广受关注的“三农”问题，已经深刻影响到我国当前的经济、社会与政治各层面。新一届政府也提出要走出“积累莫返之害”的“黄宗羲定律”怪圈，彻底解决农民负担问题；并决定从今年开始在全国全面推进农村税费改革。而学术界相当部分的观点则主要集中在农村劳动力转移、城市化（小城镇建设）、农村产业结构调整等方面。这些途径选择分析与政策实施扩大了人们的视野，但是它们却具有很大的时间、地域及政策局限性，甚至是仅停留在“三农”问题表面的权宜之计。
一、隔靴搔痒的学术界观点
（一）转移农村剩余劳动力（兼论土地流转方式）
撇开政治方面的因素分析“三农”问题，那么农民问题、农民收入问题则是“三农”问题的实质。因此，农民问题解决了，“三农”问题自然也就解决了。如何解决农民问题呢？转移农村劳动力、减少农民数量，这是我们常见的解决“三农”问题的观点。这其实是“三农”问题的目标而非解决途径。
目前，我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年。国家统计局农村调查总队的一项调查显示，2001年，在我国4.82亿农村劳动力中，具初中及初中以下文化程度的劳动力所占比例高达到87.8％。加上农村职业教育规模小且严重脱离农村现实，不能很好地面向“三农”服务。因此，落后的农村教育体系，低受教育水平和低就业技能的农村劳动力，已经从根本上严重制约了我国农村剩余劳动力的有效转移。
同样，对城市就业现状及压力的认识不足，忽视城市人为限制、歧视农民工的各种政策障碍，不能清楚认识到非农产业对劳动力的素质要求标准在逐渐提高的事实，也不能很好理解转移农村剩余劳动力的真实难度所在。
而实际上真正转移出去的农村剩余劳动力，也正是农村、农业发展所需的那部分相对高素质的农民。这部分农民的背井离乡，虽能带来一定的打工收入，但农业与农村发展却受到极大负面影响。而且农民工进城务工往往具有很大的间歇性、暂时性、和回流性，他们绝大部分在城镇从事最脏、乱、差或是简单的服务工作；工资水平很低，各种权利得不到保障，子女就学困难。这极大地伤害了农民，更影响了农村劳动力的良性再生产和诸如促进农村发展的农业综合开发项目的实施¹。而沿海及经济较发达地区对大量中西部农村人才的吸纳，实际上是对中西部农村有限的人力资源的一种掠夺（农业部2002年11-12月份对全国31个省、自治区、直辖市农村的调查数据显示，西部农村劳动力中受过初中以上教育的比重比外出劳动力的对应比重要低近22个百分点）。
关于土地流转经营，从笔者家乡（四川乐山）的实际情况来看，这种方式对农民增收的效果很不明显。土地流转，其实很早就在民间以口头协议的方式展开，但一般仅限于同村村民或是亲友间。由于土地流转经营的协议期限太短（很少有超过五年的，而且一旦从事非农产业的农民收益不好如失去乡镇企业工作，就会马上收回土地自己经营），加上农业生产的比较收益太低，土地极分散难以集中耕作和乡镇企业状况的恶化。所以，近年来土地流转经营现象在农村开始减少，甚至出现了无偿出让土地（只承担相应土地的农业税而已），都没人愿意耕种的现象；以致大量土地抛荒。另有学者提出明确产权归农民所有，允许农地买卖以彻底转移农村劳动力。对个案而言，这种方法可能有效。但从整个农村尤其是中西部农村而言，适用这种观点是非常危险的，因为土地还是绝大部分农户主要甚至是唯一的生活和保障来源。在这里，土地不仅实现着农户生活保障的经济功能，还承担着国家、社会稳定的社会功能。
（二）小城镇建设（城市化道路）
很多学者认为，解决我国“三农”问题的根本出路是城市化、小城镇建设。该观点很大程度上是基于转移农村劳动力来考虑的，因此它除了有前文所指出的不足外，还存在以下认识上的误区。
首先，长江三角洲、珠江三角洲等经济较发达地区成功的小城镇建设经验，对广大的中西部农村而言，参考价值有限，盲目模仿会适得其反；更不能全盘照搬、全面铺开。东中西部农村间有着显著的地区差异性和经济差异性，其城镇化发展的内在动力机制也各不相同。因此，发展小城镇，推进城市化决不可一概而论，盲目推进。
其次，乡镇所在的区域位置及产业结构；乡镇非农产业发展现状与前景；城市化后能提供的非农就业机会；城市消费能力；尤其是乡镇所在区域城乡居民，是否具备适应现代城镇第二、三产业发展所需的教育、技能等综合素质；以及发展小城镇、推进城市化建设所在地区的财政政策、社会保障机制、公共财政体系等等状况与条件。这些都是城市化道路的制约因素。
