［摘要］近年来农民收入增长缓慢，本文认为农民收入增长缓慢的主要原因在于制度的创新滞后。增加农民收入必须从当今农村、农业、农民的实际出发，加速制度创新。
进入21世纪，我国农业创造了奇迹：12亿多人口丰衣足食，国家粮食储备充裕，农产品短缺状况基本结束。这是亿万农民对国家的重大贡献。但为农业发展做出巨大贡献的农民，却增产不增收，在农业连年发展的同时，农民收入增幅连年下降。2002年农民人均纯收入增长4％以上，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距拉大，需引起高度重视。从实践来看，各级政府对农民的负担问题不能说不重视。中央政府年复一年地发文件下指示，要求各地不得加重农民负担；许多地方的省、地区以及市县政府在发文之外还成立专门机构来监督这些文件的落实，如湖北省政府颁布了《农民负担管理条例》，成立了减轻农民负担办公室，还设计了专门的农民负担监督卡，发到每家每户。每户农民应交的各种款项都要事先在监督卡上列出，并经乡镇政府有关部门，如乡镇经管站的审批。地区政府则制定了关于减轻农民负担的通知，在农村地区广为张贴。然而，农民收入增幅并不见长，为了解释农民收入增长缓慢这样一个普遍的，长期存在的现象，笔者认为，必须从现行体制本身找原因。
一、传统经济体制障碍是农民收入增长缓慢的原因
我国农村改革虽已经历了20多年的漫长历程，取得了举世瞩目的成就。但计划经济体制的影响却没有完全消除，市场经济体制尚未完全建立起来。在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，国家对农村的财政支持十分有限，造成农村基础设施仍然落后，公共物品供给严重不足；政府对农村的经济政策带有浓厚的行政色彩，没能严格按市场经济规律办事，没有充分尊重农民的创造精神，农民在实践中摸索形成的制度安排没能得到科学总结与提升；滞后的社会保障制度，降低了农民的收入增长预期，农业生产投资亦因此受到抑制；滞后的农业保险体制，使农民承担着较大的生产经营风险，即由以往的单一的自然风险转变为现今的自然风险和市场风险双重风险，而尤以市场风险为烈。正是由于陈旧的经济体制障碍，严重制约了农民收入的有效增长。
（一）缺乏推进农村城市化的相关体制
农民的最终出路在于城市化，即“变农民为市民”。据统计，目前我国的城市化率仅为30％左右，城市化严重滞后于工业化。造成这种现象的根本原因是推进农村城市化的制度创新或安排不力。首先，滞后的户籍制度缚住了农民的手脚，形成了农村人口向城镇聚集的体制性、政策性障碍。其次，滞后的住房、社会保障制度及教育体制，降低了农民进城后对安全与稳定的预期，阻塞了农民进城的通道。再次，缺乏真正城乡一体化的就业体制，农民在就业竞争中往往处于劣势，加上小城镇二、三产业发展缓慢，农民对于进城显得较为被动。第四，单一的投资体制致使城镇建设资金严重“缺口”，成为小城镇正常发展的主要障碍。
（二）农产品流通体制障碍
农产品价值的实现，对农民而言，是一个惊险的跳跃。农产品流通是农民实现收入增长的关键一环。20多年来，我国农产品流通体制虽然进行了系列改革，取得了阶段性成果，但适合我国农村特点的农产品的自由流通体制尚未完全建立起来，农产品市场体系不健全，农产品流通不畅，品牌营销观念淡薄，农民收入增长受到抑制。这种滞后的农产品流通制度抑制了市场机制作用的全面发挥。滞后的制度供给和不健全的市场机制形成一股“合力”，直接阻碍着农产品价值的实现。
（三）农业科技体制改革没能完全到位，“科教兴农”排徊不前
科学技术是第一生产力，农业的根本出路在于科技创新。我国提出“科教兴农”战略已有数年，但在制度供给上与此很不相称。农业科研体制严重滞后，与其说与农业是传统弱势产业有关，倒不如说与其制度创新能力不强有关。目前，农业科研体制滞后主要体现在：单一的农业科技教育投资体制，使得科教兴农缺乏必要的投入；农业科技体制改革没能完全到位，减缓了农业科技成果向现实生产力的转化；农业科技人员队伍建设不稳定，抑制了农业科技的长期有效推广；对农民的科技教育重视不够，农民缺乏农业生产中所必需的科技知识。
（四）农业融资体制不合理
