摘要：制度变迁是一个动态的、持续的过程，在这个过程中有自己的运行机制。也就是说制度变迁不是无源之水，它是以制度需求为基础，随着制度需求累增而逐步完善、调整，需求累增与阶段性突破相互推动，交互替代，推动制度向预期方向发展。分析制度需求的累增效应和阶段性突破的关系，搞清楚制度变迁的运行机制，对于推进我国经济体制改革有一定的指导作用。
关键词：制度需求 累增效应 制度变迁
一、制度需求累增效应的一般分析
（一）制度需求累增效应的表现
所谓制度需求的累增效应是指对潜在利润和潜在租金的追求是逐步增加的，需求主体逐渐增多，需求愿望逐步强烈，预期制度的方向逐步明朗，预期制度的安排逐步积累经验，在制度需求累计到一定程度后，即旧制度的边际运行成本等于新制度的边际收益时，制度设计安排者就必须及时安排需求制度的出台，否则就会有可能跌入制度供给陷阱。
1、需求主体数量累增。对潜在利润或者租金的追求，开始只可能是非常机智、非常有经验的主体首先感觉到，这时的制度需求处在一种萌芽状态，只有看到了潜在利润或租金的人才会有这种需求，但是由于人与人之间的相互联系和相互影响，使这种需求具有一种较强的传导效应，一方面看到这种制度的潜在利润的人就是影响周围的人，而受影响的人群还会进一步影响自己周围的人，由此一波一波向外传导，从而使许多人看到了制度潜在利润进而产生制度需求。另一方面是看到了潜在利润需求的主体会游说决策者，而游说的决策者的需求也是从下至上的，由基层的工作者到上层官员，直到制度的最终决策者。因此，需求的传导效应就使制度需求主体的数量具有累增效应。
2、需求主体的愿望累增。最先看到制度潜在利润的人，开始只有一种若有若无的期待，这种能带来潜在利润的制度可能与当时的制度相悖，从法律上来讲也可能是违背当时法律的制度，决策者不可能或者不愿采纳的制度。在这种情况下，潜在制度发现者，只能暗地里想想而已，但是随着需求主体越来越多，需求主体的愿望就会越来越强，在需求主体越来越强的条件下，理论工作者鼓与呼也就越来越多，在此状况下，既使是一种与当时制度格格不入的制度，需求主体也会在不同的时机和不同的场所表达自己对预期制度的愿望。可见，制度需求主体的需求愿望也具有很强的累计效应。
3、预期制度的方向逐渐明朗，从制度清晰的角度来看也是累增。对于具有潜在利润和租金的制度，开始并不是十分清楚，不知道与旧制度是兼容的关系还是相悖的关系，只是大体知道，创新或者供给这种制度可以带来利润，政府可以获得租金，市场主体可以从预期制度获得的边际收益远远大于旧制度运行的边际成本。随着需求主体数量的增多和需求愿望的累计，就会有更多主体和地方政府自愿实践和探索这种新制度，也会有更多的理论工作者研究这种新制度，在制度需求主体和理论工作者的探索推动下，需求制度的方向和大致框架也就由不清楚到清楚。
4、预期制度安排的经验逐步积累。在制度方向比较明确的条件下，有少数胆子比较大的地方官员或者少数需求主体在局部地区明里或者暗里实践这种制度，而上级地方官员则对此种新实验睁一只眼，闭一只眼，如果新制度潜在利润和租金变成了现实，就表明这种制度的实践成功，上级官员可以从下级官员或者制度需求主体的实践中获得启示或者经验，一级一级向上传导，就使需求制度的安排经验越来越多。
二、制度需求累增效应的类型
1、从制度变迁的方式来看：分为诱导性制度需求累增效应和强制性制度需求累增效应
诱导性制度变迁的需求累增效应。诱导性制度变迁其主要的特点是通过制度需求的累增来积累制度变迁经验，摸索制度变迁的方向，是微观主体看到了新制度的潜在利润而诱发的制度需求，这种制度需求累增效应比较明显。这种需求是决策者容许的（默认的），有些甚至是政府引导的，具有一种向外向上发散的特点
强制性制度变迁下的需求累增效应。对强制性制度变迁下的需求累增效应或许比较陌生，因为强制性制度变迁具有速度快，力度大，可逆性小的特点，较少有机会来培养制度内生需求，既然只有较少的机会来培养制度需求，制度需求的累增效应也就不明显。但是，不明显不代表没有，其实在强制性制度变迁下也存在制度需求的累增效应，只不过这种累增是潜在的。
