实行家庭承包制初期，农业取得较快增长，但随后农业趋于平缓增长，而且不时产生农民负担过重的现象，以减轻农民负担成为各级政府每年必抓的重大问题。然而年复一年的减负并没有减下来，相反越减农民负担越多，每减一次就为下一次作更大反弹作准备。之所造成这局面，究其因在承包制产权本身内部存在着制度缺陷，具体地说就是构成现代土地产权最关键的权能要素有缺陷和缺位。当中最主要的是使用权残缺和收益权的缺位，构成产权的低效率甚至负效率的运行。分析这些残缺与缺位的产权，有助于我们纠正、重塑与规范这些缺位与残缺的产权权能，推进承包制产权的深化改革，逐步建立完善、灵活、高效的产权制度体系。
一、 家庭承包制产权设计的一个重大的制度缺陷 ——收益权缺位
我国承包制产权自20世纪80年初运行至今已经历了20多年，它实施对克服平均主义调动农户积极确实发挥较大的作用。然而由于它产权制度缺陷被人们长期忽视，承包制对农业发展的局限性日益表现出来。农户对承包制的土地由热情转为冷漠。甚至他们当中一些人还认为承包的土地是一个负担，视这些承包的土地如鸡肋骨食之无味，弃之可惜。农民对承包制的农地态度转变之大出于人们的意料之外。然而，这并不是农民态度的变化，而是产权制度本身的内部因素所致。
1、 承包制产权设计的收益权缺位
20世纪80年代我国全面实行家庭联产承包责任制，即家庭承包制。由集体把农地按人口均分到包到各户。所以，又称为均田分包制，承包制比起集体共耕制的优点在于，实现权责利的结合下放到农户。所谓权是反指种田的自主权一定程度上下放给农户，集体不必从播种、管理、到收获全过程的操作。而这个过程可由农户作主。责就是责任，农户对自已种的田风险自已负责任，基层政府和集体不承担责任。利原本是指收获成果的权利，但这里是指交足各种税收与费用之后剩余下的部分归农户。从法人产权角度来看，当时的权、责、利是指承包户有耕种的主动权、对种植后果负全责、可获得经过二次分配后的剩余。权责利三者，负全责是真实的，即使农户颗粒无收，税费也不能免除，而“权”与“利”确是大打折扣的，并不是把产权意义上的使用权与收益权放给农户，农户的“权”与“利”不具有法人产权意义的使用权与收益权的效力，因此，承包制具有的“权、责、利”并不等于农户具有完整意义上的使用权与收益权。
固然，承包制权责利结合具有产权的某些因素，如具有使用权权能因素，但并不等于具有完整的使用权，因农户的“权”仅限于种植播种管理和收获的时间安排灵活性，但对于种什么等涉及产业分工的宏观调控的问题，政府在相当程度上仍然保留着干预与控制的权力。如前些年国外有人说中国人多可能缺粮，政府为证明我国人民能自已生产粮食来解决自给，便开展全国范围内实行统一种粮食，政府要求全国农户都种粮食，给各级政府行政首长规定粮食种植面积和粮食总量任务，政府把任务分解落实到农户。尽管种粮食农民并不愿意，明知种田吃亏也被迫无条件服从，所以至少在这个时期里种什么这个使用权就不属于农户。农民的利也并非是现代法人产权意义的利——收益权，承包制的利只是交足国家的税收与留足集体提留等费用后，剩余下的部分才是属于农户的。而剩余下这部分的“利”往往不是农户经营中的利，而通常是被批准收回种田中预付成本的一部分。所以，这种“利”并不是收益权意义上的利，而是经过实施对农户劳动成果初次分配与再次分配的两次剥离之后的一种残余成本回归农户。所以，从严格意义上说承包制的收益权还紧握在基层政府和村委会手中。在实行家庭承包制产权设计时的权、责、利设计，仅仅是为“调动农民生产积极性”的一种策略，并非是要给农户确立具有法律规范的法人产权制度意义上的产权主体地位。因而，给发包者——基层政府与集体牢牢控制着使用权与收益权留下很大的空间，同时也给承包者的收益权被损害，没完没了的农户税费负担留下隐患。
2、承包制产权中收益权缺位的原因
从实行承包制以来，农民负担成为日益突出的问题，中央政府每年都强调和责成地方各级政府要减轻农民负担，但年年减负却减而不轻，今年减了明年反弹，减得越多反弹越大。人们通常把种现象归结为基层干部的贪婪和行政不作为。其实最根本的原因是承包制产权设计上的制度缺陷。
