村民自治在农村全面推行的过程中，乡、村关系日趋紧张、冲突，成为村民自治发展进程中所遇到的现实困境。尽管村民自治是政府层层推动的，整个过程无不体现政府的作用和主动性，但是乡镇政府对于村庄的控制并没有减弱，在有些地方村民自治无法落到实处，乡镇政府似乎成了村民自治的“绊脚石”。其表现为乡镇政府对村委会财权、人权、事权的控制。这一现实问题引起学者和实践工作者的一致关注。本文试图从政府机构对自治组织的管理这一视角出发，分析乡镇政府对村委会的管理模式，厘清二者之间资源、权力与交换关系，从而论证政府机构对自治组织的管理方式，应为建立在平等主体之间的交换关系。
[关键词] 治理 资源 利益需求 交换
一、从统治到治理
1987年11月，全国六届人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度在法律上正式确立起来。但是，制度上的建立不等于生活中的建立。这时的乡、村关系还是一种行政隶属关系。在这种关系中，村级组织是乡镇政权向下延伸、对乡村社会进行严格控制的一级政权或准政权组织，在功能上，它主要地代表“国家”对乡村社会进行管理，是国家机器上的自上而下的基础的组成部分。
1998年11月全国九届人大常委会正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。至此，村民自治实践进入了一个新的历史发展阶段：以“海选”为主要标志的村委会换届选举在全国广大农村普遍推行。村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，成了 “村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。这样一来，从制度、结构而言，乡镇政权成为国家政权在乡村社会的行政“末梢”。形成了“乡政村治”的治理格局，实现了管理方式的转型。由以前的“统治”转变为现在的“治理”。
现代的治理理念完全不同于传统的统治观念。二者最本质的区别是权力的运行方式。统治是运用强制性命令对社会组织加以管理；治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。
治理中的这种合作是依仗利益状况进行的，建立在资源与权力的交换之上。在布劳看来，权力可以被设想为固有的不对称的依靠，它的根源是单方面的依赖，一个人可以按别人的需要提供“服务”，就确立了对于他们的权力。如果他能向别人提供在别处不能轻易获得的“服务”，其他人就会因此而产生对他的单方面的依赖。这种单方面的依赖会迫使这些人服从“服务”提供者。这种利益和服从的交换，其背后的结构性意义是资源的交换和分配，资源的不平等分配或者占有，使得资源占有者可以用这些资源迫使别人服从要求，这时服从是不可避免的，因为资源占有者依这些人的服从情况来满足他们的基本需求[1]。对上述理论加以简化即为下图。
这种治理的一个值得指出的特点是，它常常以被治者处于自身利益、形式上“自由的”行为为基础。被治者的服从或依赖，是他们追求自己利益的结果。实际上在这种情况下，对利益的依赖，对于利益提供者来说仅仅是潜在的权力，而提供这种利益才是对权力的运用。对于那些利益需求者来说，他们依赖于所有能够提供利益的人，而只有实际提供利益的人才具有使人们服从的权利。如果人们能够寻找到其他的替代性资源，人们就可能减少对特定对象的依赖，如果人们的需求和要求越小，为满足它们而产生的对别人的依赖性就越少。一个人向其他人提供的利益与他们在别处能够获得利益之间的差别越大，他对他们的权力就越大，因而也意味着人们对于他的依赖性就越强。因此，这种依赖性并不来自于直接的命令或“指示”，而是由于依赖者对某种利益的“需要”或“期望”，他或者因为无法获得其他保持社会独立性的条件，而其他替代性资源无法满足他的需要。
村民自治开始实行之初，乡、村之间关系在实际上是乡对村的统治，是行政隶属关系或准行政隶属关系，乡依靠行政力量对村加以控制。在村民自治全面铺开，实行民主选举以后，乡村之间的行政权力链条被打破，成为政府机构与农村自治组织之间的关系。乡不能再靠行政权力支配村，乡村之间关系转变为资源和权力的交换与依赖关系。民主选举打破了乡村之间原有的资源配置，使其各自的资源占有情况发生变化，满足利益需求的方式也发生变化。在这种交换关系中，村民的民主能力逐渐成为一种替代性资源，使村委会对乡镇政府的依赖性减弱。但又没能实现新的平衡，这是当前乡村关系紧张、矛盾的深层次原因。
二、乡、村之间资源、权力的交换格局