2、从需求的层次来看：分为自下而上的需求累增效应和自上而下的需求累增效应
自下而上的需求累增效应是从微观主体的制度需求逐步向各级政府决策者传导，微观主体为了获取潜在的利润，就会自觉或者不自觉的影响、说服决策者，引起决策的同情或者使决策者看到新制度潜在的租金和能够带来取得政绩的机会，下层决策者即下级政府就会用同样的方式说服上级，制度需求就这样一级一级向上传导，最终达成制度安排的契约。自下而上的制度需求累增效应一般与诱导性制度需求相伴。
自上而下的需求累增效应就是制度安排的决策为了保证预期制度能够顺利供给，先通过媒体或者正式文件向下扩散自己的制度需求，以引起社会的争论，争取更多的社会制度需求，当制度需求达到一定程度，决策者就抓住机会，及时安排新制度。这是一种向下发散型的制度需求累增效应，一般与强制性制度变迁相伴。
3、从需求的范围来看，有局部需求累增效应和整体需求累增效应
因为制度变迁有整体制度变迁和局部制度变迁之分，所以需求累增效应同样也有整体需求累增效应和局部需求累增效应。整体制度变迁是一个国家或者一个地区制度体系的改革，这种制度变迁涉及到几乎所有的制度，这又可称之为宏观制度变迁，在宏观制度变迁的背景下，各种制度变迁交叉推进。如由计划经济制度向市场经济制度变迁，或者市场经济制度向计划变迁。与整体制度相对应的制度均衡可以称之为一般制度均衡。而整体制度需求累增效应则是宏观制度大变迁时社会对制度创新需求累计增加的各种效应。
局部制度变迁是同一轨迹的单个制度变迁，如粮食流通制度变迁、土地制度变迁、社会保障制度变迁，等等。与局部制度相对应的制度均衡称之为局部制度均衡。局部制度变迁是由局部制度需求累计增加所推动的，笔者估且把这种局部制度变迁条件下的制度需求效应称之为同一轨迹的需求累增效应。
三、同一轨迹制度需求累增与阶段性突破交替推进
因为整体制度变迁比较复杂，在一个制度体系内，制度出台有先有后，有快有慢，因此加总制度需求前后一般不好比较，而且整体制度变迁又是以局部制度变迁为基础的加总变迁，只要把局部制度变迁条件下的需求累增效应分析清楚了，整体制度变迁下的需求累增效应也就明朗了。因此，本文就以局部制度变迁的同一轨迹的需求累增为分析对象研究制度变迁的运行机制。
（一）制度安排不可能一步到位，有一个逐步完善的过程，这个逐步完善的过程就是制度变迁阶段性突破的过程
因为预期制度的优劣在设计安排时只是预测，还要通过实践检验，由于受知识和经验的约束，人的理性和信息的有限性，预期制度只能在一定的需求基础上产生，而且后续的制度需求必定是以先前的制度需求经验为基础的，同样后续制度的安排很大程度上依赖于初始的制度需求，这就决定了制度需求是逐步累增，制度安排也不可能事先设计好一张完整的蓝图，而是根据制度需求的累增而不断调整和完善。如果是强制性制度安排也只是适当的超前安排，而且制度本身也会随着制度环境的变迁而不断修正其发展目标。这就决定了制度安排是一个阶段性过程，一旦制度需求达到了极限（即阶段性突破点，新制度实施的边际收益与旧制度运行的边际成本相等时）就会有新制度出台，然后在新制度的基础上，又会有新的制度需求产生并累计递增，对新制度的需求达到一定的程度后，又会有更新的制度替代原有的制度，由此推动制度不断完善和升级，不断满足制度需求升级的要求。
（二）制度需求累增的极限和阶段性突破的时机选择
从理论上讲，制度需求累增的极限是制度变迁成本的极小值或者制度变迁供给效率的极大值，具体来说有如下条件：一是预期制度变迁的方向已经明朗。通过制度需求的探索，已经摸清了制度的变迁方向，对新制度的运行已经有了一定的了解，新制度一旦安排就能被微观主体所接受，而且符合实际的需要。二是市场微观主体已经初步认可并基本接受新制度，旧制度受到较多人的抵制和反对。制度供给时机是否成熟，关键就是市场经济主体的认可和接受的程度。三是旧制度已经难以运行，制度效率趋于零。四是新制度替代早制度能带来供给效率的大幅提升。五是新制度安排的阻力较小，实施成本相对较低。新制度安排的阻力是改革的成本之一，如果改革的阻力较少，就表明制度变迁的成本已较适合新制度安排。六是从数量上来看是新制度实施的边际收益等于旧制度运行的边际成本
