中国在加入WTO谈判中以“维护农民利益”坚持对于化肥进口的国家专营，中西部地区改良水土资源的生态建设和基础设施建设产权保护不力，这两个不同背景下的事例，说明我国肥料工作尚需强调市场化改革。化肥专营维护的不是农民利益而是官商利益，必须也必将放弃。合格市场主体的出现及其权益维护，是中西部地区动员内部资金吸引外部资金进行水土资源持续开发的必要制度条件。新世纪政府肥料工作的任务是，以维持市场竞争秩序，提供产权制度保障，帮助市场顺畅运行，来激励化肥和农家肥的高效率供给和旺盛需求；通过制度创新，提供“外部效应内部化”的适宜机制，来降低肥料施用对环境的污染，提高改良水土资源的直接经济效益；提供激励机制，搞好肥料技术推广和服务。

　　主题词：肥料，市场化改革，政府工作

　　一 两种背景下的两个事例显现了肥料工作市场化改革尚任重道远

　　在中国，市场化取向的改革已经进行了20余年，按说，“肥料工作坚持市场化改革”，有老话、套话之嫌。然而，两个事实使我们在参加讨论新世纪中国肥料工作的总体思路时，不得不以“市场化”，作为主题。

　　新世纪中国肥料工作面临两大基本背景：一是中国即将加入WTO，包括肥料工作在内的所有经济工作都将更深入地融合到一体化的全球经济中去；二是西部开发，包括肥料工作在内的所有经济工作都将受到这一战略决策的重大影响。而在这两个方面，市场化改革均远没有“到位”。有下面两个事例为证。

　　一是中美就中国加入WTO的谈判中，作为一揽子谈判中权衡各行各业利弊的讨价还价，中国一方面以“维护农民利益”，坚持了对于化肥的国家专营；一方面，作为让步，又允许美国在世贸规定之外，额外对中国最具优势的纺织品服装等劳动密集型制成品设限，配额等“特别保护手段”延长5—8年，“反倾销”时将中国设定为“非市场经济”国家15年。在这里，无论是“坚持”还是“让步”，对于中国的农产品及其加工制成品的生产者而言，都是抬高了投入物价格，降低了产出物价格，都以牺牲农民利益，牺牲本来可以受益于贸易自由化的行业、集团的利益，来换取贸易伙伴对中国其他行业、集团的让步，来缓解中国其他行业、集团因贸易自由化的受损程度。

　　二是常常可以在中西部开发消息中看到的，在长周期的农用土地生态建设方面产权保障不力的实例。退耕还林还草，需要明确并维护林草种植的长期经营权和收益权，不如此，就不能激励农民进行投资大、周期长的水土改良，改善土地的水肥条件，恢复植被；禁止在生态脆弱地区掠夺性开矿、放牧、采集狩猎，同样需要明确并维护自然资源的合法产权，不如此，就很难阻止农民的短期行为，很难促使农民为持续发展进行生态农业建设，提高土壤肥力，提高农业生产能力。

　　上述两种背景下的两个事例，都涉及到肥料工作，其实质，正是市场化改革的两大要件——经济自由化和产权制度改革，尚未真正解决。

　　加入WTO和中西部开发，是进入新世纪的中国农业的两件大事，关系到中国农业进一步发展的国际和国内两个方面的潜力，化肥和农家肥，作为小规模经营的中国农业再上一层楼的重要资源，关乎新世纪中国农业高产、优质、高效、持续发展的大局。所以，肥料工作坚持市场化取向的改革，至关重要。


　　二 化肥专营——维护的是农民利益还是官商利益？


　　市场化改革以来，无论是农业产出物的专营还是农业投入物的专营，一向都以“打击流通领域中的不法私商”、“维护农民利益”为名进行。然而实际上，却往往不是“官商患病、私商吃药”，就是“官商得实利、农民担虚名”。专营维护的是否农民利益，衡量的标准十分简单——专营扭曲市场与市场自由运行两种场合下，农民的所付少了还是多了、农民的所得多了还是少了。

