摘要：核心制度供给滞后或者新安排制度的成本难以分摊等问题都可能导致制度跌入供给陷阱。当前我国正在推进的农村税费制度，因为财政收支缺口无法弥补、乡村干部分流难、核心制度的改良性、税费制度变迁的系统性不足等问题，使单一的农村税费改革难以发挥预期的作用，而且制度变迁过程中出现的问题不能得到较圆满的解决，农村税费制度面临着跌入制度供给陷阱，甚至失败的危险。要跳出税费制度供给陷阱，必须从宏观层面调整改革策略和优化改革方式，从政策层面完善配套制度改革。
关键词：农村税费改革 制度供给陷阱 制度成本分摊 制度变迁策略 制度变迁方式
所谓制度供给陷阱是指由于核心制度缺失，或者制度执行失犯，或者制度供给的程序错位，或者安排制度与制度环境不兼容，或者成本无法分摊等问题，出现制度供给的边际效率下降、不变，甚至安排制度难以运行的现象，即不管出台多少制度都无法提高制度的效率，不仅新供给的增量制度难以发挥预期作用，而且过去曾经发挥过作用的存量制度也因其效率释放殆尽而难以有像过去一样有效发挥作用。这种现象往往出现在前一轮制度变迁的效率释放殆尽，而新一轮大的制度变迁或者制度的阶段性突破又没有及时跟上的时期。这个时期就是制度跌入陷阱的时期或者制度失灵的时期。2000年开始实施的农村税费制度改革，也呈现出制度供给失灵的部分特征。所以谨防农村税费制度改革跌入制度供给环境是当务之急。
一、制度供给陷阱的一般界定
（一）制度供给跌入陷阱的基本特征
1、制度供给的边际效率不变或者下降（即增量制度不能发挥预期作用）。按照一般的制度规律，一旦符合市场经济内在要求的制度出台，必将提高制度的边际效率。但是并不是所有的符合市场经济内在要求的制度都会提高制度的边际效率，如果核心制度供给滞后，外围制度供给就不会有太多的作用。而且制度供给越多，制度供给的边际效率下降越快。这是制度供给跌入陷阱的基本特征。
3、存量制度效率释放殆尽。制度供给效率的作用区间是一个类似开口向上的抛物线，当制度出台后，一般情况是制度效率比较高，直到供给效率达到最大，然后再下降，直到效率释放完为止。这是因为制度设计都有一定的时间和任务，特定的制度只能在特定的时间发挥特定的作用，特定的任务完成以后，就必须及时供给新的制度，否则就会出现存量制度效率趋于零的状态。
3、制度结构效率趋于零。如果制度之间配合比较合理，制度之间的合约机制能够正常起作用，制度的结构效率是比较高的。但是如果核心制度缺失，或者传统的核心制度滞后，而配套制度比较超前，就会出现配套制度难以发挥作用的现象，核心制度与配套制度的冲突比较大，制度之间的合约机制被破坏，整个制度体系互相掣肘，难以最大程度的发挥作用，而且可能使结构效率趋于零，甚至为负都有可能。同理如果核心制度已经出台，但是配套制度迟迟不能跟上，制度结构效率势必难以达到设计要求，有些甚至会出现结构效率为零的现象。
4、供给的新制度根本无法运行。安排的新制度无法正常运行是制度供给跌入陷阱的最明显的标志，如果一个制度长期勉强运行，这就表明制度供给有可能会跌入制度供给陷阱。这就必须通过完善该制度或者制度运行环境来改善运行质量，否则就可能会跌入制度供给陷阱。
（二）制度供给跌入陷阱的一般诱因