近几年，农民收入增长缓慢，尤其是现金收入减少，直接影响到农民对农业生产经营的投资，而这又必然形成“恶性循环”，致使农民收入陷入“死胡同”。同时，有些地方政府挪用针对农业投资的财政专款，使得原本资金缺口就较大的农业资金少得可怜。农业、农村的基础设施建设十分落后，又难以吸引外资。资金匮乏形成的不合理的农业投资体制，不仅不利于农业的产业化经营，而且制约农民收入的持续有效增长。至于农业融资，农村信用社作为农村金融的主力军的作用无法得到充分发挥，而作为农村信用社贷款对象的农村、农业、农民，大都很难得到必要的贷款。
二、增加农民收入必须加速制度创新
依据以上分析，我国农民收入增长缓慢的症结在于制度创新滞后。因此需要加速制度创新。制度创新是一场渐进式改革，具有丰富的内涵，我们必须抓住当前影响农业增收的制度性障碍，加快创新进程，以激励农民主动走向市场，降低交易费用，有效增加收入。
（一）以户籍管理制度改革为突破口，“变农民为市民”
“变农民为市民”，可使过多的农业人口逐步转变为非农人口，大幅度提高收入水平；留下来的农民就会占有更多的农业资源，有条件实行规模经营，提高劳动生产率，拓展增收空间；农民富裕了，农业后劲更足了。这个改革应从三个方面着手：首先改革现行户籍管理制度，建立适应市场经济要求的新的人口管理制度。我国户籍制度改革应按照国际惯例，建立城乡统一流动的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的界限，实现城乡居民在发展机会面前地位平等。其次，建立完善的住房、社会保障制度，为进城农民子女提供平等的受教育权利，解除农民进城的后顾之忧。再次，建立城乡统一的劳动力市场，使农民拥有平等的就业机会。第四，建立多元化的小城镇投资体制，推进小城镇健康发展，增强其对农民的吸引力，为农民创造更多的增收机会。只有抓住户籍管理制度这一突破口，并建立完善“变农民为市民”的相关制度，才能推进我国城市化，才能真正使农民增加收入，摆脱贫困。
（二）改革县乡机构行政管理体制，减少县乡财政供养人数，减轻财政压力
在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的80％左右。虽然近年来精简县乡机构的呼声一直很高，但无论是行政单位，还是事业单位，在职人数都呈增长态势，事业单位在职人员则急速增长。县乡机构不断膨胀的根源，在于政府行政管理体制的改革与经济体制改革严重脱节。县乡行政和事业单位的机构数、编制数仍是采用计划经济体制下留下来的老一套办法确定的。县乡机构改革的重点应当放在事业单位上。
（三）进一步完善财政支农体制，农村中小型的农田水利工程、乡村道路等设施，是调整农业结构、增加农民收入的基础条件
按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资主要负责大中型基础设施项目，很难直接覆盖到广大乡村，省级政府投资也主要用于同中央投资配套搞大中型项目，农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县（市）和乡镇政府。县乡政府基本上是“吃饭财政”，连国家投资项目的配套资金都难以真正落实，几乎没有对农村中小型基础设施投入的能力。要尽快改变农村中小型基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型水利工程、农村道路等基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。1998年以来，农业（不含林业和水利）直接使用的国债资金只占国债总数的1％。所以，要较大幅度提高国债资金直接用于农业的数额和比重，完善政府财政支农资金投入管理体制是关键。比较合理的做法是，政府财政支农资金总的分配、管理原则及其制度由财政部门负责，在财政内部逐步做到资金由一个部门负责。这样便于财政部门代表政府对支农资金的统一管理和统筹安排。政府财政支农资金的使用、安排及实施、后续管理应由计委、科技和农口主管部门负责。为解决“重资金分配、轻资金管理”的问题，要进一步完善项目法人责任制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制等管理制度。