　　农业部近年的年度《中国农业发展报告》，列示了以尿素为代表的我国农民所购化肥（进口、国产）的零售价格水平。最近一期的1999年报告显现，1998年农村工业品零售市场上，国产尿素每吨价格1400～1700元，进口尿素每吨价格1800～2000元。然而，《中国统计年鉴1999》显现，1998年，海关统计的进口尿素12万吨，金额1722万美元（到岸价），合每吨143.5美元，按8.3的汇率，即1191.05元，相当于国内零售市场国产尿素价格（算术平均）的76%，进口尿素价格（算术平均）的63%。换言之，从进口到岸价的平均1191元，到国内市场零售价的1900元左右，价格上升了59%。

　　直至1999年底，我国一直对进口化肥实行零关税和进口环节增值税即征即退的优惠政策。1998年的尿素进口，由于国内供应过剩的原因，被额外征了4%的关税。这样，59%的价格升幅，除去4%的进口税率，显然远高于正常的流通费用率。这意味着，农民因化肥的国家专营反而付出更多，起码是并未受益。可以肯定，变化肥进口的国家专营为市场自由竞争，纳税后从进口到岸价到国内市场零售价的上升幅度，决到不了55%。当中国加入WTO，将进一步降低进口关税率，如果仍然保持化肥的国家专营，农民就不能充分享受价廉物美进口投入物的好处。更何况，占化肥施用量2/3的国产化肥的生产厂家，也会因专营扭曲的市场不能如实反映占化肥施用量1/3的进口化肥的优势，而失去技术进步、改善管理、提高效率、提高质量、降低成本、降低价格的压力和动力。也就是说，变化肥进口的国家专营为市场自由竞争，不仅会降低进口化肥的生产者所付价格，而且将使整个化肥市场的价格大幅度下降、化肥质量大幅度提高。这样，我国的小规模集约型的农户，将显著减少用于化肥这一最主要最经常的农用生产资料的支出，从而显著提高家庭农业收入。

　　加入WTO，本身是中国市场化改革的重大步骤，表明了中国坚持改革开放的坚定决心。然而，恰恰在这个场合，将坚持化肥的国家专营，作为谈判官员向中国公众表白己方“斗智斗勇”的例证。这一事例，再清楚不过地显现了国家决策层在农业、农民、农村问题方面的“思维定势”，对现实的了解滞后，对既得利益集团的屈从，对农民利益的漠视，从而显现了进入新世纪的中国，仍然需要的肥料工作乃至整个农业工作中大力呼吁“市场化改革”的必要。

　　在这里，可以将国内流通环节的化肥专营，在坚持了10年之久，最终在1998年正式放弃的历史，作为继续坚持进口环节化肥专营的缺乏理性、必定短命的说明。

　　1988年9月28日，在改革开放头一个10年最高的年通货膨胀率18.5%（商品零售价格指数）的背景下，国务院作出了关于化肥、农药、农膜实行专营的决定，文件称，在目前供不应求的情况下，为了制止多头插手倒买倒卖，解决市场、价格混乱的状况，维护农民利益，促进农村商品经济的发展，国务院决定对化肥、农药、农膜实行专营。主要内容有，⑴由国有农业生产资料公司和供销合作社系统对化肥、农药、农膜实行专营。专营企业要坚持为农业服务的宗旨，进一步转变企业机制，减少经营环节，合理组织运输，降低费用开支，提高企业和社会经济效益。进口化肥、农药、农膜由国家实行计划管理，均由经贸部的有关进出口总公司按国家计划统一对外订货，全部交中国农资公司和各级供销合作社统一经营。基层农业技术推广单位结合有偿技术服务所用少量化肥、农药农膜，由县专营批发部门或基层供销合作社按计划供应。允许有偿转让给农户，但不准进行商业经营或者倒买倒卖。⑵化肥、农药、农膜实行统一计划，分级管理⑶主要品种实行综合价，由物价部门核定最高出厂限价和销售价。⑷整顿市场，取缔非法经营。⑸严格执行政策，加强群众监督。生产企业、供销合作社对做好化肥、农药、农膜的生产、供应负有重要责任，必须按计划生产、收购、调拨，按政策及时做好供应，不误农时。生产企业、供销合作社要模范执行国家各项规定，不准以权谋私，不准走后门搞不正之风。对违反者要没收全部非法所得，并给直接责任者和单位领导人以行政处分。构成犯罪的，由司法机关追究其刑事责任。要加强群众监督。基层供销社分配供应计划和价格要张榜公布，接受社员代表、农民群众的监督。鼓励人民群众向有关部门揭发检举高价倒卖化肥、农药、农膜以及制售假劣产品的单位和个人。如此，中止了改革以来已经形成的化肥多渠道经营的局面。

