摘 要：加快农业结构战略性调整，努力增加农民收入，是新阶段我国农业和农村工作的中心任务和基本目标。搞好农业结构战略性调整，必须充分认识和突破农业结构战略性调整的制约因素，采取得力措施大力推进农业结构不断优化和升级，推动传统农业向现代农业转变。

　　加快农业结构战略性调整，努力增加农民收入，提高我国农业的整体素质、综合效益和国际竞争力，是新阶段我国农业和农村经济工作的中心任务和基本目标，也是贯彻党的十六大精神，全面建设小康社会的一项重要而艰巨的任务。因此，本文拟对加快农业结构战略性调整的制约因素及对策进行认真分析和论证。

　　一、加快农业结构战略性调整的制约因素

　　1．过分迷恋小规模家庭经营。家庭经营适合农业生产的特点和不同层次的生产力水平，既适应传统农业，又适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。因此，要长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。但是，从国际经验来看，并不是任何形式的家庭经营，都适应任何形式的生产力水平。在经济发达、农业高度现代化的国家农业的家庭经营首先是农业的企业化经营、现代化运作，农业已经高度商业化。而我国农业的家庭经营，与经济发达国家有着天壤之别。作为我国农业经营的主体形式，农业的家庭经营首先是一种小农经营，农户的投资能力不强，农业经营规模过小，农户的经营手段和经营方式落后，基本上是与自给半自给经济相适应的，远远谈不上企业化，农民与驾驭市场的“企业家”，更不能等同。这种局限性严重制约了农业产业组织的竞争力。

　　2．计划农业体制色彩浓厚。农业结构的调整过程实际上是个发展市场经济的过程。发展市场经济就要用市场经济的办法，我国的市场经济体制虽已确立，但与市场经济体制相适应的行政体制，仍处于襁褓之中，政府职能转变慢，整个行政体制的运行，带有较浓的计划体制色彩。因而，在农业结构的调整中，企图用计划经济的办法发展市场经济的事，并不鲜见。

　　3．片面就农业抓农业。从实践来看，过去主要是将农业结构的调整局限于农业、甚至种植业内部，较多地在此增彼减的数量上做文章。有的地方虽然注意了农产品加工业的发展，也往往是围绕农业办工业，没有从根本上确立围绕市场办加工、围绕加工抓农业的意识。这些问题不仅妨碍了农产品加工业产业层次和产品质量的提高，也严重制约着农产品加工业产业竞争力的增强和整个农业产业链综合效益的实现。加快农业结构的战略性调整，必须同整个国民经济结构的战略性调整相结合。

　　4．片面强调资源比较优势。比较优势和竞争优势是决定产业竞争力的两个基本因素。长期以来，由于片面强调利用资源比较优势，对于增强农业竞争优势重视不够，许多地方的农业结构调整，往往较多采取了（自然）资源导向型思路。其表现：一是在资源的开发利用上，存在着强烈的急功近利倾向，追求短平快。二是对于资源的单一优势注意较多，对于资源的配置状况，特别是自然资源和社会资源的配置状况、资源开发与市场开发的协调关注不足。三是对于资源优势的评判，不是根据市场的需求，而是根据资源的相对拥有量，很少考虑市场的动态变化、竞争者的行为和农产品加工业的市场需求。因此，在当前农业结构的战略性调整中，当务之急是重新审视传统的自然资源导向型思路，实现农业结构调整由自然资源导向型向市场导向型的转变，并着力增强农业的竞争优势。

　　5．地区之间发展不协调，东中西部农村经济发展存在较大差距。“西部地区国土面积占全国的71％左右，人口占全国总人口的28．6％，国内生产总值占全国国内生产总值的17．1％”。“1990年至2001年，东部沿海12省市的国内生产总值占全国国内生产总值的比重由47．9％上升到66．1％，人均GDP由于1883．6元增加到12037．6元，增长了5．4倍；而中西部地区的国内生产总值占全国的比重由52．1％降到33．9％，人均CDP由于1438．8元增加到4335．9元，增长了3倍。”“2000年全国人均GDP达到854美元，西部地区只有525美元。……目前，全国3000万左右没有脱贫的农村贫困人口，80％左右分布在中西部地区。全国592个贫困县，西部就有307个。西部12个省市中有9个收不抵支，大多数民族地区靠国家财政补贴过日子。”西部地区适龄儿童入学率、人均预期寿命等指标大大落后于东部地区。上述这些问题，不仅制约西部地区经济发展，而且成为制约全面建设小康社会、顺利实现第三步战略目标的重要因素。