（1）承包制产权中并没有承诺给予农户收益权。在人民公社 集体所有制中，使用权与收益权是统一体。在承包制后，基层政府只放部分使用权，而并不向农户许诺给农户的收益权。因此，使用权与收益权分开的，承包制的人们常说 “交足国家的、留足集体的，剩下都是自已的”，这就表明一次二次分配的权力在于政府和集体，所谓“足”是一个没有界区的概念，因而这个“足”字可以随着政府与集体的偏好可以伸缩，具有很大的弹性。然而这种没有法律界区的成果索取权，竟亵扬为“权责利”结合，其实这种“权责利”与法律规范的严格意义的使用权与收益权是不能同日而言的。权责利中的权只涉及到使用权的某些方面。并不等于使用权就完全放下给农户了。其中，权责利中的利也不是农户中收益权的利，而是在基层政府和集体任意行使索取权后，完成一次二次分配后剩下的才是农户的。因承包制中国家并没有明确地赋予农户独立的收益权权能，这为后来农户在农地的收益支配上留下隐隐。既然农户没有收益权，那么收益权就牢牢地掌握在国家和村委会手中，这样一来，只有部分使用权而无收益权的经营形式——农地承包制是一个收益权权能缺位和使用权不完整的产权制度安排。
（2）收益权一直控制在基层政府和村委会手中。在改革开放之前的集体共耕制产权，收益权在基层政府（即政社合一的人民公社）里。以及集体（今天的村委会）手中，那时的初次分是政府与集体之间进行，然而集体与农民之间进行再分配，作为社员的个人是没有任何收益权的。所以收益权集中基层政府与集体中间，这就是集体共耕制产权的收益权的制度设计。人民公社集体共耕制解散之后，把生产单位由生产队进一步优化到分组，再过渡到农户，这本是对集体共耕制度的一次创新，对一直低效率的农地产权制度的一个重新设计。然而，这个设计并不依照法律规范进行，而是对原有产权权能进某些方面的调整，而产权的基本制度与特性并没有改变。与集体共耕制相比，承包制最明显的变化：一是经营规模变小，由大集体的统一生产转变为由家庭承包生产；二是经营形式更为灵活，由集体统听命于上级统一指挥农事活动，转变为由分散的农户自主决定安排农事的活动，而不必听命集体与上级命令。关于农事活动的使用权、经营权，也由上级和集体控制有保留地下放给农户。所谓有保留就是只下放部分的无关宏旨的部分权，对于关键的权利仍然是保留着，不轻易下放。如对农事活动的放权只放到，农户可以自行决定种植、管理、与收获的时间、而不必向政府和村委会报告与请求批准，但不等于一切使用权、经营权和收益权都下放给农户。种什么，不种什么，政府仍然保留着宏观调控的权力，政府根据全国和地区分工与综合平衡的需要，政府和村委会让你种水稻，作为农户你不能偏要种黄豆，所以农户享有的使用权和经营权是残缺不全的。尤其是收益权并没有随着部分使用权、经营权的部分下放而下放给农户。政府和村委会仍然保留着收益权，而且还随着时间的推移不断地新增加、扩大与派生出一些新的收益权内容，如集体提留、教育集资，教师福利奖金、农民义务工等这些都是承包制后新派生出来的收益权内容。这些原本应归农户享有的收益权不放给农户，把原本属于农户的收益权剥离出来牢牢地掌握在政府和村委会手中。由此导致承包制后农户收益权的缺位和农民税费负担愈演愈烈。
（3）从收益权缺位看承包制产权的制度缺陷。均田分包制的产权制度的产权设计，原本的目标是划小经营单位，调动农民的积极性，实现这一目标，并不需要特别的产权制度创新。也不会从产权法人主体角度来规范设计家庭承包的产权，因此使承包制内部缺乏有效的产权权能安排。使用权残缺的同时，收益权也就缺位。这样，承包制产权是一个没有法律规范，没有独立法人主体人格的政府附属物，农户生产经营成果的收益权被随意侵权和宰割就不可避免了。
（4）农民素质低，产权观念与维权意识淡薄。由于广大农民素质不高，产权观念和维权意识淡薄，他们在贫困封闭的农村环境里养成特有的纯朴感情和逆来顺受性格。他们认为既然土地是集体的，政府和集体要收多少就收多少，作为农民无权讨价还价。有的甚至认为凡是政府收费都是应该的，他们对承包后收益权的缺位和收益权受损一无所知，对来自政府和村委会各种税费默默地忍受着，无奈地作贡献。即使穷得叮当响，也不愿意吐露和张扬自已的真实窘境。
二、承包制产权中收益权缺位的经济后果
承包制产权因收益权长期缺位，而导致一系列的经济后果。
