粮食作为一个具有全国性公共产品性质的特殊商品，其调控权利和责任应该属于中央政府，也就是说调控的主体是政府。当然中央政府对粮食进行宏观调控，可以发挥地方政府的积极性。目前我国的粮食流通体制主要是通过粮食省长负责来发挥地方政府的积极性，但是省长负责制在实践中却演变成了地方政府替代中央政府调控的权利与责任。本应由中央政府履行的权利、承担的责任由地方政府承担了。而且权利和责任都向产区政府下压了，中央政府和主销区政府却置身事外了（中央政府目前最大责任就是粮食风险基金的配套和中央储备粮）。这就导致了中央政府与地方政府权利不清，产区政府与销区政府责任不均。
一、中央、地方政府权利与责任的混乱与错位
现在中央政府与地方政府在粮食产业方面的责任与权利没有理顺。中央政府通过粮食省长负责制将大部分的责任（包括管理成本、调控成本）予以下压，分给了省级政府，省级政府又按照中央政府的模式，将粮食责任又分为市长负责制、县长负责制，有些地方还出现了粮食乡（镇）长负责制。而省级政府（更不用说市政府、县政府和乡政府）又没有全国性调控的权利和义务，从而产生了不少问题。
（一）分散了粮食宏观调控的权利
粮食省长负责制设计的初衷是使各省自求平衡，从而保证全国性的粮食平衡。省长负责制赋与各个省进行区域粮食调控的权利和责任。这就将本应该统一于中央政府的调控权利分散给了各个地区，从目前来看，基本上分散到了县级政府。但是各个地方政府只能用最经济的办法（投入最少效果最好的办法）保证本地区粮食的供给和需求，不能站在中央政府的角度来用最小的成本达到最佳的调控目的。原因有三个：一是省级政府作为一级地方政府，只有一定的区域性调节权利，如果以省级政府作为粮食调控的主体，只会加大省级间政策的差异性和地区之间政策的竞争，进而导致地方保护主义，不会带来中央政府所期望的结果，即全国性的粮食平衡与稳定。具体到粮食上就是形成粮食市场的地区分割和区域封锁。二是从调控的手段来看，地方政府在粮食的调控上并没有多少可资利用的手段。与中央政府相比，地方政府财力有限，制度安排的权力有限，政府的权威也有限，最关键的是与其他地区之间的协调能力有限。这将严重的制约地方政府的调控成效。三是地方政府是一个独立的利益主体，只会追求本地区、本届政府的最大化收益。当期政府的最大化收益就是发展经济，增加财政收入和农民收入，特别是对于具有种植粮食比较优势的地区就会调减粮食，调增经济作物，而对于不具备种植粮食比较优势的地区，也就会违背经济规律扩大粮食种植面积，力求本区域粮食平衡。这就使地方政府与中央政府的目标发生偏差，这不利于全国性的粮食调控目标的实现。
调控权利分散产生二个负面影响：一是减少了社会总福利（或者说总效率）。如果能够求得全国的粮食平衡，也是以牺牲各地的比较优势，或者说是牺牲社会的总体福利来达到的，并不是一种帕累托改进效应，当做也难以达到或者最可能接近帕累托是了佳的机会都没有。二是各个地区自求平衡可能会埋下粮食危机的隐患，加大了粮食供给的非稳定性。我国之所以长期以来，粮食供求保持一种紧平衡，主要是粮食主产区都被用来动员、激励生产粮食了，粮食主产区是是全国粮食供给的基础。但是粮食省长负责制却动摇了定个基础，反而是激励主产区大量减少粮食种植面积。实际工作还出现了不少主产区政府将粮食种植面积减少的数量作为衡量地方官员政绩的主要指标。如果主产区缩减面积成为了一种持续的整体行动，就会危及国家粮食经济安全。现在中央政府将调控权利下放给了地方政府，对此是鞭长莫及。所以粮食调控权利的下放可以说是得不偿失。
（二）找不到粮食调控的最终责任人
