实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，是中央总揽全局、面向新世纪作出的重大决策。针对西部地区存在的生态环境问题，中央领导指出，改善生态环境，是西部地区开发建设必须首先研究和解决的一个重大问题。生态环境建设对西部地区开发来讲，也是投资环境的改善。在西部的生态环境建设中，农民是主体，农业起着重要的作用。农民是西部生态环境建设的主力军。如何提高农民的素质、调动农民积极性投入生态环境建设，发挥农业在经济发展和生态环境建设中的基础性作用，是西部大开发取得成功的关键因素。
一、从农民的角度看经济发展与生态环境建设
任何事物的发展，内因都起着决定性的作用。西部大开发，并不是东部和中部的人去开发西部，西部大开发的主人是1000多个县市的地方领导和当地农民，农民是西部大开发的主体。目前我们对西部农民这个主体的研究还不够，许多政策都是要农民如何如何，而没有认真地考虑农民的想法和意愿。只有“推开农家的窗，走进农户的门”，从农民的角度来看问题、想办法，才能够有效地调动农民的积极性参与生态环境建设。
不要轻视农民的看法和农民的行为，千百万个体农民的生产和经营行为对社会和经济的发展会产生巨大作用和宏观效应。例如十一届三中全会后确立的家庭经营责任制，农民对政策的理解就是“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，为了后边这部分自己的利益，使农户这一微观经济组织产生了活力，在短短几年之内，粮食等主要农产品产量有了大幅度增长，基本上解决了困扰我国多年的农产品短缺问题。同样，个体农民的行为在宏观上也会产生巨大的破坏力量。如西部地区的超载过牧、乱垦滥伐、毁林开荒等都是农民为追求自身的经济利益而表现出的生产经营行为，然而千百万个个体的行为对整体的生态环境造成了巨大的破坏，导致大面积的水土流失、植被破坏和草原沙化。因此对千家万户农民的看法和行为应给予高度的重视。
如何重视农民的行为，就是要从农民的角度看经济发展与生态环境建设。
比如西部地区农民的能源利用方式和农村地区的能源短缺问题，对生态环境建设会产生很大的影响。我们常说要解决农民的温饱问题，“温”和“饱”是衡量农民生活水平的重要指标，温是指衣着、家居和能源利用，饱是指粮食。粮食是人们普遍关心的问题，而能源短缺问题容易被人们忽视。西北干旱地区农民主要的能源利用方式是砍柴烧火，柴草的生长是基于在降水条件下的光合作用，降雨量决定了柴草的供应量，因此烧柴就等于烧水。这种能源利用方式在西部地区特殊的自然条件下，往往就陷入了“缺柴草则滥砍滥伐破坏植被，植被破坏导致荒漠化和干旱加剧，干旱加剧导致能源进一步短缺从而危及生态平衡”的恶性循环之中。这种不合理的能源利用方式对西部地区的生态环境已经产生了巨大的破坏作用。为此农业部制定了“生态家园富民计划”，针对能源短缺问题，引进一系列省柴灶、“炕连灶”的节能技术和风能、光能利用等新能源开发技术，开源节流，通过改变农民的能源利用方式，在推进农户家居温暖清洁化和庭院经济高效化的基础上，促进生态环境的改善，达到标本兼治效果。
又比如目前的“一退三还”政策，虽然可以退耕还林、还草，但退下来的劳动力怎么办，劳动力不能充分就业也是西部地区贫困的根源之一，为此在“生态家园富民计划”中积极向西部地区引进日光温室技术，这是一项劳动密集型的技术，使农民在退出一部分耕地的同时，在另一部分耕地上更加密集地投入劳力，使“一退三还”政策得以长期稳定的坚持下去。
由此可见，重视农民就是从农民的角度考虑问题，向农民提供在微观上提高自身收入、在宏观上有利于生态环境的技术，引导农民改变不合理、不可持续的生产和生活方式，使西部地区的农业和农村经济走可持续发展道路。
如何改变农民不可持续的生产和生活方式，一要靠政策引导，二要靠推广新技术和提高农民的素质，三要靠提高农民的组织化程度。
