摘 要：要促进我国农民收入增长，政府应着眼于优化资源配置，提高农业产出效率，向农业发展提供及时的信息服务，调整农村产业经济结构，加大对农业的公共基础设施投资力度，为农民增收提供新的公共服务。
农业、农村和农民问题是关系到我国经济建设和实现全面小康目标的一个根本问题。随着我国经济建设步伐的加快，增加农民收入、缩小城乡差别、缩小贫富差距既是开拓农村市场、扩大内需、拉动经济增长的举措，也是密切党群关系，确保农村经济繁荣稳定的前提。为此，如何增加农民收入，保持农村经济稳定发展成为新时期经济发展的一个中心工作。
一、现阶段农民收入增长面临的形势
经过20多年的改革和发展，我国农业和农村经济已进入一个新的发展阶段。其主要特征是：农产品供求从长期短缺变为总量大体平衡，出现了区域性、结构型过剩；农业的发展由主要受资源约束转为受资源和市场双重约束；农业要从解决温饱转向适应小康的更高要求；农村经济与整个国民经济乃至世界经济关系更加密切。面对这一新的形势，农民收入增长出现了一些新的情况。
一是农民增收幅度趋缓。继1989-1991年出现第一个低速增长期、年均增长0．7％之后，“九五”后四年成为第二个低速增长期。2001年年均增速达到4．2％，但仍低于我国预期5％的水平。在各地陆续推出农村税费改革举措以来，情况有所好转，但这也只是减轻了农民的负担，相对地增加了农民的收入，并未能够从根本上解决农民收入偏低、增收缓慢这一问题。
二是农民收入中来自农业的比重下降很快，外出打工已成为农民收入的重要来源。从1991-1999年的8年间，农民收入中来自农业的人均纯收入比重就下降了21个百分点。其后，由于农村经济结构未能随形势发展作出适时调整，来自农业收入的比重一直呈下滑趋势。
三是农民收入中来自乡镇企业的收入下滑。20年来，乡镇企业以20％的增长速度迅猛发展。90年代中期以后，乡镇企业原有优势削弱，投资生产步伐减慢，乡镇企业增加值的增长速度从“八五”期间的42．5％下降到1999年的14％；乡镇企业提供给农民的工资收入平均增速从“八五”期间的34％下降到13％；乡镇企业吸纳劳动力的能力也大大下降，农民从乡镇企业获得的收入空间比较有限。
四是农民之间、地区之间以及农村居民与城市居民之间的收入差别扩大。以城乡差别为例，改革开放前，我国城乡收入差别较大，在改革开放中差别有所缩小，但是近几年，城乡差别又回归到了改革开放前的水平。这一问题的主要原因，一方面由于加入wto以后，我国大宗农产品如粮食、油料、棉花等已不具备特别的商业竞争优势，这样对农民收入增加产生较大负面影响。另一方面由于近年来城市化进程明显滞后于工业化的矛盾日益突出，不利于产业结构的调整，也不利于城乡差距的缩小。因而，这些因素制约农民收入增长，进一步扩大了城乡居民收入差距。
导致农民收入增长缓慢的原因，主要是农产品出现全面“卖难”和价格的持续下降、农村经济结构调整难、农业剩余劳动力转移难、农民减负政策落实难等等。可见，在这种新形势下要促进农民收入增长比以往任何时候都更加困难和复杂，必须拿出新的政策措施。
二、发挥政府公共职能，促进农民增收
我国是一个农业大国，全国70％的人口生活在农村，如果没有农民的增收和生活的小康，就谈不上全面小康。农民收入增加，购买力提高，对促进整个国民经济发展和社会稳定有着深远意义。作为政府的重要职能部门，财政要适应农业发展阶段性变化，针对当前农民增收缓慢的问题，及时调整财政支农思路。首先要及时调整财政支农目标。农业发生阶段性变化以前，增加农产品产量是财政支农的主要目标，之后，农民收入已成为农业和农村经济发展中的突出问题，财政支农要从增加产量目标转到以增加农民收入为主要目标，即按照市场经济和公共财政原则，促进农业和农村经济结构调整、效益提高和农民收入增长。其次，在财政支持范围上，要按照建立公共财政框架的要求，重点支持为农村发展所需的公共产品和准公共产品，因此，政府要从过去单纯支持农业转到支持“三农”，支持农村公益设施建设，支持农产品加工、储藏、运输、销售等，支持农民技术和管理水平的提高，提高农业竞争能力和增值水平，促进农村全面发展和繁荣。