村民自治的推进，使乡镇政府对村委会的管理方式从统治转向治理，乡村之间的关系是资源与权力的交换关系。在这种交换中，乡村之间资源占有是因其本身的性质决定的。乡是政府机构，村是村民自治组织，不同的组织性质决定了其各自资源占有种类的不同。利益需求是由其各自的职能决定的。以下具体分析乡镇政府和村委会在交换中的实力对比。
（一）乡镇政府的资源占有与利益需求
乡镇政府是国家的政权机关，是高度组织起来的力量，这一性质决定了它的资源占有情况。具体来说，乡镇政府占有政治资源，体现在自上而下的行政管理体制使乡镇行政拥有较强的动员能力，具有行政权力和权威；经济资源，体现在村庄的经济发展方面，往往要通过乡镇的渠道以获得发展所需的资金和技术、经济援助以及市场信息等其他有利条件；组织资源，体现在乡镇政府可以动用公安、司法、行政等各方面的力量为实现自己的目标服务，即使是一些不合理的目标；文化资源，体现在他们熟悉“行政权力支配社会” 的游戏规则，可以诱使村民相信自己有义务服从乡镇行政，甚至不合理的指令等等。
乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这一性质决定了乡镇政府的主要利益需求是完成上级下派的各种任务、指标。这些任务、指标被概括为“收粮派款，刮宫流产”，这关系到政府、村组织和农民三方利益的实现。这一利益需求乡镇政府无法单靠自己的资源和力量去完成。原因在于，当前分田到户造成的事实上农户分散经营的特征，乡镇行政无力直接面对千家万户的农户。以一对多的方式完成任务的工作量太大，乡镇直接面对农户的交易费用太高，监督成本也太高，代价太大。从效率的角度出发，由乡镇政府直接到农户收取税费是不经济和低效的。另外，乡镇政府还具有创造政绩的内在需求，从而进行大规模重复性的建设，这往往超越地区的经济发展水平。乡镇政府还要养活不断膨胀的机构，和满足不断提高的办公条件，人员消费需求，这些只有向农民搭车收费。
上述乡镇政府的三项利益需求：完成任务、指标，创造政绩和满足政府支出，仅依靠乡镇政府的资源和力量不能自我满足，这种向农民索取的行为只有依靠村委会的力量去实行。
（二）村委会的资源占有与利益需求
村委会是经本村村民选举产生的自治组织，这种不同于国家政权组织的性质决定了村委会的资源占有情况。村委会是本村村民在其内部经民主选举产生的。从选举的过程以及选举之后的结果来看，村委会具有乡镇政府所没有的资源，即他们的社会资本。所谓社会资本，按照普特南的定义[2]，可以理解为能够通过推动协调的行动来提高社会效率的信任、规范和网络。
在现实生活中社会资本是指村委会成员个人的人际关系网络和村委会作为整体成立时所获得的村民的信任和认同。村委会成员能够当选是因为其充分调动了自身的人际关系网络。这种人际关系网络在当选后的村庄治理中还将继续发挥作用。中国乡村社会的性质，是“半熟人社会”。传统社会的某些特征并没有完全被打破，现代法理型社会又没有完全建立起来。在这样的社会中人际关系网络就成为一种重要的资源，村委会成员可以从自己的人际关系网络获得必不可少的支持，减少工作开展的难度。村委会作为整体所具有的社会资本是信任和认同。民主选举产生的村委会，其合法性是村民的选票所赋予的。这种依靠村民的选择而获得的合法性必然得到村民的心理认同，能够得到村民的信任，从而构成村委会的社会资本。村民的认同和信任会减少村委会工作中的摩擦阻力和抵触情绪，有利于村庄各项工作的推行。
村委会是村民的自治性组织，这一性质决定它的利益需求为：第一，民主选举的需求。但是，民主选举，这一从外部“嵌入”的制度，无法在村庄内部自发地进行。因为，由进行选举产生的权力变更使原来的村委会无力组织选举；村民的民主意识不高，行使民主权利的能力有限，对制度和规则不甚明了，无能组织选举。这一需求的满足无法在村庄内部实现，需要乡镇政府在选举前和选举过程中的各个环节提供政治资源、组织资源和文化资源。
第二，实现职能的需求。村委会是村民自治组织，它的重要作用在于代表全体村民对村庄事务自我管理、自我服务。其职能在于：一是村务公开，公开是取得村民信任和支持的最好方法，清正廉洁的村委会才能获得村民的信任以及工作上的支持。二是谋求村庄的经济发展，为村民带来福利，这也是村民参加选举的出发点。实现上述利益需求，需要依靠村委会、村民和乡镇政府三方面的资源。需要乡镇政府的经济资源和政治资源（信用以及协调利益关系），调节村内矛盾，保证公共秩序，需要乡镇的组织资源和暴力资源。另外还需要村委会成员为村民办实事的能力，带动村民一致行动的能力。
（三）乡村之间资源与权力的交换
乡、村各自占有的资源是不平衡的，其利益需求不能自我满足，符合发生资源与权力交换的条件。因而，在乡、村之间是布劳所阐释的资源、权力与交换。如下图。
(民主能力)