当前粮食政策的最大特点就是强化地方政府的粮食调控和保护责任。从表面上看，好象责任很具体，出了事了就找地方政府。其实这并非形成了真正的责任制，而是把责任分散了。一是粮食的多级“一把手”责任制分散了责任。《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》再一次明确，“粮食工作实行在国务院宏观调控下，由地方政府对粮食生产和粮食流通全面负责的体制”，并明确了省级政府在发展生产、做好收购、保证供给、消化挂帐、顺价销售、市场体系完善等方面的责任，使省长负责制的责任更加明确，内容更加广泛。但是由于省级政府在粮食生产和流通中责权利不对称，使省级政府缺乏对粮食生产和流通的真正负责的内在动力，因此，各省在省长负责制的具体落实中，省级政府总是尽力化解和转嫁责任。有的省搞“省长负责制及其领导下的专员、市长责任制”，不可否认，省长负责制的最终落实必须通过市场，市县在粮食工作中发挥着非常重要的作用。但是过于注重责任的层层分解，每一级都一分了之，对当地粮食工作中存在的具体问题不认真研究，总是满足于国务院文件的层层照抄照转，总认为责任已经分解到了每一个人的头上，只要每一级按照要求完成，责任也就到了位，每一级都有这个心理，最后就导致人人有责，人人都不负责，粮食政策就难以落实，国家对粮食市场的调控的难度也就随责任的分散程度而加大。二是多级风险基金分散了责任。我国建立了中央、省、地、县四级风险基金，通过风险基金对收储企业的收购差价、超储费用的补偿来确保按保护价敞开收购，由于中央政府和地方政府的利益不一致，中央政府企图利用一定的风险启动基金来调动地方政府的积极性，鼓励地方政府配套拿钱，但是这种良好的愿望显然不现实，地方政府有保护价的制定权，也有顺价销售价格的制定权，保护价越高，敞开收购得越多，地方虽然可以多得中央的风险基金，但是地方政府配套的基金也就越多，粮食收储企业的亏损也就越大，这就促使地方政府和粮食收储企业虚开收购发票，空增超储库存，套取中央的风险基金，因此，不仅省长负责制难以落实，反而为地方谋利开辟了一条新的渠道。三是多级粮食储备分散了责任。当前粮食政策要求建立和完善省级储备，大部分地方储备都被分解到了地、县，分级储备，分级承担责任。但是由于责任主体的分散，责任势必难以分清，也就是说省里把责任压给地县，地县认为有省长负责制顶着，不会出大问题，省里认为责任已分解到了地县，有地县负责，省里的责任制也就完成了，因此，责任难以分清，储备必定难以落实。四是多级调控主体分散了责任。由于有多级风险基金、多级粮食储备，就意味着有多个调控主体，这就使各级政府都对粮食市场负有一定的调控责任，表面看来，各级政府都负有一定的调控责任，会使整体调控力度有所增强，但是由于各级都有调控责任，调控失败的责任难找到具体的责任人。
（三）中央政府将粮食调控成本下压
中央政府将本应该支出的费用下压给了地方政府，特别是下压给了粮食主产区的地方政府，增加地方政府的负担，进而增加了粮食主产区农民的负担。在粮食风险基金包干前，中央和省财政所承担的比例为1：1.5，缺口部分分摊比例为1：1。粮食风险基金包干后，各地的配套资金必须纳入地方财政预算，专款专用。因为在这一制度的约束下，一个地区只要生产粮食就要支出配套资金，生产粮食越多，配套的资金也就越多。地方政府既有保护价的制定权，也有顺价销售价格的控制权，保护价越高，敞开收购得越多，地方财政的负担就越重。从表面上看，地方粮食收购得越多，可以多得中央的风险基金补贴，这对地方是有利的，但是得中央的补贴越多，地方政府配套的基金也就越多。