1．政府要及时为农民增收提供必需的服务，帮助农民解决一些自身难以解决的实际困难。（1）政府应当支持建立快速、准确的国内外农产品市场价格信息服务体系，为农民发展生产、调整结构提供决策参考，以解决在农村经济发展中出现的信息不灵问题。（2）政府应加大对农业科研的投入，加快农业科技成果推广应用，以解决农业科技贡献率低的问题。因为加快农业科技成果推广和应用，是促进农业结构调整和增加农民收入的前提。而农业科技决定农产品的价格、品质、产量、外观，决定农产品的价格。（3）政府应加强对农产品质量标准体系建设和检测服务，提高农产品的优质品率，降低农产品残毒，以提高农产品的国内外市场占有率。（4）加强对病虫疫情和水旱灾害的测报和防治，以减轻灾害损失。（5）加强对农民的农业科技培训和职业技术培训，以提高农民的科技水平和外出务工的就业能力。（6）政府应做好农业结构调整的区域布局规划，引导农业生产向专业化、区域化方向发展，减少结构调整中的盲目性、趋同性及由此而带来的损失。（7）支持农产品市场体系建设，为农产品的销售提供条件。这些支出既是农业结构调整的需要，又符合wto中的“绿箱”政策，应给予重点支持。
2．政府应帮助农民广开就业门路和增收渠道。我国农村劳动力很多，既是巨大的资源，也是巨大的压力。要按照市场经济原则，促进劳动力的合理流动和配置。一是要促进农林牧渔结构调整，适应生态环境改善的要求，加大退耕还林、还湖、还草的力度，合理利用多种农业资源，大力发展畜牧业和渔业。在农业内部要改善粮经结构，在稳定粮食播种面积的基础上大力发展经济作物。在粮食作物内部，要在保持口粮的基础上，大力发展饲料粮，提高优质粮的比重。二是支持农产品加工、储藏、运输、销售等多环节的发展，不仅能实现农产品多层次增值，还能实现农民多环节就业和增收。特别是要支持农业产业化发展，支持龙头企业发展，支持乡镇企业与农村产业化结合，鼓励支持多种所有制和组织形式参与产业化及其龙头企业发展。三是要加快向城镇发展步伐，鼓励农民进入向城镇发展第二、三产业，加快农村人口城镇化，通过相互提供服务，创造就业机会和创收门路，并扩大对农产品的商品化需求。四是鼓励农村劳动力适当跨地区流动和向城市流动，农民进城务工与城市下岗人员再就业既有冲突的一面也有互补的一面，因为两者在就业技术、行业等方面有差别，例如建筑施工、矿山采掘、保姆、餐饮服务、经警保安等主要是农民工承担的。因此对农村劳动力的流动，应当疏而不是堵，应当引导而不是限制，应当取消对农村劳动力就业的各种歧视政策。
3．政府应适时进行农村经济结构调整。农村经济结构调整是一个复杂的系统工程。从我国目前的现实看，农村经济结构调整要解决的问题，首先是农业和农村其他各业之间的结构调整，这方面的调整可解决农村剩余劳动力的就业问题。中国土地资源相对匮乏，必须依靠大量转移农村劳动力才能产生比较合理的“人地比例关系”。我国涉农经济结构不合理的一个表现是农产品加工业滞后，没有形成“从田间到餐桌”的完整产业。发达国家农产品加工业与农业产值之比一般在2．0～3．7：1，我国只有0．37：1。发达国家加工食品约占饮食消费的90％，而我国仅为25％左右。其次是“大农业”内部农、林、牧、渔各业之间的结构调整。特别要重视发展畜牧业生产。我国有良好的草原资源，但草原的保护和利用方面的问题很大，畜牧业的效率极其低下。当前急需改良草场和改变落后的养殖方式，全面提高草原生产力。再次是农、林、牧、渔各业内部的生产结构的调整。种植业内部的结构调整要做到产量、质量、结构和效益的统一，大力改良品种，提高质量。要逐步形成粮食作物、经济作物和饲料作物的三元种植结构。畜牧业内部需要发展特色优势畜产品，推动生态型畜牧业的进步。
中国改革开放以后，农村经济结构调整已经取得了很大的成绩，1990年以后的10年内，农林牧渔业的劳动力占总劳动力的比重下降了近10个百分点。我国“大农业”内部的结构也有良性的变化，种植业的比重有望在短期内下降到50％以下。实践证明，经济结构调整作为一种资源重新配置过程，市场的作用最为重要。政府应该通过制度创新，推动土地、劳动力和资本的自由流动，加速我国农村市场经济体制的形成。政府的主要手段是利用间接的政策杠杆的引导作用和政府的直接投资的引导作用，在不违背国际惯例和国际协定的前提下，用税收、财政支出、信贷和直接投资等手段予以支持。调整农村经济结构必须考虑国际分工的因素。在目前条件下特别要考虑我国加入wto这一新情况。加入wto对中国的具体影响是一件很难预测的事情，但大略判断，由于加入wto，我国畜牧业发展将会加快，蔬菜和水果的竞争优势也将发挥作用，农产品质量的改善也会加速；但粮食、棉花和大豆的生产在国际市场上缺乏竞争优势，生产的规模会受到不同程度的影响。在农村经济中发育现代产业组织。农产品加工企业、流通企业、农民合作社、农民的专业经济协会，都有可能发挥降低农民进入市场的成本的作用。政府对这些企业要提供积极的服务，为它们创造公平的竞争环境。