1、税费种类繁多，高税、重税、多费、重费令农民招架不住。收益权实际上是掌握在基层政府和村委会之中，这样国家和村委会可以随意的设置税种、收费项目，从全国来看承包农户每年要上交的税费实际上30多种，通常最常见的税费项目就有10多种。税类有：如农业税、特产税、屠宰税、经营税、农产品交易税等；收费主是由村委会来行使，收费并不比税收逊色，收费比税收的名目更多，随意性也更大。除了乡统筹、村提留外，还有教育集资费、教育附加费、军人优抚费、五保户统筹、计生费、出具证明费、婚姻登记费、劳动积累工（无偿参加创收性质的劳动，收入作为集体积累）义务工（规定每个劳动力义务劳动力15天至一个月，如不参加指定的义务劳动须支纳相应现金作抵消当年的义务劳动）还有其他随意可以设置的名目繁多五花八门的收费，许多税费是重复设置的。如种经济作物的农田除了交占相当于粮食亩产值16。5%的税，即100元外，还要缴交特产税，这样的高税重税，广大农民不堪重负，也限制了农业种植结构和生产结构的调整。
2、种田亏本是全国普遍的现象。一方面农用生产资料不断攀升，另一方面农产品价格不断下降，而政府税费如雪霜一样飘落农民头上，种田亏本成全国农村的普遍现象。全国以平均每户耕种土地5亩为例，据调查平均每亩的产粮成本是：种子20元十化肥180元十农药50元十机耕费50元十运费20元十农业税100元十留种30元，亩成本为450元，平均每亩的年产量是600公斤Χ市场收购价是每百公斤100元=600元，每亩年毛收入600元减去成本450元，每亩的年净收入只有150元。全国平均每个农户耕地面积为5亩×150元=750元，一个农户一年到头种地总的净收入750元。这样低的收入是全世界农户都是最低的，以这样低微的收入来应付除农业税外所有税费负担简直是不可想象。农户作为生产经营单位是要进行成本核算的，作为政府要保障农户最基本的收益，而不是一味增加农民负担。
3、因种田缴交税费而欠债，农民生活每况愈下。当今世界的市场经济的文明国家几乎都把农业作为弱势产业加以补贴来保护，早就取消对农业的收税制度，几乎所有的农户种田不仅不用交这税这费，而且遇到市场价格下降还获得政府的补贴。在我国已经进入工业化时代和实行市场经济制度下，对如此弱小的农业农户还要设置如此繁重的税费，在平均每户种植五亩年净收益不足800元的情况下，不足以维持正常的生存质量需求。农民除了有饭吃有衣穿外，却无钱可花。一些没有种田之外收入的农户还要靠借债来交纳年复一年增多的税费。在全国广大农村中绝大多数农民处于温饱半温饱状态，中国农民税费负担之重、生活质量之低在当今世界是罕见的。据民意调查我国农民普遍有三怕，一怕生病；二怕上学；三怕告状，这三项每一项都要是花钱的。农户如此低微的收入对付政府和村委沉重的税费已经够呛，根本就无法应对这些用于保健、教育和维权的费用。农民是如何挺过来和支撑下去的？这主要是靠有劳动力外出打工的收入用来支付这税费。如果没有劳动力外出打工的农户根本无法支付这笔沉重的税费,这类农户只好向亲朋好友借债来交纳这每年一笔的税费。一些农户为交纳这些税费而欠下一大笔债务。
4、农村缺乏有效需求。我国的市场经济处于初级阶段，外贸依存度比较低，市场消费主要依赖国内市场，而9亿人口的农村是内需市场的主体。由于农民收入太低，对内需市场基本上没有拉动作用，最终影响我国城乡经济的持续稳定的增长。
三、通过农户立法 实行收益权产权化，保障与捍卫农户的权利
长期以来我们只关注农民农户的使用权问题，对收益权关注不够，甚至是被忽视了。家庭承包制的农户生产经营，由于其收益权缺位，与使用权不对称导致了土地产权权能的结构性残缺与失衡，进而导致承包制产权无法构成独立完整的法人产权主体。改变这种收益缺位与土地产权主体残缺现象，除了通过产权制度创新别无他途。
1、制订《农户法》势在必行。农民承包村集体的土地，享有使用权30年，这使用权就是一种物权既然是一种物权，就享有收益权，从法律的意义上它也就是一种产权但实际经济生活中，承包制土地产权是残缺不全的，收益权甚至是缺位的。这样收益权掌握在基层政府和村委手中，对农民的税费负担总量在增减的交替循环中不断递增。出现这种现象主是缺乏立法保护，既然农户的收益权没有立法保护，那么，基层政府和村委可用行政手段随意增加划减少税费，它体现的是一种行政手段，而不是一种法律行为。事实证明，用行政手段减轻农户的税费负担是不可靠的，因为它可以行政手段减轻也可用行政手段来恢复负担，甚至增加负担。缺乏农户收益权立法的前提下任何减轻农民负担的努力都显得苍白无力。必须把收益权加以法律界定，建立具体排他性的农户收益权，才是最终消除和杜绝随意增加农民负担的根本办法。要使农户的收益权落实到农户必须进行立法保护，制订《农户法》势在必行。
