摘要：农民增收是进入21世纪中国经济发展面临的前所未有的难题，需要各级政府着力研究，寻找破解农民增收难题中宏观调控的着力点。

　　农民增收已成为党中央和国务院及理论界高度重视的焦点问题，是进入21世纪中国经济发展面临的前所未有的最大难题，也是“九五”留给“十五”的最大课题。笔者认为，作为政府，主要应抓好以下几个方面的服务。

一、促进农业分工分业，着力在发育农村市场体系上下功夫，给农民增收以有力支撑

　　农民增收的核心是变传统的自给自足的小农经济为现代市场经济。只有在农业和农村经济的专业化、市场化、社会化过程中才能真正实现农民增收的目的。为此，政府要采取各种措施，创造良好的外部条件，使农民在与市场的交流中自己逐步分化，并在此基础上提升交换的规模和力度。

　　1．要积极培育新型的农村市场主体，使农村市场结构体系中的主体结构呈现现代农场、农业龙头企业、专业户、农村经济组织，家庭承包户等多元化的格局。农村中不同能力、水平的农民在不同层面上发展，就能够促进农村中的分化。市场经济就有这样一种神奇的本领，通过分化，人力资源的发挥带动其他资源的优化配置，自己就能够成长出很多增加农民收入后的机会。

　　2．要建立和完善以要素市场为主体的农村市场体系。当前，对千家万户增收有直接帮助的，就是搞活流通。无论是规模经营、农业产业化、小城镇建设都离不开资本、土地、人才、信息、科技等生产要素的自由流动和有效配置。在市场体系建设上，地方政府应强化职能，重点培育资本市场和科技市场。为此，农村体制必须改革，不但要对传统的信用社、农行等进行改革，也要引导农民发育自己办的，或者入股的多种所有制形式的银行和金融机构，这样，才能把金融市场真正搞活。

　　二、着力在加快政府职能转变、改进领导方式上下功夫，实施农业产业结构调整，发展农业产业化经营

　　调整农业产业结构，发展产业化经营，对千家万户的分散农民来说是“七分欢喜三分忧”，即怕失手冒自然风险及市场风险双重风险之忧。他们期望结构调整给自己带来更多的效益，又有怕方方面面做分享农民利益的“食利者”。因此，在产业启动之初，强化政府对农民服务意识和行为将直接影响成效大小，显得特别重要。为此需要地方各级政府加速目前参与经济的方式，进一步按市场经济和WTO要求构建政府参与干预农村经济的新方式。

　　1．要按照发展市场经济和加入WTO的客观需要界定政府职能。政府必须适应加入WTO的形势变化，并主动针对自身职能中不适合生产力发展的方向和环节进行转变、调整和改革，为加快发展生产力扫清障碍。要强化政府宏观管理职能，弱化政府微观管理职能，分化部分政府职能，转化政府社会管理职能。从而使政府职能长期存在的“三位”现象从体制上得到根本解决，做到有所为有所不为，错位的要正位，越位的要退位，缺位的补位，把该管理的管好，不该管的彻底放开。

　　2．要改进政府职能定位后的领导方式。笔者将新的领导方式概括为“一理、三导、一服务”。所谓“一理”，就是理路子，做好区域农业结构调整，发展产业化经营的规划与布局。制定规划必须注意两点：第一、领导干部要转变思维方式，即要做到“四有”：一有世界眼光。加入WTO后，中国经济就纳入世界经济之中，中国经济包括地区经济将受到综合性、长期性、多层次性和全方位的影响。面对这样的形势，我们必须冲破过去狭隘的思维方式，树立经济全球化观念，用世界眼光去观察问题、解决问题，按照国际大市场需求调整农业结构。二有规则意识。加入WTO后我国的市场经济要按照国际上通行的规则运行。这就要求我们必须尽快熟悉和掌握世贸组织的规则，在激烈的国际市场竞争中避开风险，防止由于不了解规则而带来的经贸磨擦、纠纷和损失，同时学会利用规则保护自身利益。三有品牌意识。当我们面对国际上“品牌竞争天下”的现实局面时，要实施品牌战略，用品牌扩大市场份额，迎接挑战。比如云南省具有多样性气候、多样性生物资源等优势。建设绿色经济强省就是要发挥这些比较优势，打“绿色牌”、打“气候牌”、打“生态牌”，大力发展特色经济。四有科技意识。在农业结构调整中注重利用科技，改善农产品内在品质，加强现有品种，品质的技术研究，加强农产品的采收、包装、储藏、运输和加工技术的研究和开发。第二、要按照市场经济规律规划布局。产业结构调整，产业化经营是一种经济现象，是一种经济行为，它有一套规律。一是必须认识到产业是“农村经济大厦”的支撑点。二是必须认识到产业有一个生命周期。三是产业组织者要有办法处理继承与创新关系的素质，一句话、即不能丢掉老产业，又要发展新产业。四是必须以国家产业政策为导向。

　　所谓“三导”。一是“指导”。就是根据国内外市场变化的趋势和一个地区自身的优势，指导农民进行生产经营决策，指导龙头企业在市场中赢得主动权，指导农民运用和探索农业产业一体化经营的发展模式。二是“引导”。即通过换脑子——引导农民更新思想观念。市场经济条件下，农民作为市场经济的主体，享有充分的经营自主权，而政府对农村经济工作的领导，是要通过农民这一主体来实现的。因此，在尊重农民经营自主权的前提下，引导农民群众更新思想观念，既是农业产业结构的先导，也是政府工作的一项长期任务。只有群众思想观念与政府宏观指导方针合拍，才能实现政府经济工作目标。为此，要用党在农村基本政策引导群众；要用社会主义市场经济知识教育群众；要用国际大市场意识启发群众。树样子——培植典型并加强辐射。面对最讲实惠的农民，必须用鲜活的事例去引导他们，典型的带动至关重要。对各类产业经营化发展，产业结构调整的先进典型及时发现并进行积极扶持，促使其成长壮大，发挥辐射带动作用，这是各级政府的重要职责。三是疏导。就是对农民在调整中存在的短期行为或明显不符合市场需要的盲目生产进行必要的劝导。
所谓“一服务”。就是千方百计为农民和企业提供服务。产业结构调整是市场供求之间动态适应过程。对各级政府来说，要彻底摒弃过去那种“政府要求干什么，农民就干什么”的观念，确立“农民想干什么，就帮他们干好什么”的服务思想，做好产前、产中、产后的服务。