1、核心制度的缺失导致制度供给跌入陷阱。所谓制度缺失就是指在一个制度体系中，某一个制度或几个制度供给不及时、不完善的现象。制度缺失有两种类型，一是一般配套制度的缺失，一是核心制度的缺失，一般配套制度的缺失只可能造成制度效率的损失，一般不会使制度供给失灵，也就是说制度的边际效率还是上升的，只是与设计效率有一定的差距。核心制度的缺失就有可能跌入制度供给陷阱，即如果核心制度供给短缺，不管安排多少有利于经济增长、城乡居民增加收入的制度都没有任何效果，也就是制度供给的边际效率不变或者下降，制度结构效率趋向于一种零和状态。核心制度的缺失是制度供给跌入陷阱的主要原因，因为核心制度缺失从而导致其他配套制度的安排难以发挥作用。这种核心制度是相对而言的，如对市场经济制度来说，核心制度是规范市场的激励和约束制度；对农业来讲，就是地权制度；对企业来讲，就是企业产权制度，等等。
2、制度执行失犯导致制度跌入供给陷阱。新供给的制度能否有效发挥作用，除要求整体制度结构趋优外，还与制度执行有很大的关系。如果有一个很好的制度，但是由于执行不到位，或者执行过头都会影响制度效率的正常发挥。而且严重的还会使制度完全失效，即制度供给效率为零，跌入制度供给陷阱。这种现象在社会转型时期，因为制度合约机制不完善，执行者的素质较低等方面的问题，较为普遍
3、制度设计和安排的程序错位或者政策制定的程序不健全导致制度跌入供给陷阱。当制度设计和安排的程序出现以下几种情况时，可能会使制度供给跌入陷阱。一是缺乏相关利益主体与政策制定者的对话机制；二是缺乏试点；三是缺少自上而下和自下而上的意见反馈和调整。四是制度设计和安排的权责不对称。制度的制定者有制定政策的权利，但是对于政策的失败的责任却不承担。五是政策制定者缺乏必要的监督。六是制定者没有处在超然独立的地位，易受各种集团和各种非农因素的影响，特别是既得利益的集团通过寻租影响核心制度的出台或者诱导利已制度的出台。当出现这种状况时安排的制度就势必与需要的制度大相径庭，从而使新供给的制度一出台就无法发挥作用，而且可能还有很大的反作用。
4、制度间的合约机制失灵。制度间的合约机制如果出现以下四种情况，制度供给也可能会跌入陷阱。一是制度相互排斥，制度彼此掣肘，制度不能发挥应有的作用，即制度效率打折扣，或者制度干脆失灵。二是制度不配套，特别是制度之间缺少制约机制，从而使一种制度的执行者得不到有效的约束，从而使制度失效。三是制度约束不到位，新制度出现了较大的制度寻租空间。四是制度间的边界界定不清，从而出现各制度执行主体争利避责现象。这些都会出现，要么制度无法发挥作用，要么制度作用过度，从而使供给的制度失效。
5、安排的新制度与制度环境严重不兼容。制度环境是指与其他正式制度和非正式制度兼容程度.制度运行都具有一定的制度环境与之兼容，如果兼容程度高，则新制度就能很好的运行，否则安排的新制度就无法运行。这就会导致新制度跌入制度供给陷阱。
6、制度变迁成本无法分摊。不管是需求诱导性制度变迁，还是强制性制度变迁都是以最大程度的不损害改革主体和既存利益主体为前提条件的，即争取以最小的反对来逐步实施改革，在这种改革方式下，其成本分摊要么是向后推移，要么是由政府来承担。一般情况是以向后推移为主。因为一方面政府财力有限，另一方面是由于政府有一定的任期，该任期政府也是以本届效益最大化为出发点。因此在制度成本的分摊上必然是向后推移，以便在适当的时机，即受益主体有一定的承受力后再适当分摊，或者把改革成本推给继任者。这就势必在一定程度上使制度变迁成本向后累积，若在改革一定时期后仍然没有找到适当的分摊时机，改革成本就会迅速加大，从而增加进一步改革的风险，这时如果不采取一定的措施，累积的成本一旦同时释放就可能要要引发自下而上的强制性革命（或者暴力革命），在这种情况下，改革主导者或者制度的设计安排者就会企图通过出台新制度，以化解制度累计成本的突然爆发，但是由于制度变迁累计成本效应而引致的制度供给是应急所需，而且只是一些配套性的增量制度，在制度结构主体没有发生质的变化的条件下（即只有配套性的增量制度），新制度的出台不会改变整体结构效率下降的趋势。因此，为因应制度变迁成本累计效应而安排的供给也就有可能跌入制度供给陷阱。
