等，则完全依赖兼业收入。我们发现，在西北、青藏地区、西南地区和少数民族地区都出现了一些以农为主的兼业农民大户。兼业农户开始摆脱区域自然条件的限制，其经济效益主要受制于经营方式、经营规模、市场环境。这类农户是西部未来发展商品农业的主力军，应该予以特别扶持。由此推论，自然和区位条件并不是西部农业农村落后的主要原因。

　　案例3西北周家。陕西省凤翔县唐村乡农民，全家4人，承包11亩耕地。户主评价自家属于当地的上等收入水平的农户。2001年，耕地全部用来种植小麦，亩产500斤，总收入为2750元。生产成本每亩：种子22元、机耕30元、机播20元、化肥60元、收割和碾打50元、病虫防治10元；管理成本分担每亩农业税22元，“三提五统”亩均18.9元。综合成本232.9元。计算该农户耕地经营纯收入合计188元／亩。养殖业和兼业收入是该农户的主要经济来源：饲养生猪、种羊、牛等收入3000元／年；拖拉机机耕作业和跑运输收入3000元／年；在附近砖瓦窑拖土、打工3000元／年。该农户全年纯收入合计9188元，人均2297元。

　　案例4青海王家。户主为青海省海东地区平安县寺台乡某村妇联主任，全家4口人，劳动力2人，承包经营10亩耕地。2001年经营耕地的纯收入800元。另外：（1）去年9月开始，户主开出租车收入月均800元，合计收入3200元；（2）其夫在乡电管站工作，月工资700元，年收入8400元；（3）兼营一个小卖店，每月约80元纯收入，年收益约800元。该农户合计纯收入13200元左右，人均纯收入3300元。

　　3.西南、西北以工商、“打工”为主的兼业农户的比较。这类农户在农村比例虽然小，但对农民的影响巨大。他们中的大多数属于当地干部、有实力的早期富裕户、有知识、技术专长的农民。他们在经济资源的享有和利用上独具优势，已经或正在完成原始积累，开始把大量资本和劳动投入到加工工业、商业、建筑业、运输业、餐饮、服务业领域，而且往往能够在当地抢占行业发展的先机，成为首屈一指的富裕户，是农村先富起来的一部分人。

　　案例5西北李家。陕西省凤翔县横水镇某村农民商人。全家8人，第二轮土地承包耕地9亩，转包、转租6亩，整理复耕本村原一片宅基地30亩，合计直接经营土地45亩。除此之外，通过出投资、出技术、提供种苗、收购产品等形式，间接控制120亩土地的经营。其中30亩“设施农业”，在大棚内生产苗木、种苗和水果。品种包括草莓、苹果、黑李子、油桃等。聘请季节工5人协助生产和管理。尽管李家土地经营面积较大，但其主要收入来源却是农产品购、销。李家在本县工商注册“宏伟工贸有限责任公司”，注册资金35万元。8年前即租赁镇供销社的库房和院落作为基地，在当地建立了3个农产品收购点；同时，投资70余万元建新库房、住房和公司的办公楼。主要经营红辣椒收购、烘干、包装，尔后销往深圳、香港、马来西亚。兼营其它农副产品收购、销售，经营一家小药店。公司经营班底全部是家庭成员。老李任董事长；大儿子任总经理；二儿子西安财经大学国际贸易系毕业后任业务主管兼会计；两个儿媳分别是质检和保管；老李夫人任出纳。家庭内部实行工资制。目前，宏伟工贸公司年收入十分可观。

　　案例6西南张家。阿坝藏族羌族自治州漩口镇某村干部，全家7人，户主是村委会主任，已经连任五届（15年），是村庄的实力派人物。他家除了承包经营10亩山地以外，还开办一家小煤厂。2001年产粮8000多斤，每斤0.55元，折合人民币4400元；油菜收300斤，每斤1元，折合人民币300元。全家土地的毛收入4300元，扣除种子150元，肥料500元，税费200元，土地经营纯收入3850元。张家每年出栏4头猪，每头赚100元，此项收入可达400元。煤厂2001年已经停产，据户主介绍亏损约10万元，但前几年经营效益颇佳，年均收入在2万元左右。除此之外，还有当村干部的误工补贴500元／年。

