在粮食流通体制改革中，争论得最多的就是要不要政府干预的问题。如果需要政府干预，政府干预程度如何？以及如何进行干预？笔者对此进行一些初步探讨。

　　一、粮食的非经济性质需要政府力量干预

　　粮食是一种特殊商品，其特殊性主要体现在，粮食商品还承担了不少非经济职能，如保证人们生存的社会性质、确保稳定供给的政治性质、确保国家经济安全的战略性质和本身内含的产业弱质性，等等。这些非经济性质光靠市场机制是无法解决的，必须依靠政府的力量加以矫治。具体来说有以下几种：

　　1、粮食的公益性质需要政府力量。粮食是一种人人都不能少的物品。这种物品，多不得，也少不得。多了会成灾，少了会死人。从这个意义上讲，粮食是一种公益性商品，具有公共物品的某些特征。公共物品是市场机制是不能单独解决的。对于粮食生产者来说，既是生产商品，也是为社会作贡献。特别是许多粮食生产者，在粮食价格不能弥补生产成本的情况下，也必须生产。但是在市场经济条件下，粮食生产者是独立的市场经济主体，是一个理性的“经济人”，在粮食价格不能弥补成本时，就不会生产。而粮食的公益性却要求粮食的生产者具有一定的奉献精神。这就会使两者产生较大的矛盾。要解决这一矛盾，必须依靠政府对粮食生产者进行一定的补贴，才能保证粮食这种具有公益性质的商品的稳定供给。

　　2、粮食的社会稳定性质需要政府力量。粮食价格是价格体系的核心，如果粮食供不应求，其价格必然会波及其他商品的价格，所以说粮食价格是价格体系的“稳定器”，是一切商品稳定的基础，是国民经济平衡发展的基础。我国改革开放以来的几次经济的大起大落，都与粮食价格的大涨大跌紧密相关。所以粮食具有社会稳定作用。但是在市场经济条件下，粮食价格波动是必然的，特别是粮食是一种可以屯积出奇，可以进行投机赚大钱的商品。要让粮食发挥社会稳定作用，就必须首先稳定粮食价格（稳定粮食价格，并不是粮食价格不波动），即让粮食价格在可以接受的范围内波动。这要求市场力量办不到，必须引入政府力量。

　　3、粮食的国家经济安全性质需要政府力量。粮食具有“战略”性质，是国家经济安全的基础。粮食经济安全，也称为粮食安全,其概念是在20世纪70年代由联合国粮农组织（FAO）提出来的，定义是保证任何人在任何时候都能够得到为了生存与健康所需要的足够食品。笔者认为在我国不同的时期，粮食经济安全有不同的涵义，在与外国贸易不多的时期，粮食经济安全就是粮食供给能够保证我国居民的基本供给，不因为粮食的问题影响全国居民的生存和健康，不影响国家经济社会的发展。在与外国贸易交往比较多，还应包括因粮食供给不足，依赖其他国家的粮食供给而损害本国的国家主权、独立的问题，不因国际粮食市场的波动而影响国内经济社会的发展。对于像我国这样一个将近13亿人口的大国来说，确保粮食的经济安全尤其重要。因为我国人口太多，一旦出现较大的粮食缺口，任何国家都不给保证。另外我国长期受到西方发达国家的歧视，如果我国的粮食无法达到一定的自给程度，在对外交往上，就可能要受制于人。但是粮食的经济安全性质，市场本身是无法保证的。正如前面说过，粮食生产和需求是一种“发散型蛛网”，市场只能使这种商品供给大起大落。在大起时，倒不会出现经济安全问题，但是在大落时，就在所难免了。粮食对国家经济安全的这种性质就需要政府的力量，即需要政府从宏观上来调度，来掌握，来预测。

　　4、粮食产业的弱质性需要政府力量。粮食生产经营属于农业中最弱质的产业，不仅有系统风险和非系统风险。一是粮食生产的自然风险大。粮食生产是生物性生产，自然再生产与经济再生产在一起，各种自然因素直接影响粮食生产，这就使得粮食产业的运行风险大大高于其他产业。二是粮食的经济风险大。粮食生产的周期较长，使粮食面临较大的经济风险。按照经济学原理，价格的变动最终会引起生产要素的流动。但是粮食生产周期较长，在生产过程中，既使价格出现了较大变动，也难以调整资源的配置，如果价格下跌，只能眼睁睁的看着亏损。粮食的需求弹性小，而供给弹性大的特性，又加剧粮食生产经营的风险。粮食产业的弱质性就决定了粮食生产者在与其他主体竞争中，处于劣势地位，如果任由市场机制发挥作用，没有一定的外力支持，粮食供给的周期性巨幅波动势必难以避免。而这又与粮食的经济安全性，粮食的社会稳定性和粮食的公益性相矛盾。因此粮食的弱质性也需要政府力量的强力支持和保护。

