如何切实有效地增加农民收入，近年来已成为社会各界共同关注的重大课题。对此，人们从不同角度提出了许多有见地的思路和措施建议，但农民增收问题依然没有得到很好地解决。本人认为这与人们没有充分认识到公共财政与农民增收的密切关系有关。为此，我们有必要来研究公共财政与农民增收的关系，充分认识建立公共财政体制对农民增收的意义，从而为农民增收创造有利的条件，最终促进农民收入的增加。
一、办共财政的内涵与基本特征
公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。
在计划经济体制下，财政既要保证公共服务的需要，也要保证经济建设的需要，还要满足企业生产经营的需要，这种财政模式具有四个特点：一是排斥市场，政府“包办”一切，财政几乎介入经济活动的每个领域并对资源进行直接配置；二是不能对所有市场主体一视同仁，而对国有经济“包揽”过多；三是直接或间接参与市场赢利活动，投资竞争性行业；四是从制度上不能保证按市场经济要求依法行政，依法理财。 公共财政和计划经济体制下的财政有显著区别。公共财政的基本特征主要有：一是分清政府和市场各自角色，公共财政主要承担弥补市场失效的职能；二是必须为市场活动提供一视同仁的服务，政府提供的服务必须适用于所有市场主体，符合市场主体的根本利益；三是具有非赢利性，公共财政只能以社会利益为活动目的，只能从事非赢利性活动；四是法治化财政，公共财政活动必须置于法律约束和规范之下。
二、传统财政模式与农民增收的关系
在传统财政模式下，财政与农民增收的关系总体上是一种间接投资关系，即通过投资农业、增加农产品供给来促进农民增收。一是投资生产领域，直接干预农业经营性、竞争性领域，如通过建立商品粮生产基地、商品瘦肉猪生产基地等措施，确保增加农产品产量。在短缺经济条件下，增产即意味着增收。而且收入主要来源于农业内部，农民增收与农业增产是一种正相关的关系。财政给农业的生产性投入对农民增收起到了显著作用。但是财政直接介入农业生产经营过程，会损害市场的公平竞争，同时还会削弱生产经营者对市场的适应能力。二是投资流通领域，稳定提高农产品收购价格。由于实施按保护价收购粮食政策，确保了粮食的稳定增产和农民来自粮食的收入稳定增加。同时还因粮价上扬而带动其他产品价格上扬，确保了农民其他产品的收入增加。因此，在1992～1996年农民收入的年均增长速度由前一个五年的0．7％提高到5％。三是忽视市场机制的缺失，对农业基础设施建设支持不力。由于忽视市场机制缺失带来的自发性和盲目性，对农业基础设施建设没有在政策、资金上倾斜，而是试图将其一并推向市场，使得农业基础设施建设非常薄弱，严重影响了农民增收。
现在我国农业发展已进入新阶段，农产品增产已难以成为农民增收的因素。如果财政仍按原有的投资方式扩大农业生产规模，其对农民增收的敏感度就会大大降低。1997～2000年财政对农业的生产性投入每年以7％的速度递增，而同期农民收入增长速度由1997年的4．6％，分别下降为4．3％、3．8％、2．5％。从价格政策来看，自1997年以来国内农产品价格连续走低，同时国际市场农产品价格也在大幅度下降，使得我国农产品价格比国际市场价格高出许多，这就导致通过提价来增加农民收入的空间越来越小。而且事实上按保护价敞开收购的政策，在执行中也没有落实到位，变成了低价收购或有价不购。农民手中的产品不能变成现实的收入，价格信号已经无法起到应有的作用。因此．财政投资于流通领域，通过价格政策来增加农民收入的作用已大大减弱。
三、建立办共财政对农民增收的意义
公共财政所具有的基本特征决定了建立公共财政必将对农民增收起到积极的影响。按公共财政体制的要求增加农业支出，调整利益关系，推动结构调整，保证农业支出稳定，对促进农民增收具有重大意义。
首先，有利于集中更多的财力，支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业，为农民增收创造物质基础。公共财政资金是国家通过税收形式无偿分配的集中性资金，它可以对那些社会效益好、经济效益差的农业公共性投资项目给予重点支持。它不再对农业竞争性领域安排支出，而主要弥补市场失效，提供为农业农村发展所需的公共产品和准公共产品，这就有可能在支持农业基础设施建设，发展农村公益性事业以及支持农产品加工、储藏、运输、销售，支持农民技术培训，提高农业竞争力等方面加大支出力度，从而有助于改善农民的生产生活条件，有助于改善农民市场交易的外部条件，有助于提高农民的科技文化素质，为农民增收创造物质基础。