所谓政策引导，就是一种长期稳定的经济关系和利益驱动机制，就象当初农民理解“交够国家的，留够集体的，剩下都自己的”政策一样，是一种政府与农民的契约关系、交易行为。“退了坡耕地，就能得到国家的钱和粮”， “植树种草、治理小流域，山地就可以长期承包”，“按生态农业模式安排生产，才能发自己的财”。没有这些有利于生态环境建设的政策对农民和行为加以引导，仅靠项目建设，难以取得广泛、持久的成效。
农民的科技水平和文化素质的提高对西部地区的生态环境建设至关重要，提高农民的素质是可持续发展的前提条件。科技教育也是西部大开发中的重点之一。为此要大力开展农民技术培训，建立和完善各类农业科技培训体系，发挥农科教体系的作用，把技术培训同先进实用技术推广结合起来，及时和农牧民传授先进实用新技术，逐步提高农民的科学文化素质和生产技术水平。
重视农民问题还要提高农民的组织化程度。对于农民的组织方式问题，我们首先要深刻把握西部农村的社会经济特点。由于自然环境的不同，形成了西部和东部两种不同的社会组织形态，东部是“治水社会”，抵御水患需要人类社会具有较强的应急反应能力和灵活有效的组织指挥系统，因此东部地区社会组织的资源动员能力强，组织化程度相对较高。而西部是面对风沙的“治沙社会”，人口居住分散，自然经济特征明显，组织化程度相对较低。同样的事情在东部依靠政府系统开会、发文件能办到的事情，在西部就难以办到。因此在西部开发中，就应充分利用农民的自组织行为，利用农村中的能人、致富带头人，组成农民专业技术协会等群众性组织，带领大多数农民致富奔小康。
二、从生态环境建设的大局来看农业的地位和农业部门的工作
在西部大开发和生态环境建设中，要防止忽视农业的倾向。农业无论在地区开发还是在生态环境建设中，都占有十分重要的位置。
首先，“农业是国民经济的基础”，这个原则同样适用于西部。我国的贫困地区大多集中在西部，这些地方温饱问题尚未解决，优先发展自给型农业的需求更加迫切。西部地区具有得天独厚的农业资源优势，光热资源丰富，气候类型多样，物种资源独特，宜于发展高产、优质、高效的特色农业，例如优质瓜果、特产药材、优质畜产品等，都具有很大的发展潜力和市场竞争力。
第二，西部地区的畜牧业，涉及到草原建设和草业的发展，与生态环境建设具有密切的关系。西部大草原是我国重要的生态屏障，草原的破坏和退化也是沙尘暴肆虐的主要原因之一。过去在生态环境建设上的失误是我们没有做好草原和草业的文章。中国的草原从基础条件来说与世界大草原国家是相差不多的，最大的差别就是人工种草太少，完全是靠天然放牧。如果人工种草和天然入牧结合起来，可以有效地改善生态环境。
第三，水资源是生态环境建设的一个重要因素，而农业发展与水资源的利用密切相关，农业用水占水资源总量的80%。西部地区总体缺水，尤其是西北地区，水资源更是一个瓶颈问题。要解决水的问题，应主要在农业上下功夫。
第四，西部地区的生态环境恶化与当地的农业生产活动有密切的关系。带有短期行为的、过度的草原开垦、陡坡开荒、超载过牧及采集薪柴等不可持续的资源利用方式是生态环境破坏的主要原因。既然问题出在农业方面，在生态环境恢复过程中，就应从农业内部去找原因。这是唯物辩证法的基本原则。目前的“一退三还”政策主要是从农业外部来解决问题，也就是用简单地限制农业生产活动的方法，由国家拨粮付钱来换取农民减少农业活动的强度， 但这并不是治本之道。还应从农业内部着手，调整农业结构，形成林、草、牧、粮、经等各项农业活动的合理比例。通过农业新技术应用和生态农业模式的推广，形成一种既有利于提高农民收入，又可促进生态环境建设的生态农业模式。
第五，农业在生态环境建设中的地位还可以从农、林、水这三家的关系和相互作用方面来看。形象地说，水利建设呈“线”状，林业建设呈“带”状，而农业生产则呈“面”状。水利和林业建设可以勾划出生态环境建设的格局和框架，农业在这个框架内填空。电影《南征北战》中有一句精彩台词：“别看你们炮兵厉害，解决战斗还得靠我们步兵。”生态环境建设需要草灌乔结合，需要农牧结合，也需要在面上推行具有可持续性的农业生产经营模式。因此，最终解决生态环境建设问题恐怕离不开农业。