　　二、政府力量在粮食经济中的基本定位

　　1、明确行政力量在粮食流通体制中的定位。粮食流通体制中行政力量不可少。这是粮食这种特殊商品的性质决定的。因为粮食除了具有一般的商品性质外，还承担了许多非商品性质，如稳定供给、国家经济安全，等等。这些非商品性质带有公共品、公益品的性质。从经济学的一般理论可以得知，公共品、公益品的生产、使用是市场经济失灵的领域。这就需要政府的力量来矫治和弥补。根据粮食的这些非商品性质，我们就可以给政府力量做一个基本的定位，即市场无法发挥作用，或者市场发挥作用不能完全解决的领域，就必须依靠政府的力量。

　　2、明确行政力量与市场的关系。既然行政力量作用的范围是市场不能发挥作用或者不能很好的发挥作用的领域，是对市场力量不能发挥作用进行弥补。这就表明在粮食流通体制中，市场力量是主体，政府力量是一种辅助性的力量。要让市场在粮食流通体制中发挥基础性的作用，在粮食调控上要让市场发挥主导性作用。政府力量要发挥作用必须以市场为参照，以市场作用的结果为前提，适时、适度的进行必要的行政干预。

　　3、明确行政力量的具体任务。行政力量在粮食流通体制中主要有以下大任务：一是确保粮食稳定供给并基本供求平衡，这有两个层面的任务，要既要保证有粮食供给，又要保证供给基本满足需求；二是确保粮食生产者的利益，即要调动和维持粮食生产者生产粮食的积极性，要使一定数量的农民、一定数量的耕地用来从事粮食生产，并确保耕地生产的粮食能够基本保证需求；三是保证粮食价格的稳定，并使城乡居民能够消费得起粮食；四是确保一个对价格极为敏感，粮食能够自由流动、公平交易的粮食市场及其体系，确保粮食内外贸一体，生产流通消费一体；四是控制粮食进出口贸易，控制粮食进出口数量，保证粮食进口不冲击国内粮食市场，保证出口不危及国内粮食需求。同时，在保证粮食经济安全条件下，充分利用国际粮食市场，进口一定的数量的粮食，以促进国内耕地的结构调整，将国内耕地置换出来生产具有比较优势的经济作物。其实对我国而言，进口粮食就是进口耕地，进口一定数量的粮食，为我国农业结构战略性调整提供了条件。但是这必须要政府运筹帷幄，精心规划，从而尽可能的使我国耕地创造的福利最大化。在这四大任务，互相关联，彼此不能完全分开。

　　4、明确行政力量作用的工具。行政力量的主要工具有两大类，粮食的宏观调控与粮食的支持保护。前者又包括两种，一是直接调控，如规定粮食的收购最高价或者零售的最低价，这个价格政府只能对专储部门而言的，而不是对其他经营者而言的，当然这不排队打击不法粮商；二是间接调控，即利用抛售或者收购专储粮食来稳定物价。一般而言，两种方式是配合使用，当收购价格低于最低限价时，政府就用保护价格大量收购原粮，以提高粮食价格，保护粮食生产者的利益；如果粮食销售价格高于最高限价，就抛售专储粮食，以平抑物价，保护消费者的利益。

　　行政力量作用的另一工具就是支持保护。即政府通过支持保护来达到自己的调控目的。支持保护应该主要侧重于粮食生产者或者粮食主产区。我们要根据WTO农业协议的精神，在“绿箱政策”和“黄箱政策”中想办法，找主意。如对粮食生产者给予一定的灾害补贴、耕地改良补贴、减免粮食生产者的税费、增加对粮食主产区的基础设施建设，增加对粮食新品种的科研、推广的经费，对粮食生产者无偿或者低息提供临时性的生产、储藏等周转贷款，等等。在这些支持保护政策中首先要做到的就对农民休养生息，减免粮食生产者的税费、减轻农民的负担，把这个做到后，再考虑用其他的方式，不能舍本逐末。

　　5、明确行政力量作用的方式。行政力量对市场的干预，其结果可以立杆见影，但是如果使用不当或者使用过度，其破坏作用也是巨大的。因此行政力量要尽量不干预粮食产供销的过程。支持保护最好在产供销的过程之外进行，或者与供产销脱钩。宏观调控也要尽可能的利用市场手段进行，通过行政力量引导市场，再由市场引导生产者、经营者，而不是直接禁止或者限制，争取达到“以商制商”、“以市导商”目的，最大程度的保证市场的有序运行。