　　1989年12月28日国务院发出关于完善化肥、农药、农膜专营办法的通知，称1988年决定，是治理经济环境、整顿经济秩序的一项重大措施。专营十分必要。要求充分发挥供销合作社的主渠道作用。

　　然而，专营的结果与其目标南辕北辙。

　　《中国统计年鉴》的数据表明，专营基年的1988年，化肥零售价格指数与一般零售物价指数（环比）分别为118.6和118.5，相差0.1个百分点；1989年是117.3和117.8，相差0.5个百分点；可以认为是专营的成绩。然而，这一成绩没能保持到第二年，1990年分别为103.5和102.1，化肥涨价幅度反而高出一般水平1.4个百分点；1991年是103.2和102.9，继续高出0.3个百分点；1992年有所好转，分别是104.3和105.4，化肥涨价幅度低于一般水平1.1个百分点，1988—1992年合计，专营头4年，化肥涨价30.68%，高出30.44%的一般水平0.24个百分点。而同期，化工产品出厂价涨幅27.58%，比化肥零售价涨幅低了3.10个百分点。

　　随着我国经济的新一轮高潮，化肥专营进入第五年，直至这一轮高潮结束的1996年，化肥专营损害农民利益的实质表现得越来越明显（见下表）。

　　1992—1996年化肥价格水平与一般物价水平、化工产品出厂价格水平、农用生资零售价格水平比较（上年＝100）资料来源：《中国统计年鉴1999》，293、305、309页；《中国统计年鉴1994》，239页。


　　表中所列数据显示，随着时间的推移，化肥专营越来越远离它的初衷。1993—1996年间，农民所付化肥价格的上涨幅度高达108.2%，高出一般商品零售价格67.8%、化工产品出厂价格涨幅63.1%的1/2以上，构成农用生资涨价91.6%的主要因素，成为同期农产品收购价格上涨98.2%的主要推动力，从而显现了化肥专营同时损害广大消费者利益和化肥生产厂家利益的实质。

　　1994年，农业部赴安徽省蹲点调查组，对国家关于尿素出厂中准价每吨1000元、允许15%的浮动的规定，如何变成农民购买时2200元的实际，进行了追踪调查，结论是：加码八道关，化肥价翻番。

　　国家指定的17家大化肥厂，每吨出厂价1150元；

　　省农资公司批发给县农资公司，加价145元；

　　贷款利息加价，64.75元；

　　货损加价，6.48元；

　　经营管理费加价，97.13元；

　　运杂费加价，116.5元；

　　企业利润加价，51.8元；

　　基层供销社代销加价，51.8元；

　　前门肥后门出倒爷加价，516.54元，终于成了2200元！[①]

　　可见，从1150元的出厂价“翻跟斗”到农民到手时的2200元，“差价”1050元中最大的是最后一道：从基层供销社到种地的农民之间的近600元，其中，前门肥后门出倒爷加价516.54元，占整个差价的一半，10倍于正规的代销加价的51.8元。也就是说，农民不堪重负的农资高价，不是别人，正是国家赋予平抑价格专营重任的主渠道供销社的不规范行为造成的！