二、农村税费制度变迁有跌入制度供给陷阱的危险
农村税费改革对于减轻农民的负担，帮助农民增收，缓解农村矛盾有很大的作用，但是其后续负面影响也不容忽视。目前后续负面影响成了税费改革地区农村的主要矛盾。这些负面影响不解决，农民负担就可能会反弹，改革就有可能跌入制度供给陷阱。从改革试点地区的16省来看主要有以下四大问题：
1、财政缺口无法弥补。农村税费改革使原本就已经存在的风险显现出来了。因为农村税费改革后，取消了原先纳入乡镇财政预算和村级财务开支的税费项目，如乡统筹、教育集资、屠宰税等，乡村收入减幅较大，而支出又没有明显，乡镇可用财力更加捉襟见肘。如安徽省2000年全省乡镇可用财力46亿元，而同期乡镇供给人员约66万人，仅正常性工资性支出就需要49.5亿元。阜阳市改革前乡村收入就入不敷出，改革后更是难以为继，全市乡镇收入减少了32％，村级收入减少了78％，全市乡镇保四项基本工资缺口就达14528万元。陕西省在税改之后，县、乡、村三级收支缺口达15亿以上，在扣除中央核定对陕的财政转移支付、和实行各种支节措施后，县乡村三级仍有1亿多元的收支缺口。为了解决乡村财政支付危机，中央和省级财政加大了转移支付的力度。2001年中央财政对试点地区的转移支付总额为100亿元，2002年为200亿。但是面对庞大的财政硬缺口，中央和省级政府的转移支付也是杯水车薪。据常德市武陵区丹洲乡负责人介绍，国家转移连支付债务利息都不够，更谈不上用转移支付来保运转。村级财政状况更糟，如安徽省宣城区文昌镇为例，全镇10个行政村，2000年二税附加18.8万元，加上10万元的转移支付，平均每个村收入仅2.88万元,连维持村干部工资及日常经费都不够，更不用说履行其他的职能。
2、乡村债务找不到偿还来源。农村税费改革以前，乡村债务风险就已经相当严重（参见拙文《乡镇债务为何屡减屡增》）。据一项摸底调查可以管中窥豹。1999年经国务院同意，国务院办公厅发出通知，要求各省、自治区、直辖市人民政府在年内对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。 湖南省乡镇负债总额为85.4亿元。 浙江省乡镇政府负债36.4亿元。 安徽省乡镇债务总额为5.23亿元,其中，阜阳市乡级负责9.3亿元，平均每个乡520万元。据农业部已经离休的司长郭书田推算：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。如果将村级组织的债务一并考虑，债务总额肯定要翻番。因为村级经济组织的债务大致与乡政府的债务旗鼓相当，有的地方村级债务还远远高于乡镇债务，二项合计大约是4000－5000亿元。这还是1999年的数据，目前的数字估计还要大。如果以4000亿乡村债务计算，债务总额是2000年农村各项税收收入的8.6倍，约占当年农业增加值的28%.15。这是一个什么概念呢，就是乡村两级不吃不喝，也要近9年才能清偿债务。据湖南省农办、省财政厅调查，该省1000多个乡镇中负债面积达88.2%，全省乡镇负债85.4亿元。负债乡镇中相当一部分财政收入已入不敷出，个别乡镇甚至在1999年就“吃”完了2003年的财政预算。