党的十六大提出：“发展农村经济，增加农民收入是全面建设小康社会的重大任务。”扶助农村弱势群体，尽快使他们摆脱贫困，逐步达到小康生活水平，是今后农村经济工作面临的重要课题。
一、黑龙江省农村弱势群体的基本状况
收入水平的高低，是人们生存和发展的基本依据，是决定人们社会经济地位的根本因素。在社会生产过程中，经济收入作为生产劳动的最终成果，反映了人们参与社会生产和分配的能力，以及个人消费的能力，是划分社会结构的基本依据。
弱势群体是一个国家和地区在一定的历史时期内所形成的社会结构中，参与社会生产和分配的能力较弱，经济收入较少的阶层。弱势群体是一个相对的概念，在一定的社会结构中与高收入群体相比较而存在。农村弱势群体是相比较农村群体而言的。从经济收入对社会结构的决定作用分析，农村贫困人口因其经济收入严重偏低，是属于农村的弱势群体，这个群体包涵了农村绝对贫困人口和相对贫困人口两部分。
1、弱势群体的规模并未减少。2002年黑龙江省农民人均纯收入达到2405元，比上年增加125元，增长5.1%，是全省历史上农民收入水平最高的一年。但与此同时，全省当年农民人均纯收入在相对贫困线(人均纯收入870元)以下的人口仍高达到12.7%，总规模为240.1万人，其中，人均纯收入在绝对贫困线(人均纯收入630元)以下的人口达7%，总规模为132.3万人。由于最近五年黑龙江省农民收入增幅不大(年递增0.8%)，农村弱势群体的规模并未减少，绝对贫困人口的数量大体相当1997年的规模。
2、弱势群体主要分布于贫困地区。黑龙江省农村低收入人口大多数分布在贫困县(市)，21个国家级和省级扶贫工作重点县的农村绝对贫困人口占居了全省绝对贫困人口总数的70%左右，也就是说，占全省农村人口三分之一的贫困县，占据了全省贫困人口的三分之二。另有三分之一的贫困人口散居在其他非贫困县境内。由于贫困县的人口规模较少，按相对贫困线计算的贫困发生率在30%以上。
3、弱势群体的收入在减少。1982年黑龙江省农村绝对贫困人口与全省农民的收入比为1：2.29，1992年为1：2.92，到2002年扩大为1：6.85。2000年，全省农村20%最低收入人口人均纯收入为676.85元，20%最高收入人口的人均纯收入为4741.73元，收入比为1：7；2002年，20%最低收入人口人均纯收入为644.24元，20%最高收入人口的人均纯收入为5374.34元，收入比扩大到1：8.3。2002年20%最低收入的人口的收入比2000年降低了4.8%；20%最高收入人口的收入比2000年提高了13.3%。因此，虽然全省农民整体收入水平有所提高，但全省农民收入的增加是由高收入人群收入的增长拉动的，而低收入人群的收入在减少。
4、农村收入差距接近红灯区。2002年黑龙江省弱势群体的年人均纯收入仅为473元，比全省农民人均纯收入水平低1932元，仅相当于全省平均水平的19.7%，而绝对贫困人口的年人均纯收入仅为351元，比全省农民人均纯收入水平低2054元，仅相当于全省平均水平的14.6%。
利用国际上通用的衡量收入差异的指标基尼系数观察，近几年黑龙江省农民收入差距的扩大也十分明显。1996年全省农民收入的基尼系数为0.313，1997年为0.3287，1998年为0.3353，1999年为0.3364，2000年为0.357，2001年为0.3365，2002年为0.37，基尼系数的逐年提高，表明了农民集团内部收入差距的逐年扩大，而且已经接近国际认可的0.4的红灯区。
5、弱势群体的生活质量低。2002年黑龙江省农民人均生活消费支出为1674.2元，农村弱势群体的生活消费支出仅为798.89元，比全省平均水平低875.31元，弱势群体的生活消费水平仅相当于全省平均水平的47.7%。其中绝对贫困人口的年人均生活消费支出仅为718.82元，仅相当于全省平均水平的42.9%。按照恩格尔系数衡量农村弱势群体的生活质量，2002年他们的恩格尔系数为55.4%，比全省水平高13.8%，离小康的初级水平还有很大距离。