　　也因此，到1994年秋的国务院改革农资流通体制的文件，6年前专营决定时的“国家委托商业部中国农业生产资料公司和各级供销合作社的农业生产资料经营单位对化肥、农药、农膜实行专营，其他部门、单位和个人一律不准经营上述商品”，变成了“继续发挥各级农资公司在化肥流通中的主渠道作用，发挥农业植保站、土肥站、农技推广站以及生产企业自销的辅助渠道作用”，“其他单位和个人一律不得经营化肥。供销社在推行代销制中不得转为个人经营”。

　　尽管如此，文件还是未能阻挡得了文件颁发次年化肥零售价格以空前的35.4%的涨幅，雄居各类物价涨幅榜首。

　　仅仅到了经济高潮消退，包括化肥市场在内的国内市场整体上由卖方市场转变为买方市场，专营权力失去了施展的整体经济环境条件，化肥价格才失去了支撑力，以比一般水平更大的幅度跌落下来。而此时，化肥经营“主渠道”也就出现了全行业亏损的局面，“专营”政策由其内在的逻辑性，由“专倒”演进到了“专亏”。也仅仅在此时，国家决策层才下决心改变国内流通化肥专营的状况。

　　1998年11月16日国务院下达了《关于深化化肥流通体制改革的通知》。文件指出了现行管理方式不能适应市场供求形势的变化，生产和经营企业亏损严重；经营环节较多，费用较高；价格形成机制不灵活，难以发挥调节市场的作用；进口代理机制不完善；市场秩序不规范。为此，取消国家化肥指令性生产计划和统配收购计划，由化肥生产和经营企业自主进行购销活动。鼓励化肥生产和经营企业直接签订购销合同，也可以实行销售代理。改进化肥价格管理方式，化肥出厂价格改为政府指导价，建立政府指导下市场形成价格的机制。虽然，文件没有痛痛快快地承认专营的失败，然而，正如1999年农业部的《中国农业年鉴》指出的，这仍然“标志着化肥‘计划经济时代’的结束”，“一方面可以打破传统的统购统销的专营体制，使生产企业和消费者两头收益；另一方面，还可以打破地方保护主义壁垒，使化肥在全国范围内得到合理配置，减少社会资源的浪费”（国家石油和化学工业局政策法规司文）。

　　回顾这段历史，可以得出如下结论：⑴在新的发展阶段和新的制度环境中，任何企业的行为都以自身盈利最大化为目标；通过专营权利来让任何企业承担“保护农民利益”责任的任何政策，都不再可能实现政策初衷，操作成本极高，是中央政府所力不能及、不能控制的。⑵更一般的，现实的国家决策、执行系统的状况，决定了在行政纪律和舆论监督都不够强有力的情况下，市场纪律是约束既得利益集团的有效工具；因此，一切有助于市场竞争的政策，都是帮助农民的政策。⑶主要并非因利益受损的农民、消费者、生产厂家的反对，而是因政府财政承担不了专营政策的代价，专营政策才被迫放弃；这意味着，一旦市场情况能够允许将代价转由农民、消费者、生产厂家来支付时，屈从既得利益集团利益的专营做法不是没有可能恢复的，如已经显现的那样。⑷上述三点说明，我国尚缺乏中央决策层正确决策的保证机制；这要求有关利益各方都有公开表述自身利益的正式渠道，这要求提高农民的组织化程度，要求决策评估和失误责任追究制度，要求相应的政治体制改革。⑸在中国软弱的农民集团尚未能够聚集成正规组织维护自身利益的时候，强大的外部力量，如中国加入WTO，可能充当打破中国既得利益集团经济和政治垄断地位的助力。

　　如此，分析我国加入WTO之际的坚持化肥进口国家专营的做法，还能够得出“维护农民利益”的结论吗？


　　三 合格市场主体的出现及其权益维护是中西部水土资源持续开发的必要制度条件


　　真正的市场主体和真实的市场信号是市场机制的两大构成要件。如果说，上述关于加入WTO之后化肥专营的讨论，意在放开价格、贸易和市场准入，以经济自由化促成真实市场信号的出现，那么，这里对中西部开发农用土地土壤肥力保护所需的产权保障的分析，就旨在解决市场化改革的又一要点——合格的市场主体的出现及其权益维护。