为什么当时没有完全 暴露出来呢？主要是当时乡村还有能力转移和转嫁风险。农村税费改革乡村偿债能力进一步削弱，连保运转、保工资都困难，遑论还债。因此，乡村二级组织的4000多亿债务在税费改革后，几乎成了笔呆帐。但是这些债必须要偿还的，乡镇是以政府为信誉担保的，村里是以未来的收入为担保的。如果找不到偿还途径。债权人就会用应交纳的税费来抵债。这就会使捉襟见肘的财政更加难以为继，影响改革的全盘大局。
3、乡村的基本职能无法完成。乡镇作为一级政府，村级作为一级自治组织，更准确的说是“准政府组织”，不仅工资和日常经费要钱，还要履行自己的职能，如果乡村保是一个“维持会”，保留这二级组织又有什么必要呢？税费改革后，乡村的职责难以如期完成。主要有四项：一是农村教育。虽然税费改革后，教育主体由乡镇负责改为县级政府负责，但是政策中并没规定不要乡村负责，从目前看校舍的维修等费用仍然还得由乡村筹集。另外县财政主要是来源于乡镇，以县为主从经费来源筹集来看，归根结底还是以乡镇为主解决。所以以县为主并没有完全将乡村从农村义务教育中解脱出来。二是农村基础设施建设及其维修。教育主体由乡镇改为县，但是农村基础设施和农田水利建设这些农村公共产品的供给仍然由乡村负责，税费改革后，只是将原来强制性的征收公共品供给费用，改成了通过一事一议来筹集经费，但是乡村履行农村公共品供给的职能并没有发生变化。在中央“三个确保”和农民民主意识提高情况下，一事一议根本不能完全筹集到所需要的公共品建设资金。所以这一职能乡村二级组织也难以完成。三是民兵训练、五保户、计划生育、农村稳定等职能也因财政的限制而难以完成。而这些职能往往因为上级实行“一票否决”制度，变成了一种刚性预费。在乡村干部工资都难解决的情况下，这些职能也无法完成。四是其他各种应付紧急自然、经济风险和政治任务职能。如南方地区在雨季的防汛抢险、北方春夏的抗早，防止法轮分子，社会综合治理等都是一些非常费钱、费力而又不得不完成的任务。但是改革后的财力却无法完成。
4、乡村行政管理面临瘫痪的危险。乡村行政管理上现在面临三个方面的问题：一是工资低，不能按时到位；二是行政经费不足，无法正常开展工作；三是人人身上背了一身债务，要应付络绎不绝的讨债人。“没钱干事，没人干事，干事了没钱”，这就是目前乡村行政管理中存在的普遍的带有危机性问题。有的基层干部反映，现在乡村干部是“说话无人听，走路有人跟，早晚有人等，亲友变仇人”，工作无法进行。因此，干部工作没有积极性，人心思走。有少数乡镇已达到“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停办”的地步。如果这种情况不能得到改善，必然会演化为行政管理危机。
5、乡镇干部分流安置成本高。分流干部的安置费，从目前改革的情况来看，安置费主要是依靠乡村自筹，如通过拍卖站所资产、资源来解决。这部分费用较改革引起的财政收支缺口增量成本还要大。工作难度更大。这也是我国有些新制度经济学者所说的“赎买权利”。目前全国乡镇干部1280万人，分流50%也有640万元。如果人平2万元，都需要1280亿元。虽然现在政策允许通过拍卖资产资源来安置分流干部，但是这也是杯水车薪。一是分流人员太多；二是乡村大部分的资产资源难以变现；三是乡村经过这几年的维持，能够变现的资产和资源大都已经变现了，剩下的已经不多了。所以分流干部的补偿费和安置费现在几乎没有来源。