如果在制度需求累增效应达到了极值点，仍不及时实行制度变迁的阶段性突，就会产生以下后果：
1、前一轮安排的制度无法进行自我完善。强制性制度变迁所安排的制度，只是对核心制度进行的一步到位式的安排，要比较有效的发挥新制度的作用，还必须及时供给配套制度，而配套制度制度制度的安排者不可能全部了解，也不可能如核心制度一样一步到位，因为核心制度相对配套制度而言，数量少，而配套制度只能在核心制度作用的过程，根据制度合约机制的需要而逐步加以完善。但是如果在核心制度安排后，强制性制度变迁方式还不进行调整，配套制度的需求方向和需求程度就无法了解，如果制度的决策者想当然的安排就会进一步强化制度的无效性或者“搭便车性”。
2、前一轮调整年所安排的制度得不到检验。新旧制度转换必定有一定的时滞，在这段时滞中，如果没有制度需求对前一轮制度调整所安排的制度进行对或者错的检验，新制度的安排也就会在不正确的基础上进行，从而使整个制度变迁偏离预期方向。
3、新制度会跌入供给陷阱。如果在预期制度已经安排妥当后，政府仍然依靠强制手段来推动，一方面各种利益集团会利用国家的强制性手段来进行制度安排寻租，从而使新供给的制度偏离预期制度的框架，从而使增量制度的边际效率和整个制度结构效率不高，甚至下降。另一方面，由于制度出台前，政府没有给微观主体一定时间的内生需求诱导，在制度出台后如果继续用强制性手段来推动，微观主体就会抵制新制度，从而抑制新制度的增量效率的提高而跌入制度供给陷阱。
四、建国以来土地制度变迁需求累增的实证分析
1978 年以来的农村土地制度变迁，正是在国家整体制度向市场经济转轨过程中的一个局部制度变迁，这个制度变迁从土地制度所有、集体经营向土地生产要素性质、财产性质和市场化程度的逐步加深或逐步升级的过程，较好的论证了制度需求累增效应和阶段性突破这个假说。
（一）农村土地制度需求累增与阶段性突破的运行轨迹
农村土地制度变迁从裨上看，就是土地所有权与土地经营使用权的一个分离过程，即分离的形式和分离的程度变化过程，这个过程具有明显的需求累增和阶段性突破的特征。
早在50年代合作社运动高潮中，就在浙江、四川出现过包产到户，50年代末在人民公社化运动中，包产到户又一次在湖北、河南和陕西等地兴起，60年代初期经济十分困难的形势下，包产到户又第三次兴起。这表明1978年的包产到户最初是由农民响应制度不均衡寻找的获利机会时自发产生的需求诱导性制度变迁，这种变迁的基础是需求的累计，即随着制度需求累计增加，土地制度在所有权和使用权初步分离。但是当时处在一种强制性的行政制度下，这种潜在的制度需求或者初期的制度实践，不可能取得阶段性突破。这种潜在的需求一直在潜伏在人们的心里，而且越累越多。
正因为有这种累计需求的存在，而且有这种需求为农村土地制度的变迁探索了方向，就为中央政府的决策提供了经验积累。1980年9月中央第一次以文件的形式阐明了包产到户的性质，并允许和推广包产到户。这是改革前多年来需求累增的必然结果。可以这么说没有改革前二十多年的家庭承包制的需求诱导和需求累计，就不可能有当时的家庭联产承包责任制。正因为有二十多年的制度需求累增的效应，为农村经营方式的变迁摸清了方向，因此制度安排比较到位，而且由于需求群体较多，需求愿望和需求范围较大，家庭联产承包的安排受到了农民的拥护，改革阻力相当小。到1981年11初，全国实行包产到户的生产队已占15%，1983年底全国1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数的94.5%.