　　三、政府力量的减少、规范与强化

　　当前粮食流通体制中的行政力量运用不仅仅是一个过度的问题，还有不规范，不到位的问题。因此，粮食流通体制改革不是完全减少或者放弃行政力量的简单问题。既需要减少行政干预，也需要规范行政管制，而且在有些方面还需要加强行政性支持和保护。

　　1、减少粮食流通体制中的行政干预。一是改革粮食省长负责制。粮食省长负责制是行政干预过度的重要原因。粮食省长负责制强调各个省、各个地区，甚至各个县产销平衡。这种平衡是牺牲效率的一种作法。与社会化大生产背道而驰。必须重新赋与粮食省长负责制的含义，即通过市场的方式保证本地粮食供给。作为一个地区的行政长官，保证本地的粮食供求平衡，是一个基本职责，在国外也不例外，但是国外就没有什么粮食地区长官负责制。要保证这个职责的完成不仅仅是通过本地生产或者拦关设卡不准本地粮食流出的狭隘的行为，完全可以通过区域粮食储备、通过鼓励粮食经营者自由交易来解决。在不违背国家粮食进出口贸易政策的条件下，还可进口粮食解决。二是放开收购渠道。放开收购渠道是减少粮食行政管制的关键。放开粮食收购渠道就为粮食流通体制的市场化、减少粮食行政干预提供了必要的条件。三是放开经营主体、减少粮食经营准入限制。经济学中对完全市场竞争的定义有三个条件：众多的经营者，产品没有差异，任何人都没有定价权。但是目前的粮食收购环节却不能完全达到这三个条件，没有众多的经营者，特别是没有民营经营主体，基本上是清一色的“国”字经营主体，粮食部门有定价特权。因此我国的粮食收购是一种典型的买方垄断。只有放开粮食经营主体，实行多元化经营，粮食价格才能正确反映供求关系，才能为粮食的支持保护或者宏观调控提供准确的参照系。四是放开粮食批发市场。当然只要粮食经营主体放开、粮食收购渠道放开，粮食批发市场也就自然放开了。这是前三个放开的结果。

　　2、规范粮食流通体制中的行政管制。粮食流通体制中行政力量有待于规范的主要有三个方面：一是规范粮食市场。二是规范粮食流通。现在在粮食流通环节存在不少混乱现象，如工商部门、粮食部门拦关设卡，为粮食经营者进入粮食市场设置较高的门槛，等等。这是一种不规范的行政干预，阻障了粮食市场的正常运行和全国统一大市场的形成。三是规范粮食专储。粮食储备要以中央为主，省级只能根据本省的需要，自己确定。但是目前我国的粮食专储是分级储备，这不利于中央进行粮食的宏观调控和切实掌握粮食储备的真实情况。过去还出现过地方储备与中央储备逆向调节的情形，所以必须对国家粮食储备进行改革：建立国家直管的粮食储备局，所有的粮食一律由国家粮食储备局直接管理，要把与各地粮食部门合用的粮食仓库分开，独立运行。在条件成熟时，国有粮库可以实行国有民营。同时要大力培植民营粮食储备企业，国家可以把国家专储粮食委托给民营粮食企业，对民营粮食储备企业给予信贷、税费、征地等方面的优惠。

　　3、增加粮食流通体制中的行政性支持和保护。现在粮食流通体制中，政府力量不到位主要表现在对粮食的支持保护上，因为长期以来，我国是奉行的“以农哺工”的政策，农业不仅不能得到有效的保护，反而还要将剩余贡献出来。到目前为止，这一政策仍然没有很好的矫正。所以在减少、规范行政干预的同时，还要加强对粮食生产的支持保护。一是要建立对粮食生产者的直接补贴机制，调动农民种植粮食的积极性；二是建立对粮食生产环节、粮食主产区的各种基础设施、农田水利建设的支持体制，减少粮食生产者的非生产成本；三是加大对粮食生产的金融支持力度，金融支持不能完全依靠商业行为，政府要采取贷款贴息的方式予以适当支持；四是政府要加大农业科研的支持力度，保证粮食品种的基础性科研的费用；五是建立政府支持的农业保险亏损补偿机制，强化农业保险防灾补损职能。六是给予粮食民营经营主体在仓容建设方式的税收、贷款、用地等方面的优惠。