4．政府要逐步建立健全农民收入的稳定机制。当前农民收入不仅增长缓慢，而且很不稳定，原因是农业承担了市场和自然双重风险，而且缺乏社会保障。无论从稳定农民收入实际需要还是从世贸组织规则来看，逐步建立健全农民收入稳定机制是十分重要的。（1）加大防灾设施建设。近年来我国自然灾害越来越严重，造成的损失越来越大，1998年我国实施积极的财政政策，加强了防汛设施建设和生态环境建设，减轻了水患损失。但2000年发生的严重旱灾，损失巨大。因此加大抗旱、抗台风等设施建设投入，是稳定农民收入的重要措施。（2）建立农业灾害补偿机制。wto“绿箱”政策第8款规定，政府可以对农民提供自然灾害救济支持；支持的形式可以直接提供，也可以以政府对农作物保险的方式提供。我国自然灾害多，受灾农户多，应当建立多层次的灾害补偿体系，政府在对重灾农民给予直接救济外，还应建立政策性农作物保险；鼓励农民参加商业性人寿、财产保险，多渠道减轻灾害损失。（3）建立农民收入的市场风险补偿机制。市场经济下农产品价格波动是不可避免的，小的波动也是正常的。但是如果遇到严重的价格波动，农民收入损失过大，严重影响到简单再生产和基本生活时，则应有一定的收入补偿机制。从国外的经验来看，wto“绿箱”政策通过建立“收入保险和收入安全网计划中政府的资金入股”来建立农民收入稳定机制，当农业收入损失超过前3年平均毛收入或等量净收入的30％时，农民可得到当年收入损失70％以内的补偿。此外，还应鼓励与农民利益关系密切的龙头企业建立年度间农民收入的风险平整机制，即将农民农产品价格过高利润的一部分作为价格风险基金，在农产品价格过低时补偿给农民，以稳定农民年度间的收入。（4）逐步建立和健全农村和农民的社会保障体系。国外农民有健全的社会保障，因此劳动力进出农业农村都有比较充分的自由，我国由于农民多，农业生产力落后，农村缺乏社会保障，这给劳动力的自由流动、农业资源合理配置和农业农村现代化造成严重障碍。目前我国城市社会保障体系已初步建立，并且日趋完善，而农村社会保障发展较为缓慢。因此农村社会保障应加快发展步伐，首先应当对已进入城市，有比较稳定的职业和住所的农民建立社会保险；其次应鼓励和支持沿海发达地区农村和大中城市郊区建立农村社会保险。同时，鼓励农民根据自愿原则建立合作保险。（5）继续抓好扶贫工作。由于自然条件、体力或智力障碍等原因，农村总有一部分人生活在低收入阶层和贫困状态，因此扶贫工作是不能间断的。
5．政府应加大力度支持农村小型公益设施建设。乡村小型公益设施，如乡村道路、供水供电、广播通讯、学校医院等，对农业农村发展、农民增收、缩小城乡差别作用很大。以前长期实行“农民的事情农民办”的方针，这些小型公益设施建设靠农村集体投入，靠“三提五统”、集资摊派，不仅因农业农村积累能力低而欠账严重，阻碍了农业和农村发展，制约了农村市场开拓和投资环境改善，而且还因此加重了农民负担，引起农民严重不满。农村税费改革以后取消了“三提五统”，严禁各种集资摊派。因此，农民交税后，农村基础设施建设也应像城市基础设施建设那样，主要由国家投入。因此，政府要按照公共财政原则调整财政支出结构，财政支持农业生产性支出比重将相对下降，而财政支持农村基础设施支出比重将相对上升。从基本建设来说，不仅要安排大型骨干工程，还要拿出部分基建资金安排乡村小型公益项目。小型公益项目投资少，但收益者众，不论是从政治上还是从经济上，不论是从眼前还是长远来看，都是十分必要的。
综上所述，我国对农业支出的总量不小，但是实际效果不太明显，特别是广大农民从政府支出中直接得益不多或不明显。因此，在认真落实农村税费改革的基础上，政府还应当尽量减少政府支出的中间环节，通过规范化和透明化的支出政策支持农村经济发展，促进农民增收；在加大政府投入的同时，应利用财政、金融、税收等优惠政策吸引民间资金及外资，加大对农业的科技投入，以改变我国农业投资收益率过低的现状，形成农业投资收益的良性循环。从而，从根本上解决农民收入增长缓慢这一问题。
来源： 江西财经大学学报