具体来说，乡镇政府组织和推动民主选举。如果说村民和村的要求提供了民主实现的根本动力，中央的决策为民主的实现赋予了合法性的话，那么乡镇则是农村民主制度建设的直接推行者。这种推动作用体现在：制度和规则的制订；政治动员，宣传、发动村级选举；指导和组织选举。在村庄治理方面，乡镇政府担保或寻找融资渠道，给村庄公共工程建设投入资金，对村庄发展经济产业提供技术援助，提供市场信息，减少单个农户所遭遇的市场风险。帮助村庄进行公共工程的建设，开拓融资渠道等。
村委会则运用社会资本，调动一切力量协助乡镇完成上级所派任务，以及乡镇政府为创造政绩和实现自身利益所进行的项目即对农民的提取。保持农村的治安与稳定，推动农村的发展。
交换过程中，乡镇政府通过对村委会提供资源，获得村委会的服从。这是因为在资源对比中乡镇政府占有优势性的行政权力作为资源，影响交换中的实力对比。因此产生乡村之间的权力不平衡，乡镇政府用资源交换对村委会的控制权力，村委会用对乡镇政府的服从而交换利益需求的满足。
但是随着村民自治的推行，村民的民主能力越来越强，会使这种交换关系越来越难于进行。村民的民主权利作为一种替代性资源对村委会利益需求的满足能力越来越强。这会导致乡、村之间平等交换的趋势越来越强。
三、影响乡、村之间交换关系的因素
县乡压力型体制使乡镇承担巨大责任；乡镇政府与职能机构条块之间关系使乡镇政府权力受到制约和分割；机构的膨胀和人员办公经费的增长，使乡镇的支出增多，分税制又使其无法自我满足。这样一方面是强烈的利益需求，一方面是无法自我满足这些利益需求，乡镇政府只能向村庄伸手，努力控制村委会为自己服务。
（一）乡镇政府的责、权、利
县政府与乡政府都是国家行政机关，是我国政权序列中垂直方向的两个层级，它们之间的关系是行政机关之间的隶属关系。这决定了乡镇政府的职能和主要责任，即乡镇政府的“责”。
县乡之间的关系，被荣敬本概括为，是一种“压力型体制”[3]。压力型行政体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派到给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关采取“三个一票否决制”。在压力型行政体制下，乡镇政府往往只能选择对上负责，调动一切资源为完成上级下达的各项指标服务，用行政命令的方式指派村委会完成任务。
任务指标是县级的加压，政绩则是乡镇政府主动履行职能，为农民服务的表现。而现实生活中这往往成为乡镇领导获得升迁的手段。这种功利性的需要使许多地方倾向于创造能“看得见”的政绩。致使某些干部两眼向上跑项目，急功近利搞建设，不量力而行。不用市场经济的思路和方法来解决经济发展和经费不足的问题，而习惯于用“行政命令”的方法强行向农民集资、收费。
我国农村基层实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门（即“七站八所”和“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村。在实践中，造成“条块”之间权力配置上的不合理，事与权的不对称，导致乡镇政府在乡村治理中有责无权。条块之间关系关乎乡镇政府之“权”。
“七站八所”的存在及“条块结合”的体制在实践中带来的首要的危害就是持久的“条块分割”的矛盾。这些单位名义上实行着“条块结合、双重领导、以块为主”，但大多数单位的人、财、物这些最重要的权限仍掌握在县有关部门手里，出现与乡镇政府（“块块”）职能交叉、权责不清和利益矛盾。如今，关于条块关系的实际情况是：在乡镇行政区划内所设的各机构，如果有钱的，条上就收权归他们自己管辖；凡是钱少，甚或根本无钱的，条上就将包袱放归块管。乡镇政府有责无权，其基本责任只是协助各条条的工作，很少有权力、有精力根据本辖区的实际情况，独立制定社会经济发展计划，并切实有效地落实它。造成乡镇“牌子大、权力小；责任大、待遇差。”[4]
乡镇政府机构不断膨胀，各级党政机构不断增设，人员不断增多。这些必然导致政府开支逐年增加。分税制决定了乡镇对上述利益需求的自我满足能力不强，正税收入不能满足乡镇财政支出需要。这就涉及到乡镇政府之“利”。
在分税制下，作为主要税种的增值税收入的75%上交中央财政，剩余的25%则由各级地方政府分成，其他一些重要税种的收入或全部归属中央，或在中央与地方、地方各级政府之间进行分成。在利益机制的驱使下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，不得不采取层层下压的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种，全部或高比例地上收，这样势必造成作为最基层一级财政的乡镇税收收入的减少。而且财政转移支付制度不完善，乡镇财政获得的上级转移支付的财政补贴非常少。