而前几年很多地区上马的小城镇建设项目，则表现出明显的后遗症：重复建设，乡镇债务包袱加重，乱收费，耕地资源浪费与生态环境破坏等。尤其是农业主导型地区的小城镇建设，明显地缺乏动力机制和财政来源；许多地方硬上马的城镇化项目，则是靠挤占本已紧张的县乡镇财政收入。这些非但没能解决已有的“三农”问题，相反抽空了本来就异常匮乏的支农资金，而形成的债务则几乎无一例外地转嫁到农村，进一步加重了“三农”问题。另外，在城镇化过程中因与农民的土地纠纷，如因对房屋拆迁及征占农民土地的补偿不合理、不到位而引发的社会矛盾也开始突现。因此，解决“三农”问题的小城镇建设途径还需深入研究和不断完善，不能一概而论。
（三）农业产业结构调整
“你也调，我也调，调来调去卖不掉”。这是许多地方农业产业结构调整的真实写照。
国内农产品大量过剩、价格低迷，国际市场上大量低价农产品的进入，将使依靠提升大宗农产品价格来增加农民收入的政策彻底失效。因此，产业结构调整成了许多地方增加农民收入的途径选择。但是，那种缺啥种啥追求数量的单一的产业结构调整，无助于农民增收。而政府参与主导的经济结构调整，则更不具代表性，操作不慎还会极大伤害农民的生产积极性。
产业结构的调整顺应了市场信息的变化才能取得成功，这就需要在农村构建一个完整准确的信息系统[1]。为此，政府应将职能转变为市场信息捕捉、提供及相应的信息系统建立，农技推广等；用政策、信息与技术引导和服务农民进行结构调整。除此之外，还必须考虑到农产品比较优势的动态变化，尤其是其在国际市场上的动态变化趋势来研究产业结构调整。而且，产业结构调整的受益权只有回归农民时，才能调动农民的积极性。因此，目前那种普遍基于简单、静态的比较优势理论考虑的产业结构调整难以从根本上实现农民增收。
（四）“公司+农户”模式
“公司+农户”、“贸工农一体化”，这类模式有相当的青睐者。但是，以盈利为唯一目的的公司经营，从一开始就决定了这种模式的核心是公司而不是农户。在这种模式中，农民处于不利的被动地位，一旦公司经营出现重大变故，几乎无一例外地是先保公司而牺牲农民利益。而且即使是正常经营年份，农民一般也分享不到整个产业链的平均利润，而是仍然处在被剥削的产中阶段。农民能非常理性地认识到这一点，也能清醒地认识到自己是市场的被动接受者而不是市场的主体，所以普遍积极性不高。多年来，这类模式难以成功推广，主要原因也在此。
二、具有明显不彻底性的农村税费改革政策
始于2000年的安徽农村税费改革试点，已经取得可喜成果。从安徽的试点工作来看，农民减负效果是很明显的，全省人均负担减幅达31%，且取消了义务工，堵住了“三乱”收费缺口。到去年，全国已有20个省（直辖市、自治区）开展该项试点工作。今年，国务院又决定在总结经验、完善政策的基础上全面推进农村税费改革试点工作。
但是，随着农村税费改革的深入，许多深层次的问题与难点开始凸现出来。仅安徽省在农村税费改革中出现的具有普遍性的问题与难点就有：政策执行出现偏差，乡镇村财政债务包袱加重，缺乏有效监督，农民负担反弹；税赋公平计量难，收支缺口难以弥补和农民增收困难等。[2]
实际上，通过对《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》(2003年3月27日)[3]（以下称《意见》）的解读，同样可以发现，税费改革进程中出现的不可避免的诸多问题与难点，源于农村税费改革政策的不彻底性。
（一）乡镇财政体制根本性缺陷依然存在，难以实现乡镇财政解困、农民减负与增收
我国现行的乡镇财政体制，因其财权与事权不对称及存在预算外资金等根本性缺陷，成为诱致我国“三农”问题的直接制度根源。当前的农村税费改革，因为没有触及这些根本性制度缺陷，所以很难从根本上实现乡镇财政解困，从而解决“三农”问题。
首先，《意见》依然没有明确提出将乡镇政府经费列入财政预算，也缺乏相应的法定的中央财政转移支付规定——税费改革后，仅乡镇财政年经费缺口就会高达700亿元[4]；由此可见，税费改革后乡镇一级的财政困境是非常突出的。与此同时，却要求乡镇继续承担绝大部分事权（政府职能转变、农村社会公共物品提供、农村公益事业发展等），而集中了全国财力的中央和省级财政竟得以全身而退。这再次背离了财权与事权相统一的财政原则。在无稳定持续的财政转移支付前提下，要求已背负沉重债务负担的大部分乡镇政府实现在改革中既保正常运转与职能转变，又保农民减负和经济发展，显然是非常困难的。