这是一个二难选择。粮食风险基金中央政府担了大头，1998至2000年财政对粮棉油政策性价格补贴分别为565.04亿元、492.29亿元和758.74亿元，但是地方仍然难以应付。目前中央、省财政与市、县财政分别为负担76%和24%，虽然市县比例不高，但是绝对额比较大，有些地区粮食的风险基金配套额已经占当年财政收入10-20%。如湖南省鼎城区是一个产粮食大县，1998-2001年粮食风险基金分别为798万元、828万元、478万元和980万元，分别占区级财政收入的6.5%、6.2%、3.5%、7.2%。目前粮食主产区政府每年都得为粮食生产经营支付相当数量的粮食风险基金，以补贴国有粮食企业，确保粮食的收购和流通。这部分成本对于具有万亿元以上财政收入的中央政府来说，是一笔小数目，但是地方政府却是笔巨大的财政负担，更重要的是产粮区的财政状况本身就不太好，是“粮食大县，财政穷县”。所以粮食风险基金的制度化、基金基数的增加以及“多生产多补贴”的原则使产粮区政府的财政犹如雪上加霜。
新的粮食流通体制改革中，多次提到要加强粮食主产区的农业基础设施建设。但是这一条要求规定得比较含糊，最后也成了地方政府自己来加强了。一是政策中并没有说主产区的基础设施由谁来建，是中央负责建设，还是省级政府负责建设，或者是县乡政府建设，没有说清楚。按照农业法的规定，农业基础建设是由地方政府负责，特别是中小型农田水利设施，生产生活基础设施更是如此。所以在政策中没有明示的情况下，只能解释为地方政府自己加强粮食基础设施。因此新体制“强调”，也等于是没有说。二是目前中央政府也没有替粮食主产区承担基础设施建设的财力和目标。粮食流通体制政策的规定也是“中央政府请客，地方政府买单”，基础设施建设的成本最终也是由主产区地方财政负担了。这本身就是一种责权不对称的行为，主产区替中央政府承担了更多的粮食供给的社会职能，不仅没有得到多少好处，反而还要为这一责任承担更多的基础设施建设负担。因为粮食生产较之其他的经济作物而言，对基础设施的要求更高，农田水利建设、维修的任务就更重。现在粮食主产区的地方政府普遍反映“粮食生产得越多，地方财政的负担越重”。这充分说明了中央政府要求主产区政府、主产区农民承担更多的社会责任时，并没有给予相应的、对等的补偿。
二、合理划分中央和地方在粮食调控上的权利与责任
划分中央和地方在粮食生产和流通的权利和责任的主要目的是建立一个在中央调控下地方参与的粮食生产和流通的新体制。按照这一目的来确定中央和地方政府权利、责任的划分原则和措施。
（一）中央、地方政府权利与责任界定的原则
中央政府为主的原则。粮食的宏观调控权利要集中统一，这是由粮食社会性质决定的。调控的主体是中央政府，调控的权利也必须集中在中央。粮食的宏观调控不能搞“分权制”，“分权制”会因地方政府之间、地方政府与中央政府之间的利益不一致，加大调控成本，抵销调控成效，调整过头或反馈过头势不可避免。
权责对称的原则。以中央政府为主进行粮食的宏观调控，权利集中在中央政府，责任也应该由中央政府来承担。不能将权利收归中央后，还由地方政府来承担责任。特别是中央政府与地方政府之间的粮食管理成本要按照各自的职能和责任公平分摊，中央政府不能利用权威将本应由自己承担的费用下压给地方政府。以中央政府为主进行宏观调控，不是地方政府可以置身事外。中央政府要善于调动各级政府政府在引导粮食生产和流通方面的积极性，形成调控合力，降低调控成本。