　　中西部开发，生态建设先行、基础设施建设先行。无论是生态建设还是基础设施建设，多涉及农用土地的水土保持建设。农用土地的水土保持建设，投资数量巨大，建设和收益周期很长，自然环境和产出物市场价格的不确定性很大。然而，最大的不确定性或曰主要风险在于产权保护的法律环境的不可靠，即长期投资的产权激励不足。而越是不确定的自然环境和市场前景，越要求可靠的产权保护。否则，决不可能有现实的中西部开发。

　　世界银行《1999/2000年世界发展报告》指出，吸引长期的外部投资，须创造健康的经济环境，包括为投资者的权利和责任提供强有力的保护，而不是提供一些补贴或者采取其他优惠措施。报告介绍了世行正在推出的，旨在协助各国落实多方面的发展议程的“全面发展框架（CDF）”。该框架以一种更为整体性和全面的方式来解决发展中所面临的诸多挑战。CDF涉及四个发展领域，即机构体系：诚实的、能胜任的政府对反腐败的承诺，由高效、忠实的立法和司法体系支持的健全的财产权法和个人权利法，能够提高透明度的得到充分监管的金融体系，健全的社会安全网；人力开发：普及初等教育，加强中等和高等教育，以计划生育和儿童保健为重点的医疗卫生体系；物力支撑：高效率的供水和提供排污设施，拓展可靠的电力的可及性，能够使用道路、铁路运输及空运，能够得到电信服务，保护自然环境，保护文化和历史遗址；部门发展：一体化的农村发展战略，强有力的城市合理方式，适合私营部门的环境。这些，围绕着一个中心，就是投资者的产权及其收益权的长期保障。这也正是新世纪我国中西部开发，尤其是长周期的农用土地水土资源开发激励的关键所在，是吸引本地农民、本地企业和外部投资者投资开发的关键所在。

　　然而，中西部的落后，不仅在经济发展水平的落后，也在制度建设的落后。诸如“树绿了，眼红了”，“开门迎客，关门打狗”之类的反面事例俯拾即是。承包农户、开发企业千辛万苦培育的可持续的林业、牧业和其他开发性农业项目，当初见成效时，往往受到哄抢、三乱等来自民间和政府的财产侵权，归根结底是来自政府的不法侵害。

　　即使是“常规”家庭农业，要将中西部水土条件很差的中低产田改造为保水保土的高产稳产农田，也不同于一般农田的日常维持性耕作，不仅需要能够在短期见效的化肥，更需要进行土壤改良，进行山水林田路综合治理。这种投资不能在一个生产周期结束时随产品的收获出售而完全回收，有相当部分凝结在土壤中，成为土壤肥力的一部分，构成土地本身价值的一部分。因此，要严格执行中央的承包土地30年不变的政策，纠正缺乏群众基础的诸如“两田制”、超额“机动地”的做法，为农户进行农田生态建设的提供产权制度激励。

　　常规家庭农业对承包耕地的水土保持建设，造就了集约经营的物质条件，拓展了生产可能性边界，使等产量曲线外推，使农业能够以更少的耕地资源支撑更多人口的食物供应，使农民得以退耕还林还草还湖，缓解资源环境压力，恢复生态平衡，为发展持续的开发农业，乃至整个中西部开发提供了可能，从而有利于促成整个中西部地区从粗放经营转变为质量效率型的、内涵型的集约经营。

