摘要：行政手段和市场手段都是配置资源的二种手段，二者可以互相替代，但是替代有一个度的限制，即二者的边际成本相等。目前我国的粮食流通体制是一种以行政手段为主导的资源配置方式，行政干预和管制的范围过大，行政方式运行的边际管理成本大于市场运行的边际交易成本。因此，与处于均衡状态的粮食流通体制相比，目前的体制的运行成本上相对较高。主要由四项成本构成：一是直接增量成本；二是体制维护和管制成本；采用目前这种体制的机会成本；四是过度行政干预的社会福利损失。这些成本远远高于均衡状态的运行成本。

　　关键词：粮食流通体制 运行成本 分析

　　资源配置一般有二种方式，一是市场配置，即市场作为配置资源的手段，这种配置方式所花费的成本就是交易成本。二是行政配置，即以政府的行政手段来配置资源，这种配置方式所需要的成本主要有组织成本、监督成本。根据科斯定理，如果一种制度安排所支付的成本大于没有这项制度的成本，则这项制度安排就是多余的。目前以行政手段来配置资源的粮食流通体制正是这样一种制度，体制运行的成本（组织和管理成本）极为高昂。当时设计这一制度的预期目的，是想通过垄断粮食收购市场，进而控制批发市场，从收购到销售都突出一个字：管。这一“管”就将粮食流通体制的运行成本提高了若干倍，但是其成效却并不理想。正因为如此，目前浙江省正在进行放开粮食市场的试点，就是试图解决粮食流通体制高运行成本，低经营效益的问题。具体来说，当前的粮食流通体制有以下几类成本。

　　一、新体制运行的直接增量成本

　　新体制运行的直接增量成本是指1998年以前体制与以后体制在直接成本上的增加量。这个成本直接表现为粮食风险基金的大量增加和长期化。粮食风险基金建立于1993年，是中央和地方专项用于保护粮食生产，维护粮食流通秩序，稳定粮食市场的宏观调控资金。在粮食风险基金包干前，中央和省财政所承担的比例为1：1.5，缺口部分分摊比例为1：1。粮食风险基金包干后，各地的配套资金必须纳入地方财政预算，专款专用。

　　1998年的粮食流通体制改革规定，进一步完善和强化粮食风险基金的补贴制度。这就从制度上将粮食风险基金固定下来，而且在量上有增加。目前这制度压得地方财政喘不气来。因为在这一制度的约束下，一个地区只要生产粮食就要支出配套资金，生产粮食越多，配套的资金也就越多。地方政府既有保护价的制定权，也有顺价销售价格的控制权，保护价越高，敞开收购得越多，地方财政的负担就越重。从表面上看，地方粮食收购得越多，可以多得中央的风险基金补贴，这对地方是有利的，但是得中央的补贴越多，地方政府配套的基金也就越多。这是一个二难选择。粮食风险基金中央政府担了大头，1998至2000年财政对粮棉油政策性价格补贴分别为565.04亿元、492.29亿元和758.74亿元，但是地方仍然难以应付。目前中央、省财政与市、县财政分别为负担76%和24%，虽然市县比例不高，但是绝对额比较大，有些地区粮食的风险基金配套额已经占当年财政收入10-20%。如湖南省鼎城区是一个产粮食大县，1998-2001年粮食风险基金分别为798万元、828万元、478万元和980万元，分别占区级财政收入的6.5%、6.2%、3.5%、7.2%。

　　目前粮食主产区政府每年都得为粮食生产经营支付相当数量的粮食风险基金，以补贴国有粮食企业，确保粮食的收购和流通。这部分成本对于具有万亿元以上财政收入的中央政府来说，是一笔小数目，但是地方政府却是笔巨大的财政负担，更重要的是产粮区的财政状况本身就不太好，是“粮食大县，财政穷县”。所以粮食风险基金的制度化、基金基数的增加以及“多生产多补贴”的原则使产粮区政府的财政犹如雪上加霜。

　　二、体制维护和管制的成本

　　所谓体制维护和管制成本就是为了保证粮食流通体制按照预定目标运行而付出的成本。这部分成本也是粮食流通体制运行的直接成本。这主要包括二个部分：

　　第一部分是粮食收购资金封闭运行的成本。为了保证粮食部门不再亏损和保证足够的粮食收购资金，1994年国家专门成立了农业发展银行。农业发展银行是粮食流通体制的重要组成部分。这一银行主要职能就是为粮食产业服务，全国所有的农副产品收购资金由其统管使用，企图试行封闭运行。1998年粮食体制改革以后，新体制强化了农业发展银行的职能，要求必须进行封闭运行，而且主要服务对象是粮食部门，为粮食部门筹措粮食收购资金。这制度的强化实施，使粮食封闭运行的成本骤然累高。因为农业发展银行专门是为粮食生产经营服务的，所以农业发展银行所支出的费用、形成的亏损，无疑也就是粮食流通体制的维护成本。具体来说主要有以下几种成本：一是机构运转费用。为了解决粮食生产收购问题，全国从上至下级设立了农业发展银行，保证粮食农业发展银行机构的运转的费用几乎是一个天文数字。二是农业发展银行的经营性亏损。农业发展银行的粮食收购贷款的本息不能按期、按量收回，农业发展银行亏损严重。三是粮食部门侵蚀信贷资金。虽然农业发展银行严格监督信贷资金使用，但是根本无法做到完全封闭，跑冒漏渗比较严重。如吉林省伊通县粮食收储公司及所属企业3.6万吨粮食“不翼而飞”。据调查，从1999年到2001年3月，伊通县国有粮食收储企业违反国家有关粮食改革政策和粮食收购资金封闭运行的管理规定，把3744万元售粮款挪做它用，形成了“体外循环”。四是农业发展银行建立一整套监督粮食企业运行的银行制度、会计核算制度和销售制度。这套制度也需要成本来维持。现在农业发展银行的信贷员同时也是资金运用的监督员，必须日日夜夜盯着粮食。如吉林省伊通县总共有24个粮库，县农发行共有12个信贷元看管仓库。而且这12个还不足，还不断要求增加信贷员或者说仓库看管员。这也是一笔不小的费用。这些都是为粮食产业的生产经营而付出的费用，都应该是粮食流通体制的运行成本。