上述五个问题都预示着农村税费制度改革面临跌入制度供给陷阱的危险：一是制度变迁成本无法分摊；二是制度结构效率极低，制度合约机制失灵；三是安排的新制度艰难的运行，随时有失败的危险；四是新制度与制度环境不兼容；五是乡村潜伏着经济和行政管理危机等问题。
三、农村税费制度改革面临跌入制度供给陷阱的根源
农村税费制度改革陷入这种境地，并不是税费改革本身的错误。在税费改革前，由于上一轮制度创新的效率释放殆尽，而核心制度供给缺失，就存在跌入制度供给陷阱的风险（见拙作《跳出制度供给陷阱》）。农村税费改革只是使这种危险性提出释放和显现。但是这不是说农村税费制度变迁就尽善尽美。正是由于农村税费制度改革的不完善，才加剧了这种危险性。
1、农村税费制度改革的改良性。改革的性质有二种，一种是改良，一种变革；一种是较为彻底的改革，一种是不彻底的改革。农村税费改革是一种不彻底的制度改良。一是农村税费改革预期设计，没有打算要从根本上对农村的经济政治制度进行一个根本性的改革，而是想在保留现有行政管理体制、财政体制、土地制度的前提下，减轻农民的负担，缓解干群矛盾。具有“头痛医头，脚痛医脚”的性质。二是回避了核心制度的变迁。笔者曾经分析过，鉴于目前农村制度供给有跌入“供给陷阱”的可能，必须从整体上推进农村经济政治体制改革。否则农村税费改革的效率会打折扣。从现在试点情况来看，如果不能及时推进其他核心制度的改革，如行政管理体制改革、财税体制改革和农村土地制度改革，农村税费改革难以突破目前面临的二难选择。这就使农村税费改革有跌入制度“供给陷阱”危险，新安排的制度边际效率将会趋于零，甚至为负。因为如果其他的制度变迁不能继续跟上，农村负担反弹只是一个时间问题。三是税费改革只是税收体制内部的一项子制度的改革，并没有改变目前事实上存在的城乡二元税收体制和分配体制。这种体制的实质是国家有意无意地对农民实行了身份性税制，其结果是收入低下的农民承担了比高收入的城里人高得多的税赋，贫穷的农村承担了较城市更多的社会负担。目前正在进行的税费改革并没有打破这种不合理的税收和分配格局。这些都说明了农村税费改革的改良性，
2、农村税费制度改革的策略不合理。农村税费改革在策略上是先从税费改革上着手，而其他的改革则慢慢来，即先将税费改革一步推到位，然后再分步分阶段分流干部（这也与干部分流难密切相关），再来考虑推进农村财政体制改革，推进乡村民主化，如果税费改革效果比较好，后二项改革就没有必要改革了。这是一种传统的渐进改革方式。渐进改革本身并没有错，而且中国上世纪八十年代初的农村经济体制改革就是渐进式改革，成效明显。但是农村税费改革与当初家庭承包责任的改革明显不同，家庭承包责任制一开始是对农村的核心制度――土地进行创新，同时调整各种分配关系，当时对核心制度的改革比较到位，分配制度则是通过渐进方式来调整的。但是这不影响整个改革进程和改革效率。可是现在正在进行的农村税费改革是在保留现有的行政制度和财政制度前提下的子制度改革，这种改革无法替代母制度的改革。渐进性不仅不能成为改革的优点，反而成了改革的致命弱点。因为这使改革产生的问题无法通过其他制度来配套改革来解决，加剧了乡村的矛盾。