二、农村弱势群体产生和存在的原因
1、自然环境差、生产结构单一。农村弱势群体中的多数人口分布在贫困县，这些贫困县多数地处多灾、干旱地区，农业生产条件极差，遇到严重自然灾害，往往造成生产受损，农民减收，贫困加深。同时，由于贫困县农民生产结构非常单一，所以大多数农户都是从事种植业生产(主要经营粮食种植业的农户占94%，2002年纯收入中种植业纯收入占67%)，一旦遇到灾情，生产自救的能力几乎没有。
2、区域经济落后，负担沉重。区域经济落后主要体现在基础设施不适应经济发展要求、农民负担重。加入WTO以后，农村对交通、通信、信息服务的要求更加迫切，直接影响着农村经济发展的速度和质量。据贫困监测调查显示，全省贫困县通公路的村的比重低于全省平均水平14个百分点，通电的村的比重低于全省平均水平3个百分点，通电话的村的比重低于全省平均水平33个百分点，能接收电视节目的村的比重低于全省平均水平7个百分点。同时，由于贫困地区的集体经济薄弱，贫困农民的相对负担较重。从2002年调查的情况看，低收入农民上缴的各种税费占当年人均纯收入的26%，比全省平均水平高16.1个百分点。
3、生产效率低、劳动力转移难。2002年，黑龙江省低收入农户每个整半劳动力创造的纯收入为1226元，比全省平均水平低2062元，低63%。全省低收入农民家庭生产经营支出人均为1359元，创造的生产经营纯收入人均仅为668元，低收入农民每百元生产经营费用创造纯收入仅为49元；而2002年全省农民家庭生产经营支出人均为1373元，创造的生产经营纯收入人均为1815元，全省农民每百元生产经营费用创造纯收入为132元。二者差距显而易见。低收入农民家庭生产经营效率低下，从而压缩了生存和发展的空间。同时，贫困县地域偏僻，劳动力文化素质低，思想僵化，信息闭塞等多种因素的影响，从事非农产业的劳动力仅占7.1%，比全省平均水平低2.1个百分点。
4、劳动力文化素质低下，负担过重。调查表明，贫困地区劳动力具有小学以下文化程度的比重高于全省平均水平4.4个百分点；具有初、高中文化程度的劳动力比重低于全省平均水平4个百分点；具有中、大专文化程度的劳动力比重低于全省平均水平0.3个百分点。贫困户平均每个劳动力负担人口1.38人，比全省平均水平1.21人高出0.02人。
低收入农户在身体健康状况方面也令人担忧，据调查的1400个贫困户中，有残疾的占调查户8.3%；患有大病的占4.6%；长期慢性病的占14.6%；体弱多病的占24.6%。
三、新时期对农村弱势群体的扶持政策
1、农村扶贫方法要创新。进入新世纪，随着我国社会主义市场经济的逐步建立和加入WTO，对农村弱势群体的扶持方法也要创新。树立起适应市场经济发展的新思想，实现扶贫方式向符合WTO规则的转变，由发展生产为主转向综合开发，全面发展；由开发优先转向开发与保护并举；由各级政府和扶贫管理部门从直接进入和参与市场转变到培育、规范、管理市场，从行政命令转变到对基层的指导和服务上来。
在“八七”扶贫攻坚计划的实施过程中，开发式扶贫是我们的成功经验。多年的实践证明，种植业和养殖业的发展与提高农民收入有直接、密切的联系，改善贫困农户的基本生产生活条件，是解决温饱和稳定解决温饱的基础。在新时期对这一方式要赋予新的内涵。过去改变贫困地区的生活条件和生态条件是重点，新时期要以市场体系的建设和技术开发为重点。(1)通过收入调节手段，加强对弱势群体的扶持。在贫困地区优先实施良种补贴和其他新技术应用的补贴；减免农村弱势群体粮食生产税费，降低生产成本，提高赢利水平；(2)增加财政转移支付的力度，减轻农村弱势群体在生产条件改善、子女教育方面的负担。比照城市将贫困地区农村的社区管理费用，改由国家承担，减少乡村对农民的收费；(3)向贫困户和贫困地区更多提供技术信息服务，建立信息服务网络和机构。(4)立足市场需求，调整种植结构和养殖结构，选准、开发优势项目，以实现土地产出的效益最大化。