2、 制订《农户法》，确立农户包括收益权在内的农地法人权利。收益权与使用权、
租赁权、抵押权、转让权等权能相并存统一的产权权能体系。它们之间是并列的相互依存的农地产权权能。把农地的收益权切实回归农户，使之与使用权等诸产权边连结在一起。构成对称均衡的完整的产权体系。《农户法》核心是以法律形式确立包括农户的收益权在内的一切产权主体的法人人格地位；授予以农户行使和捍卫使用权、收益权、租赁权、抵押权和转让权等诸种权利和拥有完整权能的神圣地位。规定对除农业税外，任何单位与个人以任何理由增加对农户的收税和收费都是侵权行为，农户有权拒绝与抵制，为维护农户使用权与收益权提供法律依据。制订《农户法》必须遵循如下原则：第一：公正、公平、公开原则；第二；权利与义务的统一原则；第三、农户立法的目标就是保障农民的收益权原则。第四、农户立法的程序、农民代表直接参与，全过程监督原则。第四，立法方案在农民测验满意率达70%的，和包括农民代表在内的三分之二与会代表通过原则。第五、农地收益权与使用权、租赁权、抵押权、转让权等权能对称完整原则。这是制订有效的《农户法》的原则，也是农地法人产权的实现条件。
3、实行农地产权的法人制度。为了改变承包制后出现的种种不利于农业发展的现象，从根本上切实减轻农民负担，消除对农户收益权的侵权行为提供法律与制度保障。对农户的土地产权加以法律的界定，就有像企业建立法人产权后，政府不能随意干预企业公司对本企业公司内的生产资料或国有资产的使用权与经营权那样，农户依法建立土地法人产权，成为农地产权的法人主体，具有独立的法人人格地位后，政府和村委就不能对农户的使用权与收益权进行剥离或扣压或削弱或扭曲。建立农户土地法人产权后，此时的土地产权是存在于农户土地之中的排他性完全的权利，它包括使用权、收益权、租赁权、抵押权、转让权等多项权利，农户土地产权也和其他产权一样，必须有法律的认可，并得到法律的保护。
4、 益权与使用权构成农地产权主体的核心。收益权与使用权的对称统一，从法律的角度来看是建立法人产权主体的根基。收益权与使用权二者是平列对称的产权权能，又是互相依辩证统一产权。收益权是农户对行使使用权和经营权产生的成果进行分配、处置和享用的权利，它与使用权、经营权是对称与统一的。从产权运行的角度说收益权也就是使用权的延伸和组成部分。完整的产权体系，是使用权与收益权的统一，只有使用权没有收益权，或只收益权，没有使用权，在现代产权制度中是不规范不完善的。如只有其中的使用权没有收益权，这个使用权就变得没有意义。中国农民为什么普遍感到种田亏本，虽然也有经营上的原因，但主要的不是经营上原因，而是产权的因素，某种产权功能不全或产权功能缺失的所致。说穿了就是收益权缺位的原因。收益权与使用权是两个平列独立的产权权能，但它们又是互依存互为条件，共同构成现代农地产权的主体。收益权与使用权两者谁也不可离开谁的，获得和行驶使用权的目的是为了收益，如果没有收益，使用权的行驶的目的就没有达到。同时，收益权本身可以保证使用权行驶者获益，使用权能够更好行驶下去，没有收益的产权谁都不想去行驶它。所以，收益权与使用权产紧密地联系在一起的，它们当中任何一方缺失，都无法构成健全的产权，更不可能做到有效的运行。
5、进一步完善农户的使用权。承包制中虽然使用权不缺位，但使用权并不完整，是一个残缺的使用权权能。使用权是否完整对收益权影响很大，因为使用权是否得到充分有效的行使直接决定着农户的收益水平。如果连调整种植结构的种什么的权利都没有，农户就不能面对市场选择价值含量高、经济效益好的产品进行生产，又怎能实现增加收入？。不仅在微观方面使用权要放给农户，而且在宏观方面的使用权也要放下给农户。如种什么不种什么这尽管涉及国家在农业产业结构上的宏观调控。政府要发挥对农业产业结构的宏观调控作用只能通过贷款利率、补贴等经济杠杆进行引导农户，而不能靠控制着使用权和行政命令的方式来推行。
6、加强对农户法人产权的维权与执法监督。为了保障这次全国性的税费改革成果
巩固与完善，除了农地产权制度创新，推进《农户法》立法与实施外，必须在各级司法与监察机关建立专门对农户维权与执法的监督机构；建立信息反馈与监控系统，对随时发生的侵权行为接受举报和及时进行查处；并定期对农户收益权、使用权等农地产权权能体系进行经常性的维权捡查，把违法侵权的行为及时制止和消除在萌芽状态中。