3、农村税费改革成本分摊不当。一般而言，改革成本的分摊方式有多种，如改革成本制度化、改革成本向外转移、改革成本政府垫支、改革成本向后推移、改革成本外部化，等等。农村税费改革，国家一开始还没有考虑到成本的分摊问题，直到安徽省试点改革后，乡村二级出现了严重财政支付危机后，才考虑用财政转移支付帮助乡村渡难关。目前除了中央政府和省级政府支付部分改革成本外，其他的成本都由乡村这二级组织承担，即改革成本内部化。而此时的乡村组织，在不能向农民摊派的情况下，在大部分资产资源已经用来偿债的情况下，在早就寅吃卯粮的情况下，已经是“山穷水尽”了，根本没有能力来承担改革成本。同时，由于没有进行其他配套制度改革，农村税费改革的成本不能像其他制度的改革成本一样，可以由农民以外的其他主体来承担，或者向后累推移，或者通过改革发展来逐步分摊（这些改革成本都是即期的必须支付，否则乡村的工作就会停摆）。不当的成本分摊方式就引发了较为严重的乡村财政支付危机和债务清偿危机。
4、农村税费改革的系统性不足。整个农村制度是一个整体，改革前虽然各项制度相互之间配合并不是太好，但是由于各种制度之间是互相兼容的，还能勉强维持“一个萝卜对一个坑”的状态。但是税费改革后，减少了许多“萝卜”，又不能从外面大量补充“萝卜”，还要坚持“一个萝卜对一个坑”，显然是一厢情愿。这就说明了农村税费改革系统性不够。从理论上讲，农村税费改革是相互配套的，“农民减负，乡镇减人，民主支持”，一减对一减，正好还可以维持“一个萝卜对一个坑”。但是百密一疏，始料不及的是负担好减，人难减，而且不仅仅是一个减人的问题，还要减债、还要提前支付减人成本，等等。改革一开始，其系统性不足的缺陷就显示出来了。
5、对农村税费改革的困难估计不足。农村税费改革当时只是认为，只要将农民负担减少去，改革就成功了，农民就会欢天喜地，农村各种矛盾就会迎刃而解。但是事情并没有如此简单。从改革试点的情况来看，农民负担的确减少了，但是反弹的压力还很大，实践中各种加重农民负担的招数层出不穷。因为负担减少去是以减少其他必要的支出的为前提的。减负造成的乡村财政收支缺口就由原来的“软缺口”变成了乡村的“硬伤”，而这些“硬伤”在改革前是没有预案的。一是没有预料到，改革后乡村二级的财政缺口会如此大；二是没有估计到到期的乡村债数量是如此之多，而且乡村根本没有偿还能力；三是没有想到乡镇干部的分流如此难，而且分流干部还必须花费成本，连财政缺口都无法弥补，遑论用成本来分流干部，但是如果干部不能分流，缺口就会更大。这就使改革陷入一个恶性循环。四是没有估计到中央要支付如此大的改革成本。2001年中央支付了100亿元，200年支付了200亿元。但是面临庞大的乡村财政缺口，转移支付也是杯水车薪。
四、防止新制度安排跌入供给陷阱的补救措施
（一）从宏观层面调整改革策略和优化改革方式
1、调整改革策略。一是改革要由单项制度转向整体性制度变迁。目前的农村改革虽然都在变革，但是并没有从整体上设计改革的方向，这就使税费改革的目的比较模糊，而且使之单兵突进，难以取得应有的成效。因此，必须从整体上对农村经济政治制度进行创新，弥补税费改革系统性不足的问题。二是由强制性制度变迁与诱致性制度变迁的组合模式向强制性制度变迁转变。虽然农村税费改革具有强制制度变迁的性质，但是其他制度却沿袭的诱致性制度变迁，这将会削弱整体性制度创新的强度，延缓整体性制度创新时间，借过整体性制度创新的时机，进而加大税费制度创新的成本。因此，制度创新方式必须由强制性制度变迁与诱致性制度变迁的组合模式向强制性制度变迁转变。三是由渐进的制度变迁方式向渐进方式与激进方式相结合的方式转变，特别是乡村干部分流和机构改革，如果按照渐进方式，就难以取得和既得利益团体斗争的胜利。