这样，一方面是分税制后的正税不足，另一方面是“压力型体制”下的支出扩张，其结果是乡镇财政收入与支出的差额越来越大。决定了利益需求的强烈与利益需求无法自我满足。控制村委会从农村进行资源提取，就成了乡镇政府满足利益需求的关键。
（二）村委会对村民的回应
村民的民主需求对村委会的行为起到制约作用，村委会必须对村民的民主需求做出回应。村民的民主能力决定了村委会利益需求的自我满足能力。
民主需求
引入村民自治制度的首要目的是为了解决村庄秩序自足提供的问题。家庭联产承包责任制在使农民个体及家庭利益强化的同时，村庄的公共物品却没有得到相应的发展，甚至滞后于私人物品的发展。追求个人（家庭）利益最大化的农民很少有动力，没有能力去提供这些公共物品；国家在现代化的进程中无力为庞大的农村社会提供足够的公共物品；在缺乏民主监督的情况下，提供公共物品往往成为村干部、村委会谋取个人私利的手段和机会，引起村民更大的不满。在这种情况下，公共物品的提供主体缺位或能力不足，极大地制约了村民私人物品的生产和利益的实现。
村民切身利益的公共事务有以下几条：一、乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用；二、本村享受误工补贴的人数及补贴标准；三、从村集体经济所的收益的使用；四、村办学校、村建道路等村公益事业；五、村集体经济项目的立项、承包及村公益事业的建设；六、村民的承包经营；七、宅基地的使用。这些公共事务可以分为两类，第四、五、六条可以归为一类，是“发展”型的公共事务，发展村庄的经济、为村民提供更多的公共物品以促进村民的生产和提高村民生活质量。另一类是第一、二、三、七条，可称之为“分配”型的公共事务，是将村庄的集体资源，村民的共同利益加以分配，以求得合理和公平地分配村庄的集体资源，保护村民的个人（家庭）利益。
以上这些公共事务，村委会都必须将方案提请村民会议讨论决定，方可办理。这种民主的提供方式，虽然增加决策时的成本，但村民在公共事务上有自主决策、自主选择和自我表达利益的机会；村委会在公共事务的治理中能够取得村民的同意。这对全体村民都具有无形的约束力，在执行过程中大大降低了阻力。公开透明的监督，使村委会成员的行为置于村民的监督之下，杜绝了暗箱操作的可能，减少了村委会成员谋取私利的动机和行为。从而使公共物品的提供和分配更符合大多数村民的利益。这就是村民因自身的经济利益而产生的民主需求。
民主能力
民主，一向被认为是一种政治制度。确实，西方政治学一直是这样认为的，接受西方政治学理论的中国知识分子也是这样认为的。但是，民主并不单纯是一种政治法制制度，而且还是一种生活方式。一套用以解决社会公共事务的习惯、程序与方式。所谓民主，就是各利益相关的独立主体通过平等协商，制定章程，选举执行监督机构来解决处理这些公共事务的程序与方法。土地承包制下的当代农民，其基本特点是他们无力在各自利益的基础上，通过平等协商的途径形成共同利益，缺乏共同利益的意识，也就不可能通过平等协商的途径建立共同的合作组织，并通过有约束力的章程与领导来解决自己的共同事务。
经过民主选举之后的村民在村庄治理中需要逐步养成平等协商，制定章程，达成一致意见的能力，从中养成民主的生活方式和解决社会公共事务的习惯，才能使上述村庄利益需求得到自我满足。但是，现实生活中，村民的民主能力还有待加强。村民行使民主权利仅仅表现为参与民主选举，在村庄治理中有时还不能实现有效参与。村民还没有民主的生活习惯，无法形成一致的行动能力。这就不能在乡、村交换中给村委会提供足够的支持，对村委会的行为无法形成有效的监督。因而，对村委会来说，这种替代性资源不足以补充乡镇的资源。因而，在乡、村的交换关系中，乡镇因掌握强大的资源而对村委会进行实质上的控制。
四、结语
乡、村关系的发展趋势是乡镇政府行政权力上收，减少运用行政权力对村庄内部事务的干预。同时，村民的民主能力作为重要的替代性资源，是村委会的利益需求自我满足能力增强。在乡村之间的资源与权力的交换关系中，因双方的资源占有和利益需求对比发生变化，有望实现权力的平衡，也就是形成平等的交换关系。在这种关系中，乡镇政府用资源环的村委会的协助和配合，而不是采用行政控制的方式，从而可以消除乡村之间的紧张和冲突。
乡镇政府与村委会之间平等的交换关系，也即民主合作关系，应该是政府机构与自治组织之间的一种正常关系。政府机构与自治组织之间应是建立在资源、权力上的平等交换关系，政府机构占有强大的政治、经济、组织等资源以此换取自治组织的协助和配合从而实现其管理社会的职能；自治组织运用其自身优势换取机构的上述资源，从而实现其自我管理、自我服务的目标。这应是政府机构对自治组织管理的一般模式。