综上所述，农业在生态环境建设中具有十分重要的地位，忽视农业就难以在生态环境建设中取得突破性进展和持久性成果。
强调农业的地位并不是为了强调某个部门的重要作用，西部大开发是一个大的系统工程，需要各子系统之间的整合，各部门的之间的协调配合。生态环境本身是一个复合系统，要按照生态环境的规律进行建设，就需要在组织和制度上有所创新，这样才能在生态环境建设中收到良好的效果。如果部门分割，各自为战，则难免形成“五龙治水”的局面，部门各显神通，地方疲于应付。一位县长的形象说法是：谁给钱就给谁干，谁抓得紧就给谁干，都抓，就放手不干你们看着办。这种局面与中央一级的部门分割和协调不力有很大关系。事实上，任何一个部门的项目，都难以符合生态环境建设的全面要求，部门之间是你中有我，我中有你。因此，应改革部门分割体制并建立部门间协调机制，在项目建设中，农业、水利、林业共同安排，使生态环境建设形成合力。
三、因地制宜，优化布局，促进西部地区的农业发展和农民素质的提高
加快发展西部地区农业和农村经济，不能走过去发展的老路，不能套用东部地区发展的模式。必须从实际出发，突出发展重点，转变发展模式，尊重自然规律和经济规律，依靠科技进步，走集约化、内涵式和农业产业化经营为主的发展道路。要加强部门之间的协调，从生态环境建设的大局来考虑农业部门的工作重点，为此要突出抓好以下几项工作：
1、立草为业，加强草原建设和草业经济的发展
草原建设和草业发展，不仅是西部地区农牧业和农村经济发展的基础，也是生态环境建设的重要内容。过去对待草原的态度和草地畜牧业的模式，是一种带有短期行为的、掠夺式的经营方式，大量开垦草原，过度超载放牧，没有推行人工种草和草场改良，造成草原退化日趋严重，生态环境日益恶化，沙尘暴频繁发生，已越来越严重地威胁中华民族的生存环境。
人类社会在对待草原和草业的问题上有三个方面的失误，有的方面我们已经注意到了，并逐步加以克服，有的方面我们还没有意识到，正在犯历史性的错误。
第一，把草原和草地全部看作是宜农荒地，可以无限制地开垦，没有注意到草原的生态保护功能，其结果是受到大自然的惩罚，典型的例子是美国的“黑风暴”。 美国19世纪向西部移民，开垦9000万公顷草原种粮食，造成了1934年震惊世界的黑风暴，席卷三分之二的美国国土、使4500万公顷耕地被毁，16万农牧民倾家荡产。从那时以后美国开始重视草原保护和种植牧草。我国的沙尘暴无论从形式上还是从起因上都与美国的黑风暴相似。对此我们已经认识到其危害性，采取了“一退三还”的紧急刹车式的政策。
第二，把草地畜牧业仅仅看作是天然放牧业，没有立草为业，对草业没有投入，这导致草场退化严重，生产力水平下降，并且对生态环境破坏起到了推波助澜的作用。由此可见，对草业的投入，既是营利性的生产资料的投入，也是公益性的生态环境建设的投入。这个方面的问题近几年我们已经意识到了，但这不是政策措施所能解决的问题，必须进行体制改革，例如现在正在推行的草场承包制。
第三，是在生态环境建设中对草业的重视不够，没有提到应有的高度。其原因一是对自然规律认识不够；二是部门利益作崇；三是专家学者达成共识的意见难以反映到决策层，这涉及到体制问题。
2、大力发展特色农业和农产品加工业
西部地区地方特色农产品生产历史悠久，棉花、糖料、瓜果、蔬菜、药材、花卉等经济作物产品品质好，产量高，具有突出的发展优势。要充分利用当地光、热、水等资源优势，在保持传统优势产品生产的同时，加快发展优质高效农产品的生产，把质量和效益结合起来，逐步建立面向东、中部地区和国际市场的特色农产品生产基地。