2、选择适当的成本分摊方式。农村税费改革的特殊性决定了改革成本不能按照常规的分摊途径和原则来解决，但是税费改革又必须推进。要处理这一二难选择，笔者认为主要有三个途径，一是先由国家垫付改革成本。为了保证税费改革的顺利推进，国家还必须加大转移支付的力度，增加改革投入成本。而且部分改革成本还要制度化，即中央财政建立制度化的转移支付，保证近期农村税费改革能够顺利推进。二是通过其他制度变迁来置换改革成本。从目前看，必须加大乡镇财政体制改革、乡镇机构改革的力度和农村公共品供给制度的改革，就能将这些制度创新所获得的收益来弥补农村税费改革所需要的成本，或者抵销部分农村税费改革的成本。三是改革成本向后推移。改革成本向推移并没有从根本上解决成本分摊问题，但是它可以减缓当前成本支付压力。可以待农民有承受能力后，通过制度化由农民承担，也可以待乡村条件改善后由乡镇自己负担，还可以由政府财政转移支付来解决。
3、完善制度合约机制。制度执行失犯关键就是制度间的合约机制失灵和配套制度滞后,要完善制度创新制度关键就是要完善制度合约机制，尽可能的减少制度监督盲处。要尽快出台与农村税费制度相关配套制度，以免为制度执行者寻租提供可乘之机。
4、强化新的税费制度与制度环境的兼容程度。税费制度改革是目的，也是必然选择，因此在二者的选择只能选择逐步改造制度环境，使之主动与新的税费制度相兼容。要将制度环境的改造作为农村税费制度改革的重要内容。
（二）从政策层面完善配套制度改革
1、改革县乡行政管理体制。长远目标应该是按照“实县虚乡”、“强县弱乡”的原则，将乡镇定位于县级政府的派出机构（类似于过去的乡公所），主要的职能就是协调民事纠纷，宣传落实国家的政策和承办县委、县政府的委托事宜。这种釜底抽薪的改革方式最大的好处就是能以一个改革方案代替若干个改革方案，而且改革一步到位，可以一劳永逸的消除乡村财政危机的隐患。
短期目标就是在保存现有县乡行政管理体制的前提下，尽可能的化解财政压力。这就要求遵循量力而行、“看菜吃饭”的原则进行管理体制的改革，一是裁减诱致风险的机构和人员，即根据乡镇的财力承受能力设置机构和人员。从目前乡镇财政承受能力和乡镇的工作职责来看，一个乡20人绰绰有余（不含公安和工商税务部门等县级执法部门，执法部门的经费由县级财政解决）。当然县乡行政体制改革也要根据本地的实际出发，因财（力）制宜。二是必须规范县乡的事权，乡镇的事权要按照有多少财力办多少的事原则，因财而定。三是杜绝上级政府和部门向下转嫁负担，不能允许再搞上级政府或者部门请客，由下级政府买单的事情。这必须从根本上改革下压性财政体制和政绩膨胀性干部激励体制。这将在下面具体分析。
2、改革农村公共产品的供给制度。要根据县乡行政管理体制的定位和公共品的层级性界定乡镇政府的职能，行政体制不管是进行根本性改革，还是短期性的革新，这一点都极为重要。民兵训练、计划生育是属于全国性的公共品，理应由中央财政负担；农村义务教育是各级政府的职责，因此各级政府都有责任和义务；乡村公路建设地县政府也有责任，乡村公路要遵循县级政府主导，乡村参与原则进行筹资和规划管理；“五保户”、烈军属开支等社会救济、救助费和抚恤费用也属于乡镇以上政府的公共品，这应该经纳入各级政府的预算；跨区域的农村基础设施建设和农田水利设施等公共品、公益品应该视区域的大小而定，跨省的应该属于全国性公共品、跨地区的属于省级公共品、跨县的属于地级公共品、乡以内属于县级公共品。在农村公共产品的供给和管理上，各级政府应该承担起自己的责任，不能完全压给乡镇。只有减轻了乡村公共产品的供给责任，才能较好清除乡村财政危机的隐患。由政府，特别是乡镇以上政府支持农村公共产品的建设也是工业化中期以后，财政支农的重要方式。不要简单地将明确农村公共产品的供给职责作为缓解乡镇财政危机应急之策。