　　第二部分是确保粮食流通体制运行的管制成本。1998年的粮食流通体制的主要目的，是垄断收购渠道，实现顺价销售，以减少企业的亏损，确保农民的利益。当时这一制度，从理论上看是行得通的。但是百密一漏，市场经济条件下，要杜绝私人经营成本是极为高昂的。为了确保垄断收购，实现顺价销售，工商部门、税务部门、粮食部门组织了大量的人力、物力、财力在各个交通要道难关设卡。不算拦关设卡对整个社会效率的损失，只算拦关设卡的直接成本都难以估算。

　　三、体制运转费用的机会成本

　　所谓体制运转费用的机会成本就是将维持体制运行的各种成本用在其他方面的收益。也就是说如果不实施这种体制，这种强制性的体制维护和运行成本就不会发生，这些费用就会用在其他地方而产生的收益。这种成本主要有三个方面：

　　粮食风险基金使用的机会成本。新粮食流通体制设计的目的之一，是想间接补贴农民，即通过政府补贴国有粮食企业，国有粮食企业在收购价格上、收购质量上让利于农民，从而达到支持保护农民的目的。但是实践中，这一目的根本没有实现。粮食部门作为一个市场主体，有其独立的经济利益，它一方面是“经济人”，要追求自身利益最大化，另一方面，它又要作为支持保护农民的主体，来让利于民。这本身就是一个矛盾。这就形成了政府补贴国有粮食企业，但是农民没有得到实惠。而且粮食部门还利用这一双重身份，既向农民盘剥，又大喊其冤，说亏损严重，向政府要求增加补贴。从这个角度来看，粮食风险基金机会成本就是不是用来补贴粮食企业，而是用来直接支持农民所得到的好处，包括增添农业经济的活力，增加农民收入，粮食生产经营更加稳定等。

　　农业收购资金使用的机会成本。如果农业发展银行的资金直接支持农民进行农业结构调整，直接支持粮食收购流通的多元化经营主体所带来的效益。一是如果粮食风险基金直接用来支持粮食主产区的农民，则粮食的供给会更加稳定，农民生产的积极性会更高，就不会存在粮食供给方面潜藏危机。二是如果粮食收购资金给多元化的经营主体，则在粮食收购环节就能形成较为完全的竞争，迫使国有粮食部门必须进行内部改革，降低经营费用，使粮食收购资金的外部监督变成了内部约束。

　　农业发展银行的亏损和收购资金的跑冒漏渗的损失使国民经济隐藏着通货膨胀的危险（货币发行过多）。因为农业发展银行的资金跑冒漏渗，国家为保证农业发展银行的正常收购资金运转，被迫增加货币发行量。而货币发行量过多，势必加通货膨胀的压力。因此国家为了避免通货膨胀就会减少正常的货币发行，这就使这些正常减少的货币具有较高的机会成本。

　　拦关设卡的直接的机会成本。拦关设卡的机会成本有二个方面：一是就是工商部门、税务部门在粮食上投入的力量过多，将会削弱其他方面的检查和监督的力量，造成其他方面的损失。二是工商部门、税务部门拦关设卡的直接支出如果用在其他方面的收益。

　　四、粮食流通体制过度行政干预的福利损失

　　粮食流通体制过度干预造成了不少社会福利损失，一方面，国有粮食部门垄断收购渠道，打击其他粮食收购经营者，就使粮食资源不能在全国范围内进行最优化配置，造成资源使用效率的损失。另一方面，行政干预虽然使粮食的收购价格维持在一个较低的水平，但是这个好处并没有给消费带来额外收益，消费者依然还是要用较高的价格购买粮食。这个好处几乎全部为国有粮食部门所截取。也就是说国有粮食部门从国家、从农民、从消费者中获得了多重好处，在收购中可以压低价格收购，在批发时可以把自己亏损、其他费用作为合理的费用打入顺价，还可以向国家争取粮食风险基金补贴，等等。如果减少粮食流通体制中的行政干预，放开粮食市场，则这些好处就会在农民、消费者、和政府之间分配，就不会为国有企业部分所独吞。从这一角度分析，过度的行政干预不是一种帕累托改进效应，因为导致的福利损失远远大于国有粮食部门通过粮食流通体制所获得的好处，即过度的行政干预使社会总福利减少。所以过度行政管制的粮食流通体制是一种不经济的、非理性的制度安排。