2、控制农村脱贫人口的返贫。根据我们分析推算，在黑龙江省农村弱势群体中，2002年35.9%的人口是因当年遭遇严重自然灾害或经营亏损导致收入降低而沦落贫困。三年连续观察还发现，全省有32.9%的农户，约622万人在脱贫和返贫之间上下波动。1998年全省遭受的特大洪水，1999年大面积的早霜，2000年和2001年的严重干旱，不仅给农业生产和农民收入带来重大损失，对贫困地区的影响更大，给我们的教训极其深刻。尤其是2000年的严重干旱，使贫困县人均粮食产量减少20%以上，农民收入减少15.6%。农业基础设施的薄弱，增加了农村脱贫的不稳定性和不确定性，制约了农村经济的发展。强化农业基础设施建设，即要加强江河堤防的治理，兴修水利，又要注重改善农业自然条件。通过实施可持续发展战略，促进农业生态环境的改善，达到控制返贫的目的。
3、加快劳动力转移是重要途径。低收入农民家庭一方面有大量富余劳动力，一方面劳动力转移的能力比较差，转移的劳动力少。我们认为，从农村扶贫的角度对待劳动力转移问题有两个方面的内容，一方面对所有低收入农户，转移劳动力是脱贫快速而有效的措施；另一方面对贫困地区减少人口也应该作为一种扶贫方式的战略选择。对于低收入农民家庭的劳动力转移，政府应该强化服务，在促进劳务输出方面发挥更大的作用。一是要积极引导。搞好劳动力供求的信息服务，培育劳务中介组织，加强劳务输出与用人单位的对接，增加针对性，减少盲目性；二是开展就业培训。利用各种教育资源和灵活的方法，根据市场需求和不同行业的用工需要开展定向培训，提高转移劳动力的劳动技能，法律和职业道德意识，增强竞争能力；三是加强支持。对由于经济困难不能外出的劳动力，提供必要的资金支持。在农忙季节为劳动力转移的家庭提供生产服务；四是提供保护。贫困农民打工在外，仍然是弱势群体，经常受到工资拖欠克扣，合法权益受到侵害，职业安全得不到保障等问题。这方面除国家积极为劳动力转移创造良好环境外，贫困地区的政府也应该有所作为。要纳入政府行为，有领导分管，有部门负责。
4、建立农村“低保，和发展农村保险事业是必要的。贫困人口中有许多是由于疾病、智力缺陷、缺少劳动能力、年老体弱等原因而长期滞留在弱势群体中，他们中的许多人，在以前得到过救助，但由于救助的范围狭窄和水平低，使他们难以摆脱贫困。要建立农村的最低生活保障制度，确定合理的标准和方法，保障这部分人口的生活不远离农村居民的平均水平。
农业的弱质性、高风险性和家庭变故，使一些农户由富变穷。发展农村的灾害保险事业、合作医疗、医疗保险，对农村贫困扶持，控制返贫会发挥巨大作用。
5、扶贫资金的管理与投入同样重要。在过去扶贫资金的使用中，重投入轻管理的问题不同程度存在，主要是扶贫项目的可行性评估缺少深入细致的工作，扶贫资金缺少跟踪问效的机制，资金到位晚或者被挪用。进入新世纪，在“八七”扶贫攻坚计划基本完成以后，国家进一步加强了农村扶贫工作的力度，增加了扶贫投入。今后加强农村扶贫开发工作，除要合理规划，集中资金，全面开发以外，要特别抓好资金的使用效率。首先要保证农村扶贫资金全部用于农村扶贫开发，有的县市争取贫困县的初衷，存在重改善县级财政状况，轻农村扶贫开发的现象。要加强对扶贫资金的使用和管理，扶贫项目的可行性评估要做深入细致的工作，应该邀请有关专家进行充分的评估论证，减少盲目性。相对集中和同类型项目实行招标制，财政资金实行审核报账制，做好扶贫项目监测，绝不允许挪用、挤占，贪污回流资金，一旦发现将追究该县领导和当事人的法律责任；第二要注重资金的使用效益。国家和省为农村扶贫投入的大量资金，在一个地方的大量配置，理应对改变当地的贫困状况，发挥明显的作用，否则就无法向国家和人民交代。对这样的地方，在项目评估，资金的投入管理方式，领导的责任追究方面的改革要加强；第三，加强农村贫困监测工作，实事求是反映扶贫成果，反对弄虚作假。