　　世界银行专门论述环境问题的《1992年世界发展报告》给出了秘鲁尤里玛戈斯的集约农业改善生态状况的实例。该项目显示：每增加1公顷可带来持续的高生产率效益的土地，每年就可使5～10公顷的热带雨林免遭游动砍伐者的斧斫。具体的，从迁移型生产方式向持续利用型生产方式的过渡首先是要让刀耕火种式农耕遗留下来的次生林地休耕，同时应运用各种低投入的方法——种植各种耐酸作物，保存灰烬中的营养成份，最大限度地实现养分的再循环，不进行耕作，以及对休耕林地进行管理以控制杂草滋生。这一初级阶段的收益为每公顷平均每年1100美元，或者为小农的全部成本（主要是劳动力成本）的120%。之后各阶段的工作包括集约化的持续耕作，种植豆科牧草进行畜牧养殖，或进行农业森林学的耕作制度。⑴持续的作物轮作：在尤里马戈斯的坡度适宜的地方，以化肥使用为基础，14年间种植了40多种作物，显现了土地具有可长期持续的生产率。但这种耕作制度只有在道路、信贷和市场基础设施等条件具备的情况下，才是有利可图的和具有吸引力的。⑵以豆科牧草形成的草场：第一步可以建立耐酸植物构成的牧场，以生产牛肉和奶制品。可以通过在稻田中套种牧草以及每年或每两年施用一次化肥的办法，来实现从种植作为收入来源的粮食作物向牧场的转化。各种品种的草与豆科植物的某些组合和轮作在试验过程中已取得了连续8年高产的成效。运用相同的技术也使退化了的牧场重新茂盛起来。⑶农业森林学技术：将耐酸作物种植收入用于种植工业用林、食物生产用林或农田林网的营造，恢复植被。[②]

　　比我国许多类似例子高明的是，这一实例不仅给出了技术措施带来的经济收益，而且提及了实施这些技术措施、实际获得这些经济收益所必需的“市场基础设施”条件——当然，这里需要将“市场基础设施”作广义理解，不仅指场地、道路、通讯、水电、信贷等硬件基础设施，而且包括产权和收益权保护等软件基础设施。

　　即使是中西部生态建设、基础设施建设的国家公共投资，同样也有产权问题。要避免公共投资浪费大、漏洞多、工期长、成本高、效率低、服务差的通病，必须实行投资项目业主责任制，使项目法人对项目的筹划、筹资、建设、生产经营、偿还债务和资产的保值增值的全过程负责，承担投资风险和享受投资收益。在业主责任制的基础上，建设项目的招投标制、合同管理制和工程监理制才有可能真正实施。当然，这需要设计并执行适当的制度框架，造就公有项目主要负责人的激励约束机制，让公有业主责任制名副其实。

　　我国中西部开发当然不乏成功的例子。本地农户均等承包的中低产田改良、招投标承包的小流域治理，外地客商的开发性农林牧项目，国家的大型生态建设项目，成功的无一不是成功解决了产权保障的。中西部开发要缓解耕地资源紧缺、生态恶化的趋势，要从根本上改善中西部农业和整个经济的资源环境基础，长期水土改良投资的产权保护必不可少。否则，“锁定”的财产不能释放，市场经济主体的经济潜能就不可能充分发挥出来。

　　中国人民大学农业经济系教授严瑞珍主持、由德国合作与发展基金会资助的河北内邱脱贫和发展试验区，自1993年底开始，进行了大规模的片麻岩荒山果树种植开发。项目区的稳步扩大，不仅得益于早期种植的果树在整地灌溉施肥等投资投劳措施后开始挂果显现成效，而且得益于农户的山林长期经营权收益权的稳定和维护。项目区侯家庄乡摩天岭村接受项目第一、第二期拨款共55万元，两期分别造林1800亩和400亩，合计2200亩。全村230户中，参加造林的第一期80户，第二期20户，总共100户。其他户因有其他收入放弃了荒山承包开发。当造林初见成效后，一些先前外出经营的，回村也要求承包山地。一向在外开饭店的43岁的赵书晨，在已经开发的荒山承包完以后的1998年，到乡、县政府告状，说是集体治理荒山，没有分给他，要求重新分配。县林业局和县政府认为，已经订立了荒山开发经营的长期合同，不能重分。2000年春，赵书晨转而要求承包未开发的荒山20亩。此时，项目区已经不再有投资拨款，集体反而还要收取每亩10元押金，要求3年内治理好。承包期30年，每年每亩承包费10元。在这里，政府拒绝赵书晨重分其他农民已经受到合同保护的山林经营权的行动，反而坚定了赵书晨承包开发荒山的决心。（村会计、林业技术员赵志敏提供）

