一、农村税费制度的历史回顾
我国的农业税制度主要是沿袭1958年制定的《农业税条例》的框架。该条例执行初期的基本背景是，新中国成立的时间不长，计划体制的框架基本确定，需要巩固；在农村经济和财政收入的总量和增量中，农业、甚至粮食占据举足轻重的地位；农业的纳税主体主要是农业合作社。自农村改革开放以来，我国农村经济的运行环境、产业构成、乃至纳税主体，都发生了根本性的变化，整个国家的税收制度也经历了全面的改革。但是，除采取了一些微调措施外，农业税制基本上还是几十年一贯制，已经越来越不适应农业和农村发展的需要，甚至成为农民负担向题产生和发展的重要原因。
农村提留统筹制度，是在20世纪70年代末和80年代初期，随着联产承包制的实施而逐步确立下来的。但是，这种农村提留统筹制度，从根本上说，仍然对应于人民公社“三级所有，队为基础”的体制框架和以农业为主的经济结构。与这种制度相对应，农民负担主要包括交给国家的、留给集体的两部分。80年代初期，废除了人民公社体制以后，与之相对应的农村提留统筹制度，仍然保留了下来，并沿袭至今。按照农村提留统筹制度，以乡或村为单位，提留统筹的提取，不得超过上年农民人均纯收入的一定比例。姑且不论这一比例是高还是低，与农民实际收入的增长水平是否协调。此项规定还容易导致农民灾年负担重、现金负担过重和农户之间因收入差异而出现负担畸轻畸重，违背公平负担的原则。
传统的农村税费制度形成了农村中3个不平等的利益阶层：一是乡（镇）、村组织和公共服务部门的从业人员，其收入高，工作、生活条件好；二是农村中的高收入户和非农产业户，其负担的费用比率远低于得到的收益比率；三是多数农民，其负担的费用比率则高于得到的收益比率，他们是传统税费制度的受损者。不平等的利益阶层的出现，客观上导致了传统农村税费制度的不合理性，主要表现为：一是利益分配的不公平。在传统体制下，农民没有直接或间接表达自己对税费征收意见的权利，对农村税收制度的制定与实施毫无影响力。二是征收过程的不合理性。由于没有一个税费的合理界限，再加上乡（镇）、村财政困难，致使向农民收取费用的主体范围不断扩大，一些本不该向农村收费的单位也加入了收费行列，甚至层层加码，税费征收的比率具有很大的随意性，以至于农民负担日益沉重。三是导致了不良后果。传统的税费制度由于完全背离了依法征收、决策公正的原则，严重破坏了公平与效率之间的自然关系，导致农村干群关系紧张，甚至危及农村社会稳定与基层政权的巩固。
二、农村税费改革试点的成效与问题
1．农村税费改革试点的成效
农村税费改革是减轻农民负担、进一步保护和解放生产力、密切党群干群关系的重要举措。对于维护农村改革、发展、稳定的大局，加快农业和农村社会的现代化建设具有重大而深远的影响。近两年在安徽、江苏两省已进行了试点， 2002年试点范围逐步拓宽。据有关部门的调查表明，农村税费改革试点已取得初步成效。
此次改革试点的主要内容可以概括为“三个取消、两项调整、一项改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。调整农业税政策，按照近5年的农作物产量重新核定农业税计税产量，将农业税税率提高到不超过7％的水平范围内；调整农业特产税政策，取消部分应税品种既在生产环节征税，又在收购环节征税的作法，适当调低部分应税品种的税率，同时纠正农业税、特产税重复征税的作法。改革村提留征收使用办法，采用征收附加税的形式征集村集体使用的资金。
从试点情况看，农民负担明显减轻。根据调查，安徽省10个乡镇平均起来，一般每人减轻负担29．7元，每亩减轻17．9元。特别要说明的是，农民实际减少的负担还包括免征的教育集资和各种乱收费、乱摊派。因此，广大农民对税费改革十分欢迎，所调查的乡镇都出现了多年未见的农民主动缴纳税费的现象。征收办法由粮站收粮时代扣，使广大乡镇干部从过去繁杂的收费中解脱出来，通过宣传教育增强了农民依法纳税的意识，大大减少了矛盾，有力地促进了农村经济的发展。可以说，税费改革取得了初步成效。
2．农村税费改革试点工作存在的问题
（1）税费改革导致农民减负、农业增负。一方面，税费改革前按人头收的“三提五统”全部转移到耕地上，农业负担显著增加。安徽省泾县，改革前农业税负共1571万元，改革后的农业税负2141万元，增加570万元，上升36．3％。另一方面，改革把农业特产税合并到生产环节征收，一部分原来由流通环节负担的税收转移到生产环节，加重了生产者的负担。比如茶叶，原来收购环节税率为12％，生产环节税率为7％，现在调整为只在生产环节征收8％—13％，实施方案取高限，按照13％收，对茶农来讲，负担明显加重了。