　　4.西北村域设施农业。发展设施农业或高科技农业的农户，如蔬菜大棚、规模果园或经济作物、养殖业大户等，因为他们掌握一定的资本和技术，对土地的投入较大，特色产品或供小于求、或技术含量高而价格呈上升趋势。这类农户在西部比例不大，但呈现快速增长趋势。这种农户已经摆脱了传统种植和模式，收入能力是传统农民的10—20倍。

　　案例7西北索落树村。位于陕西省凤翔县唐村乡。全村365户，1376人，耕地1376亩，1999年完成第二轮土地承包。2001年，此村成为全县两个农业科技示范园区之一。村集体以每年100元／亩的租金，反租农户80亩连片的土地，倒包给本村农民发展设施农业。自愿报名确定经营者（共36户），分户承包，每亩地承包费100元／年。在这片土地上：由县和村集体投资15万元进行基础建设，修建道路、打水井、架设低压线、埋设地下灌溉管道。然后，集体统一规划，承包农民自己投资，建立50个蔬菜大棚，每户经营1—2棚。每棚建设投资1.5万元，每棚占地面积1.5亩，棚内使用面积0.7亩。大棚种植西红柿和黄瓜，聘请本县技术员分别作为西红柿和黄瓜种植指导专家。调查日，作者按作物长势和承包农户的经验估算：50个大棚的总产量约45万斤，平均每棚产黄瓜1.2万斤或西红柿8000斤。按当地的市场价格，纯收入在25—26万元之间。平均每棚纯收入5000—6000元，亩均纯收入在4000元，是传统种植模式（小麦、玉米）的20多倍。

　　5.牧区现代化示范区牧业户。在同一地区，牧民的户均、人均收入都高于农民。这是因为，畜牧业产品比粮食等大宗农产品有更好的市场和价格，而且牧民人均草地资源大大超过农民人均耕地资源。

　　案例8青海牧民的家庭经济。海南藏族自治州共和县江西沟乡上社村，是青海省仅有的两个牧区现代化示范村之一。全村4个牧业社、1个农业社，187户，1023人，其中牧业人口963人。全村有草场面积23.01万亩、其中可利用面积17万亩，耕地3768亩，其中2000—2001年退耕还草1571亩。2001年全村人均收入2580元。在该村，我们重点访问了某农户（藏族、村干部）。全家5人，承包土地1254亩，其中草地1200亩、耕地30亩、退耕还草24亩。2001年家庭纯收入：（1）牧业收入：羊毛收入（11.5元×500公斤）5750元，牛绒收入（10元×100斤）1000元，羯羊（350元×20只）7000元，牛（800元×2只）1600元；（2）转包本村其他牧民耕地100亩，种菜子净收入7000元（转包费每亩50元／年）；（3）退耕24亩获得补偿（每亩补偿200斤粮食、20元现金）2400元。全家合计总收入24750元，人均收入4950元。
上述5种类型8个案例，大致上描绘了西部不同地区和耕作方式的农户其经济水平和发展趋势：（1）尽管使用现代技术装备，并且利用新的农业科技成果（比如优良品种）和先进技术，但是，不改变传统的耕作方式和种植模式，不能从根本上改变农民低收入的现实；（2）在土地资源稀缺、生态条件继续恶化、非农就业机会少等多重压力下，单纯依靠种植或者养殖难以提高农民收入水平；（3）设施农业是对传统产业结构调整和耕作制度的革命，收入非常可观，它能够大幅度增加经营农户的收入，但由于设施农业投入大，大面积推广又有较大困难；（4）样本所示的牧民收入要高于同一地区农民的收入，在草原承载能力下，只要合理利用资源，牧区将有非常快的发展。

　　*作者在中国（海南）改革发展研究院工作期间，在迟福林教授的领导下，具体组织联合国开发计划署（UNDP）第二期国别援助项目——“人力资源开发、区域和行为可持续发展政策研究”，以及美国国际共和研究所资助的“农村基层经济、政治民主建设”项目，有机会对西部滇、黔、川、陕、甘、青6省农村进行一系列实地调查。2002年7月又组织了对西部12省（市、区）农村入户问卷，样本覆盖西部12省（市、区）95（市）县397个行政村，内容涉及西部农村经济社会发展现状趋势、土地制度安排、妇女土地权利、基层经济和政治民主建设。以这些调查为依据，形成了研究报告《西部村域经济、社会发展》。本文是其中的一部分。