新安排的家庭联产承包责任制经过近三年的实践，证明了农民的需求方向是正确的。然在此过程中，农民又产生了新的制度需求，希望这种制度能够长期存在。1982年十二大报告对这一制度需求安排再次予以确认：“这几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，绝不能违背群众的意愿的轻意变动，决不能走回路。”《土地管理法》第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位能使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，土地承包经营营权受法律保护。”
虽然家庭承包责任制以法律的形式被予以确认，但是对农民承包土地的使用权及与此相应的收益权和分配权并没有完全界定清楚。在1986年颁布的《土地管理法》第十二条也只是笼统地规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位能使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，土地承包经营营权受法律保护。”在 1987年施行的《民法通则》做了同样笼统的规定。虽然法律做了上述规定，但是也只有经营权得到了法律的保障，其占有权、控制权和处分权却无法得到有效的保障，也就是讲其合法权也只是部分的、有限度的。农户的土地仍然能够被不断调整，法律所强调保护的就是土地的承包权的契约性质，即保证债权，而不是农户的土地承包权的各种权利，如财产权或者说物权。在此基础上，农民又对农地制度产生的新的需求。要求具有独立的土地财产权、收益权和分配权。
针对这种情况，中央在1993年颁的《农业法》规定“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包”，虽然该法也是强调的土地承包权性质，而不是继承承包土地权利，但是又是对前一次制度创新的再创新，满足了部分农民的部分需求，可以象财产一一样在承包期内进行继承。这是一个明显的阶段性突破。但是这种突破并没有完全满足需求的内容，即没有完全明确承包土地是农民的财产。农民不仅要求土地可以继承，而且可以有偿转让，或者说想把土地作为个人财产一样进行买卖，这同样对农地制度的创新提出了新的制度要求。
为了满足农民的这种新要求。1995年《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件规定：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包在承包期内，对承包标的依法转包、转让、入股，其合法权益受法律保护，……土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。”这又使农地向土地生产要素性质和财产性质迈出了一大步，使制度需求在原有的基础上得到了进一步满足。这还只是农业部门的一个文件，还没有上升为国家意志，农民又担心政策的可靠性和可信性，即农民对土地的财产性质仍然没有一个稳定的预期。也就是说农地制度变迁仍然没有在一轮大的制度变迁安排到位。农民仍然有新的制度需求完善的需求。
中央看到了这个问题，于是在中共中央十五大进一步明确了1995年农业部政策所规定的内容，这就表明农地生产要求性质和财产性质已经为政府所认同。1998年十五届三中全会又再次强调了土地有偿流转，强调了土地家庭承包经营的长期，较好地解决了农民对承包地的财产预期，为土地产权多元化，提供了法律和政策依据。
从上述土地制度变迁的轨迹可以清晰的看到制度需求累计增加和阶段性突破的的运行机制和作用原理。
（二）农村土地制度需求累增与阶段性突破相结合的制度变迁方式绩效分析。
一是内生制度需求累增为制度安排指明了方向，制度安排效率高。由于我国在每一次农村土地制度调整（更准确的讲是完善），都是以农村市场主体-----农民对土地制度预期和制度需求为基础的，也就讲制度的安排是沿着制度需求的方向前进的，与制度需求的方向是比较一致，这种制度安排一般而言，具有较高的制度效率。