3、改革农村财政体制。农村财政体制也要根据乡镇的职能进行调整。一是调整的主要标准就是乡镇财权要与事权对称，而且财政体制要内含激励乡镇大力发展经济的激励机制，即要保证乡镇能够从发展经济中得到好处。这就必须调整1995年分税制改革以来，乡镇不能从经济发展中得到好处的政策，给乡村留出一定的“发展红利”。二是考虑到乡镇目前的财政风险有引爆的危险。在近几年应该给乡镇更多的财政优惠。笔者建议，税费改革后五年，新增乡镇工商税收，包括增值税和消费税应全部留给乡镇，强化乡镇的个人所得税的征收力度，新增个人所得税也要在改革后几年，将大部分留在乡镇，用来缓解乡村财政危机。三是各级政府（除县级政府）从乡镇所征收的各项税费返还给乡镇，或者干脆停征若干年，以更好的让乡村和农民能够休养生息。
4、建立长期化、规范化的农村财政转移支付制度。为了推进农村税费改革，中央财政预算加大了转移支付的力度。这笔转移支付资金对于缓解乡镇财政危机，推动农村税费改革起到了很大的作用。但是我们必须看到，目前的转移支付是临时性的，资金的使用目的也只是为了弥补乡村财政收支缺口。改革后乡村的财政缺口可能是长期性、结构性的，而且乡村要履行自己的职能还需要更多的资金。因此，为了保证农村税费改革继续向前推进，为了支持农业、确保农民负担不反弹，笔者建议必须中央和省级预算对农村的转移支付必须制度化、长期化。而且制度化的转移支付必须目标明确，进行专项支付，不能演变成乡村用来吃饭的钱。财政转移动支付制度只能作为国家对农业支持保护的一部分（而且是一种间接支持），不能替代农业支持保护制度。
5、大力发展农村非农产业。东部沿海较发达地区的乡镇，就较少受财政问题困扰。这就说明乡镇财政风险与经济发达程度有很大的关系，只要经济搞上去了，乡镇财政风险就自动化触怒解。因此，乡村财政风险不能完全依靠国家的转移支付，也不能完全指望体制创新就能够彻底根治这个陈年固疾，最终必须通过发展经济来解决。发展乡村经济大家可能首先想到的是发展集体经济。笔者认为，在国有企业、乡村企业纷纷改制为民营经济的今天，发展集体经济显然与潮流背道而驰，而且现在乡村许多债务就是过去为了发展集体经济累计起来的，所以笔者不主张发展集体经济。从目前乡村的情况看，大力发展民营化的非农产业是唯一的出路。乡村要把化解乡镇财政危机的工作与支持发展非农产业结合起来。在发展非农产业上，乡村不能当主角，而是要为农村经济的发展提供良好的服务，提供良好的环境，通过非农产业的发展来间接增加收益（获得税收收入），从而化解积压以久的财政风险。
6、推进乡村民主政治建设。民主政治建设是乡镇风险逐步释放的重要手段。要将现在的政绩扩张型考核体制变成为本级人民、为地区人民谋福利的体制。考核体制除了要考核即期的经济发展指标外，还要考核地区可持续发展指标。而且政绩不能由上级来考核，评价权交给人民，由人民来评价政府和政府的领导。笔者建议，一是逐步推动乡镇自治，乡镇的负责人由全乡镇群众直接选举产生。如果乡镇负责人的任免决定权由全乡镇群众决定，乡镇负责人就不会唯上级政府领导马首是瞻，就不会为了自己升官发财而不顾乡镇财力，也就有了拒绝上级政府部门向下压财负担的“尚方宝剑”。这就从根本上根治了诱致乡镇财政危机的内在动力。二是村级组织要完全实行自治。村里要办的事，由村民民主决策，报县级有关部门备案或者争取县里的财政支持。村级组织自治也能够达到乡镇自治同样的功效。