　　可见，比起东部发达地区，中西部地区的农业经营和开发，对土地产权制度保障的要求更高，而对于缺乏机构能力的一些中西部地区政府而言，难度更大。只要中西部地区政府真正坚持为最大多数群众的最大利益、长远利益服务，就能够克服落后国家和落后地区普遍存在“法律缺乏综合症”，向投资者提供产权保护，就不会出现以损害投资者利益肥一己私利的问题，就会经过长期的努力，重造山川秀美的中西部。

　　四 政府的肥料工作仍大有可为

　　最后需要说明的是，坚持市场化改革并非意味着放弃政府的肥料工作。

　　套用“在什么山上唱什么歌”的表述，在这里，是“在什么发展阶段做什么事”。同样一个政府干预，在发展之初和发展起来以后，干预的方向是大不一样的。中国工业化资本原始积累的传统计划经济时期，政府干预农业的实质，是将农业剩余集中用于国家工业化的基础建造，是对农民直接和眼前利益的侵犯；而当进入发展的更高阶段，政府干预农业的实质，是帮助分散弱小的农民获得比市场自发自由运行时更多的利益。

　　因此，前文所述的坚持肥料工作的市场化改革，是针对国家决策层沿用发展之初国家集中控制资源、无视微观主体权益的过时政策，，而实际上维护的不是整体国家利益、而只是既得利益集团私利的情况，要求以市场力量来抵御这种损害农民利益的政府干预，克服政府缺陷；而这里说政府的肥料工作仍大有可为，是针对即使市场充分运行，由于固有的市场缺陷，不能如需产生社会所需的商品和服务供给，从而损害全局发展的情况，要求以政府干预克服市场缺陷。处于发展阶段交替、经济体制转换之际的中国，旧问题尚未根绝，新问题已经出现，需要同时克服政府缺陷和市场缺陷，让市场和政府同时充分发挥作用。最最要不得的是，以解决新问题为名来维持旧格局，集政府缺陷与市场缺陷于一体。若以发展中国家常见的小儿营养不良和发达国家常见的小儿营养过剩作比喻，当营养不良还大量存在的情况下，若将小儿当营养过剩治疗，反而会加剧营养不良。当能力有限，政府应该摒弃过时政策，放弃事与愿违的干预，让市场充分作用；同时，集中有限的能力，用于弥补市场缺陷的工作。

　　不仅与肥料工作有关的环境污染、水土保持，因存在外部性，存在区际、代际利益转移而需要政府干预，而且，肥料技术推广和服务，因具有一般农业科技都有的公共物品特性，也需要政府直接提供或资助提供，来弥补市场缺陷。所以，可以将政府的肥料工作分为三大类，第一类是最广义的，即本文第二、第三部分提到的，维持市场竞争秩序，提供产权制度保障，帮助市场顺畅运行，降低交易成本，激励化肥和农家肥的高效率供给和旺盛需求，提高土壤肥力，提高我国农业的综合生产能力；第二类是通过制度创新，提供“外部效应内部化”的适宜机制，降低肥料施用对环境的污染，提高改良水土资源的直接经济效益；第三类是具体的肥料技术推广和服务，如“新经济”时代中广泛应用信息技术、生物工程技术，发展精确农业，改善农艺与农业机械的协调，降低农家肥施用、土壤改良的劳动力成本，提高肥料生产和使用的效率和效益，等等，当然，这同样须提供肥料技术推广和服务的市场激励机制。

　　总之，肥料工作不仅是技术问题，也是制度问题，工作上所有的要求，都需要经济制度保障，否则，就很难避免这些要求成为“年年讲、月月讲、天天讲”的“老生常谈”。所以，当我们老是重复作出某种要求时（如前述的“化肥生产经营企业要为农民利益着想”，“中西部开发要保护水土资源、生态建设先行”，“要搞好肥料技术推广和服务”等等），就需要检查一下我们是否已经为实现这种要求准备了适当的制度激励框架。