二是制度阶段性突破的时机选择得比较好，避免了旧制度运行成本上升。按理讲，新旧制度转换的时机应该是新制度实施的边际收益等于旧制度运行的边际成本。虽然我国在土地制度变迁中无法具体的衡量这两个指标。但是从总体上来看，制度转换时机还是把握得比较好的，没有出现较大的制度转换时滞，制度转换的机会损失较小，而且制度累计的需求也得以及时转化。
三是国家为内生需求诱导性制度需求提供了政策创新空间，使内生需求能够根据发展的需求不断作出调整。虽然国家规定家庭联产承包责任制是一项长期国策，但是对于在承包制内的各种创新是允许和鼓励的，这就使农村在家庭承包制范围内进行创新提供了机会，即为内生制度的需求创造了条件。这个条件是我国农村土地制度变迁能够逐步完善的重要内生条件。
四是保证了制度变迁的可逆性，反馈调整的空间大。因为制度有一个需求时滞，这就可以为前一轮制度安排进行检验，然后把检验结果作为下一次制度安排和调整的依据。农村土地制度变迁在两次制度安排有一定的需求累计时间，这段时间除了探索新制度外，还对前次]制度调整的结果进行检验，这个检验过程也是市场主体需求累计的过程，从而保证了制度安排的正确性和制度需求向有利的方向累计。
（三）农村土地制度需求累增与阶段性突破的制度变迁还有一继续发展的过程
虽然农村土地制度经过二十年的变迁，承包土地初步具有一定的使用权、经营权，以及与此相对应的收益权和分配权、处置权，但是土地在市场化和财产性、生产要素的完整性的变迁中仍然没有到位，还存在以下几个方面的不足：承包权的性质仍然是以政策规定为主，法律规范为辅；土地承包权依然是以契约规范的债权性质，没有物权化；承包权利的约定仍然是以集体与农户的单边行政契约为主，缺乏市场机制作用；土地所有权在各种产权中依然处于主导地位。土地依然由村组分割所有，无法实现社会化的市场配置；土地的各种社会功能依然存在；土地的意识形态色彩依然很浓。所以在1978年以来的这一轮制度大变迁中，农村土地制度的变迁仍然没有完全到位，还有一个需求逐步积累和制度安排阶段性突破的长期发展过程，直到制度安排使土地具有生产要素性质、财产性质，受市场机制调节和作用为止。
五、几点启示
1、要注意培养内生制度需求。从制度需求累增的效应来看，制度安排成功与否，成本的大小与否，制度消费主体的支持与否都与内生制度需求有关。而且制度进一步完善也是内生制度需求累计的结果。培养内生制度需求就成了制度变迁的最主要的任务，是改革前最主要的准备工作，还是制度不断完善的主要动力。同时要善于发现和分析已经存在的制度需求，根据制度需求的情况来安排新制度的供给。
2、要把握制度变迁的时机，力争在制度需求的极限点安排新制度的出台，以最小的制度变迁成本推动制度完善、升级。也就说要制度安排的决策者要分析制度需求的累增状况，在最佳的时机把新制度出台，而这个最佳时机就是新制度实施的边际收益等于旧制度运行的边际成本。
3、预期制度的设计上要重视需求形成的智慧存量，重视微观需求主体的实践，反对纯理论性的推导和方案设计。制度设计和安排者要根据制度需求的累增情况，滚动调整起初不太成熟的制度设计，把需求所累计的智慧存量及时的吸收到新制度中来。也就是说制度设计者要根据制度需求主体对初始制度安排的实践要求，对不符合实际的制度进行弹性调整。在制度的安排上不能根据纯理论来推演，一切制度安排都都吸收各种制度需求的智慧，包括前一轮被新制度所替代的制度，也可能有能够被新制度所吸收和学习的智慧存量。
4、制度需求累增的程度决定制度变迁的速度。由于在这两者的关系上，是先有制度需求，然后才有制度变迁，制度需求的程度决定制度变迁的速度，制度需求较旺且累计速度较快，变迁速度可以适当加快，否则变迁速度则适当放慢。
5、要把需求自动反馈调整机制与主动反馈制度调整相结合。所谓自动反馈调整就是指如果安排的制度不符合制度需求的方向，制度约束对象就会对新安排的制度产生抵制和排斥倾向，所以制度安排者要注意需求的自动反馈机制作用，及时调整、补充和完善制度安排。同时，政府也应主动注意新安排制度的有效性和需求性，对不符合制度需求方向的制度要及时调整，只有这样才能保证需求累增效应的导向性。