市场交易的原则。中央政府与地方政府之间的交易要按市场的原则进行。政府之间的利益主要是中央储备与地方储备的转换。中央政府调用地方专用储备或者地方政府调用中央的专用储备（不包括中央无偿的支援灾区），也不能搞平调，必须按照等价交换的原则，调节主体之间的利益。
（二）中央、地方政府权利和责任的具体划分
1、中央政府的权利和责任
中央政府的责任主要体现在全局、总量、宏观方面。这又可以分为二个部分，一是抓制度建设，主要是制定粮食产业的原则和政策。二是抓好宏观调控，确保全国粮食的稳定供给和全国性市场流通。
在制度建设上，在近期中央政府的主要职责是要理顺中央政府和地方政府的关系，包括粮食支持保护制度、粮食储备制度、粮食生产激励和诱导制度、粮食流通制度，特别是粮食对外贸易等基础性制度的构建与改造任务。在这些制度中要明确划分中央政府与地方政府的事权与责任，尽可能的减小模糊地带。
在宏观调控上，中央政府的职责与权限又可以分为具体性和基础性的权利和责任。具体性的权利和责任：一是制定粮食生产发展规划，根据粮食预警机制，并运用经济手段落实各个地区的粮食生产的指导性计划；二是搞好全国粮食的供求平衡工作，稳定全国的粮食价格，在搞好粮食的供求平衡时，主要运用粮食储备、进出口贸易等经济手段；三是负责粮食战略性储备和后备储备的任务，通过中央储备粮的抛售和增储来稳定粮食市场。；四是积极筹措建立支持保护粮食生产和流通的经常基金，确保调控的经济基础。五是建立粮食预警调查系统，对粮食生产资源和粮食的基本底细进行动态性的调查（该系统的建立应该以粮食市场化为前提）。
中央政府宏观调控的基础性权利和责任：一是促进粮食生产和流通的科技创新工作。因为粮食的外部经济性和社会公益性，决定了粮食的科技创新是中央政府支持的基础性科研工作。二是承担起大中型农田水利、农业基础设施建设的任务。现在农村的大型基础设施大多是六、七十年代运用集体的力量建设的，目前已经严重老化，中央政府必须有计划、有步骤的进行改造和新建。对于部分区域性的中小型农田水利建设也要在信货和税费政策上给予优惠。三是建立统一、公平、有序的全国性粮食市场、体系，特别是粮食交易组织和交易载体，还要搞好各个地区之间粮食贸易的协调和仲裁工作。四是中央政府要有计划、有步骤的对主产区的耕地进行改良，并将资金纳入中央预算。其经费不能由中央政府全部支出，农民自己也要承担部分费用。
2、地方政府的权利和责任
地方政府主要是具体落实和执行中央政府的的政策、措施，配合中央政府搞好宏观调控。当前的关键就是，要么废除粮食省长负责，要么重新改造粮食省长负责制。不管是废除粮食省长负责制，还是继续执行粮食省长负责制，地方政府的权利和责任主要有以下几个方面：
一是按照中央政府要求，落实粮食种植面积。地方政府落实不能搞强制，也不能高说服，而是要用经济手段，如对生产粮食给予补贴、搞定订粮食，等等。这里必须明确，地方政府所用的激励方面的开支不能由地方政府负责。因为地方政府，特别是产区地方政府是代表中央政府进行激励，费用由中央政府开支。二是地方政府建立自己的粮食储备，负责引导和组织本地的粮食流通，维持粮食流通秩序，保持粮食供求平衡。地方政府引导或者组织粮食流通也不能用行政手段，同样要用经济手段。三是地方政府要下大力培育、壮大本地各类粮食经营主体，形成与国有粮食企业竞争的局面，同时积极发展县级粮食交易市场和区域性的中心粮食交易市场，健全粮食市场信息网络。四是在中央政府的支持保护制度下，建立本地区的粮食支持保护政策。五是根据市场的需求，引导农民调整粮食产品结构。六是负责组织本地区的农田水利设施建设。特别是对区域性的小型水利建设，地方政府要承担主要责任。