　　三、着力在改革宏观管理体制、改善农业环境上下功夫，加大支持保护力度，切实减轻农民负担

　　一位学者指出，如果说前20年的改革取决于家庭承包经营和企业改造，那么，后20年将取决于怎样改革政府，要解决农民增收难题，迫切要求实现环境的改善，要求宏观体制的创新，呼唤城乡配套改革。

　　1．要借鉴国外农业宏观管理经验，改革农业管理体制，形成支持和保护农业的合力。
国外发达国家的农业管理体制虽然不完全一致，但一般都实行了产加销，内外贸一体化的管理模式。实践证明，这种管理体制适应现代农业发展的内在要求，不仅有利于提高国内农业的管理效率，也有利于对国际农业贸易领域的争端作出快速反映，形成支持和保护农业的合力。现在，应加强研究解决我国农业管理上行业分割、贸工农脱节的管理体制，加快建立产加销、内外贸一体化管理的农业管理新体制，增强政府在WTO框架下应对各种挑战的能力。具体措施：一是扩大农业部门的管理范围，其除了负责农业外，还应负责与农业有关的产业。二是负责为农业发展定位，提供公共物品，制定市场规则，维护市场秩序；除负责产中（生产过程）外，还应负责产前（如提供生产资料）和产后环节（农产品加工、贮存、运输）。三是赋予其更多的宏观调控职能，在制定促进农业发展的政策时，给予其更大的权限，因其了解情况，故其所提建议可能更接近实际。

　　2．要改革和调整宏观政策取向，使农民有一个国民待遇。一是改革城市各种福利制度，通过改革的办法，使农民能够和城里人一样分享改革成果，有一个国民待遇。二是把积极财政政策的重点放在农业和农村经济上。市场经济的某些缺陷和农业比较效益低、弱质性的自身特点决定了在市场经济条件下国家必须给予农业以必要的支持和保护。几年来，我国实行积极财政政策已取得一定成效，但在拉动内需这一主要政策目标上，并不像想像那样灵验。在这种情况下，应当及时把积极财政政策的重点调整到农业和农村经济上，加大政府对农民增收的支持。

　　3．制定适应WTO规则的农业保护政策，维护农民利益。加入WTO后，政府如何加强对农业的支持保护力度，是一个全新的课题。一是要充分利用WTO协议的有关条款，比如农业协议的“绿箱政策”和“蓝箱政策”，大力增加对农业科研、农技人员培训、农技推广和农田水利建设、大江大河的治理、土壤改良及水土保持等方面投入，改善生产和生态条件，合法保护农业发展。二是充分利用关税保护空间，通过立法和政策调控，对农业资源和环境进行有效保护。

　　4．切实减轻农民负担。农民负担问题是当前影响农民收入的一个重要因素，如何解决这个问题是考验政府管理水平的一道难题。由于增加收入的效果短期内不太明显，减负便远远超过了增收，能够立竿见影。要减轻农民负担，根本思路有两个：一是改革不合理的农村税费制度。二是按“小政府大服务”的目标进行机构改革，减少基层税费供养人员。

　　四、着力在按市场经济规律发展农村城镇化上下功夫，扩大农村剩余劳动力的就业空间

　　小城镇道路不是中国城市化的灵丹妙药，但从促进农村人口更快转移的角度看，小城镇更有现实意义。加快农村城镇化步伐，我认为改革要突破“三大障碍”。

　　1．突破体制障碍。正反两方面的实践经验表明，首要的因素，必须从根本上突破传统计划经济体制，逐步实现城镇建设市场化。城镇建设市场化的内涵，即运用政府宏观调控手段和部门规划、监督、协调、服务职能、遵循“谁受益、谁投资、谁营运”及市场供求关系和政府调控的原则，形成资金筹集多元化，建设主体企业化，设施使用商品化和政府行为规范化的城市建设管理机制。城镇建设筹资多元化，将引发投资主体以政府为主向民间和外商为主转变，与此同时，投资风险由政府转向民间和外商，建设管理体制相应转向企业化经营管理。

　　2．突破制度障碍。一是根本改变沿用半个世纪的户籍管理制度，使全体公民在户口身份上完全平等，建立新的适应市场经济需要的就业制度，使部分农民能够从土地中解放出来，向城市转移。二是取消农民离开农村和进入城市的一切收费。这些歧视性政策和不合理收费极大地阻碍了农民就业和农民增收，这些东西不应该带入21世纪。三是取消农民休耕的限制政策。

　　3．突破政府职能障碍。一方面，在农民户口迁入城镇后，由于涉及到进城农民子女就学问题，适龄妇女计划生育管理等等。城镇必须相应扩大和增加中小学校以及相关公共服务部门等机构设置，农村则可以相应地缩减。这些工作应该是各级政府及时加以解决的，而不应该让进城农民来承担责任。各级政府必须根据新形势突出公共行政职能，各级干部必须相应转变思想观念，树立公仆意识，为城镇化发展创造一个良好的外部环境。