（四）积极推进农村金融体制改革与创新
近年来农民收入增长缓慢，农民和县域中小企业金融需求得不到满足，主要不是资金问题，而是体制与政策问题。解决农村资金供求矛盾，需要采取综合措施。
一是解决农村资金流出问题，做到资金取之于农、用之于农。国有商业银行贷款审批、发放权过于集中，制约了基层行贷款发放的灵活性和时效性，不适应县域经济重要组成部分中小企业信贷需要急、期限短、频率高、数额小、风险大的特点，加之激励机制和约束机制失衡，严重制约了信贷对农村经济发展的支持。要制定政策，鼓励商业银行将在农村吸收的资金更多地用于农村。对于邮政储蓄机构吸收的农村储蓄资金，要以人民银行支农再贷款形式返还农村。
二是解除信用社沉重的包袱，理顺管理体制，提供有利环境。1996年信用社与农行分开，信用社一直没有形成一整套完善的信贷管理制度，人行只是一个代管机构，没有自成一体的管理体系。因此，当前信用社管理方面存在问题是体制不顺，下面感到无所适从。基层信用社迫切希望成立省市联社。
过去几年应由中央财政承担的保值储蓄补贴而由信用社自己消化，加大了信用社的利息支出而其他专业银行是由财政补贴，这不利于金融业的公平竞争。鉴于农村信用社储蓄所占份额过大，存款成本较高等原因，建议国家提高信用社的转存银行款利率及贷款浮动利率，降低支农再贷款利率。在税收政策方面，地方反映税负过重，农村信用社目前所承担的税种和税率与其他商业企业同样多。鉴于以上情况，建议免收信用社存款利息税，由财政进行补贴，可用这部分资金冲减信用社不良贷款。国家可借鉴国外合作金融经验，对农业贷款利息收入免收营业税，降低所得税率，减轻农村信用社的负担。设立农业发展基金，逐步推行小额信贷。通过组建发展基金公司发行发展基金，农业发展银行作为经营方保管基金资产，并委托专门基金管理公司来管理和运营，投资收益按出资额共享，投资风险共担。这有利于缓解农民资金不足的问题，促成多元化农业资金投入机制，从而改善农村基础设施建设，促进农业产业化经营，开拓农产品市场，达到增加农民收人的目的。同时，也可逐步推行小额信贷来满足农民的借贷需求。小额信贷作为一种新的特殊的信贷方式，专门为具有一定潜在负债能力的收入较低的农民提供信贷服务，以帮助他们摆脱贫困、增加收入。
三是完善农业保险制度。针对农业生产的双重风险约束，政府应站在切实保障农民利益的角度，积极发展政策性农业保险，适度发展商业性农业保险。前者可通过组建国家农业保险公司，使之具有不受商品经济竞争影响的政策性特征，且其资金运行状况应接受政府的监督，真正体现国家对农业保险的支持。后者就是成立商业性农业保险公司，引入多元化投资机制，其经营活动可以不完全受政府监督，按市场规律要求进行，但必须合理，要让农民感到放心，不能损害农民的利益。只要农业生产中的自然风险和市场风险能力得到尽可能地规避，那么农民的生产积极性就可以充分调动起来，农民的收入预期也就可以长期稳定下来。
（五）加快农产品流通体制改革
只有使农民能及时销售各种农产品，才能真正增加农民收入。改革农产品流通体制，首先要培育市场，完善市场体制。在发展城乡集贸市场的基础上，重点发展农产品批发市场；在发展区域性批发市场的同时，有计划地组建全国性中心批发市场，最终形成覆盖全国各地的市场网络。其次，鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍，激活农产品经营方式。通过大力开展品牌系统营销等形式，促使农产品生产与市场及时挂钩，实现均衡上市，卖个好价钱。再次，尽快建立符合市场经济要求的农村市场价格形成机制，理顺农产品价格，提倡合理竞争，以有效增加农民收入。
（六）改革农业科技体制，实施科教兴农战略
科教兴农是发展农业、实现增收的必然选择。首先，要加快农业科技成果向现实生产力转化的步伐，引入激励机制，充分调动农业科技人员实现这一转化的积极性、主动性。其次，建立起完善的农业科技成果推广服务体系，鼓励农业科技人员到农业生产第一线工作，把农业科技成果直接带到农民手中，不断提高农产品的科技含量和附加值。再次，加大农业科技教育的投资，提高农民的科学文化水平，通过劳动者素质的提高来促进农业和农村经济的持续健康发展。
来源： 广西商业高等专科学校学报