在加强生产基地建设的同时，要大力发展农产品加工业，把特色初级产品变为特色加工产品，形成区域经济支柱和具有地方特色、民族特点的农产品加工体系。发展农产品加工，要与推进农业产业化经营、培育龙头企业结合起来。促进西部地区农产品加工企业的发展。
3、加强基本农田建设，稳步推进退耕还林、还草
粮食是西部大开发的基础，也是搞好生态环境建设的前提保障。西部地区发展粮食生产的主要目标是保障口粮自给。西部地区现有15度以下的耕地3.69亿亩（其中有灌溉条件的2.1亿亩）只要生产条件不断改善，完全要以保障口粮自给。要把这一部分耕地作为基本农田，加强保护和建设。要在粮食生产条件较好的地势平坦地带，建设稳产高产基本农田，完善农田水利设施，提高粮食生产能力，建立粮食区域平衡基地。
4、积极发展旱作节水农业
西部地区旱地面积占该区耕地总面积的81%。干旱缺水和水资源利用不科学，是制约西部地区农业发展和造成生态环境恶化的主要因素。我国水资源的利用率很低，现在每立方米水只能生产0.8公斤粮食，以色列每立方米水可生产2.32公斤；我国水的利用率只能达到40%，而发达国家可以达到90%。不能灌溉的雨养农业，每毫米降雨量我国只能生产粮食0.5公斤，发达国家可以达到0.8--1.0公斤。可见我国发展节水旱用农业的潜力很大。
5、发展生态农业、营造生态家园
大力开展西部生态农业建设，发展农村可再生能源，营造生态家园。要推广生态农业技术，发展无公害农产品、绿色食品。
6、加快农产品批发市场和农业市场信息体系建设
在以往的扶贫开发中，由于不注重市场和产品销售问题带来了严重的后果。贫困地区将一部分国家扶持资金用于发展基于当地资源优势的资源加工型企业。但由于市场体系建设跟不上，产品的市场销售不好，使这些企业效益差，成了贫困地区发展经济的包袱。因此在西部大开发中，要加快农产品批发市场和农业市场信息体系建设，特别是要加大产地批发市场的建设力度，建立和完善农业市场信息采集和发布体系，搞活农产品流通。
为确保工作的开展和任务的完成，应采取有力的体制改革和政策调整措施，切实保障西部地区农业和农村经济发展：
（一）进一步推进农村经济体制改革和制度创新。
要确保西部大开发的顺利进行，仅做政策上的调整是不够的，还要进行组织和制度创新，深化经济体制改革。农业部农村改革试验区为此做了大量的理论研究和实践探索工作。在贵州省湄潭县实行以“增人不增地，减人不减地”和允许农户土地使用权有偿流转为主要内容的土地制度试验，取得了防止耕地在不断调整过程中的细碎化、稳定农户对土地的投资预期和抑制人口过快增长的效果。在陕西省延安市进行的“山地综合开发与制度建设”试验，以改革山地资源产权制度为前提，由单一追求生态效益向以突出农民利益和经济效益为主，生态、经济、社会效益并重转变，改革传统落后的生产方式，通过改造传统产业，发育新的区域性主导产业和地方特色产业，为农民提供新的就业和收入机会。正确处理生态效益、经济效益、社会效益的关系，解决好国家要“植被”、农民要“票子”的问题。最大限度地调动了农民的积极性，使得“退耕还林草、封山禁牧，山地开发与治理”取得了持久的成效。
（二）制定规划，提高认识。
西部大开发和生态环境建设是一项长期而艰巨的任务，要有打持久战的思想和行动准备，因此不应急于上项目，要谋定而后动。国家在年底将基本完成西部开发的总体规划，但是西部各地区的自然、经济和社会发展状况千差万别，在国家总体规划的指导下，各地区、各行业还要制定本地、本行业的发展规划。要把发展规划的制定过程作为一个统一思想，提高认识，提高科学决策水平的过程，也是一个区域间协调关系、调整利益分配的过程。
（三）把科技进步放在突出位置，大力提高农村基层干部和农民科技文化素质。西部大开发和生态环境建设能否顺利进行并取得持久的成效，关键在人的素质的提高。提高农民素质的有效途径是科教兴农。通过推广和应用农业新科技、新成果，开展农民技术培训，向农牧民传授先进实用技术，有效地提高农民的科学文化素质和生产技术水平。