其次，农村税费改革中，县乡（镇）政府财权与事权严重背离的问题没有得到解决，这必然挤占本已非常有限的社会经济资源，使乡镇财政变得更加“虚脱”，从而促使乡镇政府转向其他途径寻求财政解困。而涉及农村中小学生就学、计划生育指标审批、农村结婚登记、农民建房、农民外出务工等方面游离于财政预决算管理之外的涉农收费项目的继续存在，则让乡镇政府找到了“希望”。如乡镇政府及村委会应对税费改革实现创收、增收的“对策”就有：增加农村中小学学杂费收费，加收农民建房相关的费用¹，增收水费，其它搭车收费以及诸如“农业税费向行业税费转移、由直接要钱要物向强迫提供服务转移”等新的变相收费º项目。加上乡镇债务短期内难以化解，乡镇企业状况恶化，城市失业率攀高，农产品过剩、价格低迷以及农民工回流等，这些都不可避免地造成农民负担反弹、增加收入困难。
此外，《意见》强调要严格执行村内“一事一议”筹资投劳政策，这实际上弱化了乡镇（村）基层政府在农村经济和社会公共事业发展中的组织与领导作用。加之农村税费改革后乡镇财政的“虚脱”，乡镇基层政府参与发展地方经济与农村社会公共事业的积极性也将明显降低。而我国目前的农民自治与互助组织，无论从规模、互助程度还是资金能力来讲，都远不能达到自行解决村内重大项目建设与村内公益事业发展的要求。因此，税费改革后，涉及农民筹资投劳的诸如小规模农田水利建设及村内公益事业发展等可能会受到较大冲击，从而在一定程度上影响农村社会、经济的全面健康发展。
（二）农业税收计征方法不尽合理，农民负担出现反弹与累退
农业税计税方法能否真正降低农民负担，要区分农户收入来源进行分析研究。总的说来，依收入来源侧重点不同，农户类型有两种：靠农业生产创收的低收入农户和有非农收入来源的经济状况较好的农户。《意见》规定，在高于原农业税税率的基础上可按土地面积、改革前连续5年的实际平均产量、农产品价格三种方法进行计征；农业税附加按正税的20%征收，以填补因取消“三提”、“五统”等造成的乡镇财政缺口。由于计税方法具有一定的波动性和随意性，加上以往的“三提”、“五统”等经费改为征收农业税附加——这对乡镇政府是种激励：正税越高，则乡镇政府所得的农业税附加部分也越多，这已经成为农民负担反弹的一大政策根源。改革过程中，有的乡镇政府为了工作便利，不实事求是地计算计税面积或产量，而是采取“想当然”做法。更有甚者，则有意扩大计税面积或提高标准产量以增加本级税收收入»，造成农民负担反弹与加重。
而且，税费改革前，我国广义农业税的实际征收税率并不低[5]。所以，农村税费改革后，对有非农收入来源的经济状况较好的农户而言，负担一般都会有明显减轻。但是，对仅靠农业生产创收的低收入农户和种地大户而言，税赋负担则会有明显加重的迹象：越是低收入农户与种地越多的农户，负担反而会加重——也即出现农民负担的累退性。这与改革的初衷是背离的。
（三）乡镇基层行政体制改革缺位，农村税费改革监管制度体系不完善
农村税费改革是一次利益格局大调整。那么，作为既得利益集团的乡镇政府及村干部必然同时也是改革的最大障碍。税费改革后，乡镇财政合法收入将大为减少，这在客观上要求乡镇必须进行相应的机构调整、撤并以及人员精简等行政体制改革。但是我们知道，农村税费改革在涉及相应的乡镇行政体制改革方面，缺少明确、有效、独立的配套改革措施与政策安排。因此，在缺乏对乡镇稳定持续的财政转移支付和相应的乡镇行政体制改革的情况下，要求财政负担加重甚至“既得利益受损”，但同时又作为改革执行者的乡镇（村）政府不折不扣完成改革任务，那么改革的难度与效果可想而知。
而且，涉及农村税费改革的监督管理约束机制与相应的政策制度安排，也明显的不完善，难以发挥有效作用。虽然《意见》强调了要加强督促检查、严格改革纪律，但在与农村税费改革直接相关的农村基层政权建设、乡镇机构改革与乡镇政府职能转变等方面，却缺乏明确、系统、强有力的配套改革与制度安排。没有制度上的约束与保证，单纯的行政命令与通知难以从根本上实现对农村税费改革的长期有效监督管理。
三、结论
当前我国农村尤其是中西部农村，基本上处于一种“人、财两空”的严酷境地：较高素质的农村劳动力流向非农产业，有限的农村资金流向城市、流向非农产业。“三农”问题是综合症，在非政治层面上反映了我国教育体制、财税体制、金融体制、基层行政体制、国家涉农政策执行机制等方面的缺陷。
教育体制上的城市偏好及近乎失控的教育高收费、乱收费；财税体制上的索大于予，尤其是在乡镇财税体制上的财权与事权的严重不对称，以及国家产业发展导向与财政资金投资上的非农偏好；金融上，各涉农金融机构实质上成了源源不断向非农领域转移农村资金的中介；而基层尤其是乡镇行政体制改革与人员精简的收效甚微，加上缺乏不折不扣实现国家涉农政策的有效政策执行机制等等，使得“三农”问题非常的错综复杂。可喜的是，农村税费改革的全面启动，终于开启了正确解决“三农”问题之门。但单一的农村税费改革难以实现预期目标；只有实施系统工程，抓住各体制上的核心弊病，综合推进各项中心与配套改革，才能从根本上彻底解决“三农”问题。