其次，有利于推动农业产业结构的战略性调整，促进农村剩余劳动力的转移。公共财政的非赢利性为国家对农业实施有效的宏观调控，创造条件促进农村各种资源在农业内部各行业之间和城乡之间合理流动和配置提供了制度保证，有利于稳定提高农民收入水平。公共财政可以扶持发展以农产品加工和农村服务业为重点的第二、三产业，大力扶持劳动密集型的中小企业，以吸纳较多的农村剩余劳动力；可以通过积极扶持乡镇企业，帮助乡镇企业实现二次创业，使乡镇企业成为农村剩余劳动力转移的主渠道；可以通过清理，取消对民工就业的不合理限制和乱收费，为农民进城务工经商提供方便；公共财政还可以利用税收优惠、减免政策，积极稳妥地推进农村城镇化，促进农村劳动力向非农产业转移。
再次，有利于调整财政分配关系，实现农民增收的目标。市场经济条件下的国民收入初次分配侧重于效率，而再分配侧重于公平。公共财政是国民收入再分配的重要内容，它体现服务主体平等的原则。对农民而言，农业财政支出是宏观分配中国民收入对农业的净流入，增加公共财政中的农业支出就意味着直接增加了国家对农业和农村的投入。因此，公共财政能够调节不同利益群体的分配关系，调节农业生产者与消费者、农民与城市居民之间的利益关系，缩小或者防止扩大差距，保障农民收入的稳定增长。
最后，有利于保证农业支出规模，提高农业支出水平。公共财政是法治化财政，能够克服农业支出安排的随意性及其带来的事业发展的间断性，保证农业支出规模，提高农业支出水平。
四、农民增收离不开公共财政的支持
（一）农民是弱势群体，需要公共财政的支持。
我国有2．3亿农户，这些分散化、规模小、文化素质低、市场意识缺乏的农户进入社会化大市场，把握市场的风云变幻，需要政府的引导、管理和服务职能，需要加大公共财政对农业的支持力度。公共财政一方面可以为广大农民提供他们力所不及的农村公共产品，以克服小农户生产的局限性，改善农民相对于其他就业者更为不利的处境，以利干提高农业劳动生产率，促进农民增收；另一方面，又能为市场的正常运行创造条件，降低市场风险，加快农产品流通渠道和农业产业结构的调整，从而使农户生产的积极性得到最大限度地发挥，进而有利于农民增收。
（二）农业所具有的自然风险与市场风险交织的弱质产业特征，需要公共财政的支持。
农业对自然条件具有很强的依赖性，而且农业的自然条件又是经常变化的，由此造成了农业生产有很强的自然风险，总是处于频繁的波动之中。不仅如此，农业生产周期长，对市场信息反映滞后，生产者依据现时市场信号做出的生产决策，往往赶不上农产品市场的变化，从而使得农业生产者的生产和经营面临较大的市场风险。由于信息的滞后和不准确、造成市场均衡的脆弱性和市场进入盲目性，农产品供给短缺和过剩交替出现，致使农产品价值无法实现，严重影响到农民收入的稳定。因此，农业生产的弱质性，需要政府提供各种公共服务，帮助农民抵御这些风险，保护农民的利益。
（三）农产品在供给和需求方面具有特殊性，需要公共财政的支持。
农产品是人类生存的基本条件，是众多工业企业生产的基本来源，因而是社会生产和社会消费的必需品，在需求方面弹性较低，经常保持相对稳定；然而在供给方面，因受到自然条件的影响而波动很大。农产品供给和需求矛盾的经常发生会破坏国民经济的正常运行，所以需要政府支持采取稳定的价格政策，以减少农产品价格波动对农业生产和国民经济带来的不利影响，保护农民生产的积极性。
（四）农业部门生产率低、比较效益低，需要公共财政的支持。
总的来说，我国农业劳动生产率长期处于低水平状态。农业部门客观上具有投资效益低、回收周期长、经营风险大等产业特点，各种生产要素投入农业往往得不到社会平均利润，比较优势先天不足，不仅难以吸引资源流入，且自身资源也往往受到利益诱导向外流，无法与非农产业展开资源竞争，因此需要公共财政的支持以提高农业比较效益，促进农民增收。
（五）农业是国民经济的基础，需要公共财政的支持。
农业为整个国民经济提供食品，为工业和国民经济其他部门提供原料；为国民经济其他部门的产品提供广阔的市场和充裕的劳动力。因此，政府如果不提供农村公共产品的服务，就会影响整个国民经济的发展及社会的稳定。
总之，农业的国民经济基础地位及其弱质性需要政府的干预和保护。公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和外部环境条件，有利于农业生产和增加农民利益，从而直接或间接地增加农民收入。因此，农民增收离不开公共财政的支持，解决农民增收问题必须建立完善的公共财政体制。