（2）税费改革导致乡镇政府财力减少，财政缺口增大，影响基层政府的正常运转。农村税费改革后，农民负担普遍比改革前有了不同程度的减轻，减负幅度一般在30％左右，有的地方达到60％以上。税费改革在减轻农民负担方面效果是明显的，但是，相应地带来的一个直接后果是乡镇政府收入减少，经济发展相对落后的地区尤为突出。在安徽，全省农业税、农业特产税、乡统筹、村提留由49．15亿元减少到40．48亿元，减少了8．67亿元，乡村财力差不多减了1／3。由于乡村机构臃肿、运行费用消耗大的问题，短期内难以根本解决。由农村税费改革导致的乡村可用财力迅速减少，必将进一步演化为乡村组织的运转困难。
（3）税费改革导致教育，特别是农村义务教育、水利和乡村公路建设等事业受到严重影响。改革后，农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口明显扩大。但由于这部分资金在改善教学条件方面发挥的作用很大，将其取消对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。改革后乡村水利和公路建设无明确的支出途径。
（4）税费改革将导致乡村巨额负债的偿还失去来源。乡村两级债务虽然不是农村税费改革的结果，但税费改革客观上造成了债务偿还的困难。改革前，乡村寄希望于通过“三提五统”、向农民筹款筹劳等途径逐步偿还这些负债，改革后，这些口子都已堵死，债务偿还能力受到很大限制，沉重的乡村债务使乡镇财政更加不堪重负。
（5）税费改革方案还很不完善，执行中难以把握。一是农业特产税的据实征收仍然难以做到。由于种植面积、销售价格及销售量都是变数，据实征收难度太大。二是税负不公。农业税按承包地面积征收，就使得种地越多的农户上缴税费越多，那些从事二三产业有较高收入的农户反而上缴得少，而且乡村间也因此构成较大的税负不均。少数地方原有的计划外耕地和税费负担不好落实。三是粮食价格低，加上一些品种退出保护价收购范围，使得不少地方农民的售粮收入抵不上应缴税费，仍然要上门征收，构成新的矛盾。
三、农村税费改革的发展方向
农村税费改革应采取渐进而不是激进的方式推进。改革必须因地制宜地进行，各地必须充分考虑本地的财政状况，确定改革的实施方案和具体步骤。改革既要着力于减轻农民负担，也要考虑地方财政的实际承受能力。
1．农村税费改革要本着税负公平、效率的原则，其目的是减轻农民负担，增加农民收入
农业税制的改革也有一个与国际惯例接轨的问题。随着市场经济的健康发展，城乡一体化的发展趋势越加明显，建立城乡统一税制的要求越加强烈。税法的基本原则是“公平主义”，即实施普遍征税、量能负担、社会公平和受益的原则，要根据纳税负担能力的大小确定税负；纳税人应根据公共产品的多少而相应地纳税。今后税制改革的方向是将农业税、农业特产税统一改为增值税。税率的设计，要根据国家的经济政策和财政需要、产品的盈利水平和我国生产力发展不平衡的现状，合理确定农业税率，充分发挥农业的效率，促进国家经济协调发展。税费改革的目的是减轻农民负担，在减轻的基础上稳定农民负担，而不是为了增加地方财政收入，特别要考虑理顺农民同集体和国家的利益分配关系。
2．农村税费改革的推进需要进一步落实乡镇机构精简、人员分流政策，认真识别乡镇财政缺口，合理确定财政转移支付的规模和方向
机构精简和人员分流是减轻农民负担和解决乡镇财政缺口的一个关键因素。建议撤并一部分乡（镇）村，减少乡（镇）村数量，以此精简干部队伍。一般来说，农民负担重的地方，地方财政也较为困难。因此，上级财政或中央财政转移支付的多少便成为这些地区改革能否持续和成功的关键。财政转移支付要真正满足那些存在着真实财政缺口（即政府无法提供基本公共服务而导致农民公共福利水平较之改革前下降）地区的需要，确保基层政权运转顺利，进一步推进农村税费改革进程。
3．建立农业税征收公告制度，逐步规范税收征管制度
税收征管是财政部门的职责，政府负责发通告，财税部门负责征收。杜绝乡（镇）村干部代财政部门征收。如果不能做到这一点，就不能解决乡村干部“多收多花，多花多收”的问题。所以，要建立税费征收公告制度，通过新闻媒介进行广泛宣传，向社会公布涉及农民的税费项目、缴纳人、缴纳标准和征收办法，让农民知道哪些是应该交的税费，哪些是可以拒交的收费，让农民自觉履行应尽义务，依法抵制不合理负担。同时，建议恢复农业税征实的做法，避免农业税计税价格与市场价格不统一引起农民的不满。
4．继续加强农民负担监督管理工作
农村税费改革后，切实减轻农民负担仍然是很重要的问题，不能因为税费改革而放松农民负担监督管理工作。一是要加强对税务征收的监管，严格控制农民负担水平。二是要加强对村范围内筹资筹劳“一事一议”的管理。三是要加强对必须保留的部分规费和农村经营性收费的监督管理。四是要加强对“三乱”的专项治理，取消一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。