　　6．农村城镇化发展滞后，水平较低，剩余劳动力转移难度较大。“根据2000年全国人口普查资料，目前我国城镇化率仅为37％左右，而世界平均水平为47％，发达国家为75％，发展中国家为38％，最不发达国家为22％。”。“从城市化水平看，1999年东部地区为34％，中部地区为30．7％，西部地区只有23．5％”。“2001年末，我国就业人员达到7．3亿人，其中乡村从业人员4．9亿人，占67％，这一比例远高于工业化国家10％以下的平均水平，更高于发达国家5％的水平”。加入世贸组织后，将使我国一些不具有竞争优势的农产品面临直接冲击，农业吸纳劳动力就业的能力将进一步减弱，粮棉油主产区农村劳动力过剩的问题无疑会更加突出。“2000年我国农村劳动力约4．8亿人，从事农业生产的有3．28亿人。按目前的生产水平，现阶段农业生产就业需求为1．96亿人。再加上在乡镇企业就业1．28亿人，常年在外务工约0．7－0．9亿人，估计目前农村还有剩余劳动力1亿人左右。‘十五’期间，每年还要新增农村劳动力800多万人。这样，农村剩余劳动力将达到2亿人左右。农村剩余劳动力转移的矛盾也将日益突出，就业形势日趋严峻，甚至可能演变成为影响社会稳定的政治问题。

　　二、加快农业结构战略性调整的对策

　　1．调整农业生产布局，充分发挥区域比较优势。农业结构的调整就是让农业生产在最适宜的条件下进行，发挥各地的优势，主要以产业带动建设重点，促进优势产品的区域化布局、规模化生产、标准化管理、产业化经营。要抓紧制定优势农产品布局规划和实施方案，促进优势产品向主产区集中。东部地区和大中城市郊区，要通过改革粮食流通体制，放手发展高价值农产品和出口创汇农业。中部地区要抓住主销区腾出部分粮食市场的机遇，积极发展优质、专用粮食生产，促进粮食加工转化和产业化经营，发展集约化养殖业。西部地区要有计划地实施退耕还林还草，搞好畜牧业和林果业，推进特色农业、生态农业和节水农业的发展。

　　无论是东部还是中西部，都要充分利用两种资源、两个市场、努力扩大劳动密集型和特色农业产品出口。要打破“小而全”、“大而全”的生产格局，建设有优势、上规模、跨区域的优势产业带。在以提高国际竞争力为核心的新一轮结构调整中，农业部已开始规划实施优势农产品区域布局，列出了11个产品35个优势区域，进行重点扶持建设，尽快提高这些农产品的国际竞争力，实现抵御进口冲击，扩大出口的目标。

　　2．发展优质、专用、无公害农产品，拓宽优势农产品出口市场。我国目前进行的产品结构调整就是要压缩普通品种，发展适应加工需要的专用品种，促进农产品的深度开发，根据市场需求大力发展优质、专用、无公害农产品，提高农产品附加值。按照农业部的有关规划，具有比较优势的农产品主要有两大类：一类是占领国内市场的产品。这类产品国内需求量大，生产有潜力，通过扶持和发展，能够有效抵御进口产品冲击。比如专用玉米、专用小麦、棉花、高油大豆、“双低”油菜、甘蔗和牛奶等；另一类是有出口优势的产品。主要有水产品、牛羊肉、苹果和柑橘。

　　我国加入世贸组织后可以发挥农业物种资源和劳动力资源丰富的比较优势，在国际市场上实现资源互补，扩大劳动密集型优势农产品出口。在相对公平的贸易环境下，还可以充分发挥价格方面的竞争优势。“我国猪肉价格比美国低48％，牛肉价格比美国低55％，禽肉经过人工分割、精加工后的出口价格比国际市场每吨低50美元左右，苹果、梨、柑橘的国内价格比国际价格低40－70％”。我国可以利用各成员都有应对我相应开放市场的权利，进一步拓宽出口市场。

　　3．推进农产品加工业和农业产业化经营，提高农民组织化程度。“发达国家农产品加工业产值与农业产值之比大都在2．0—3．7：1以上，而我国只有0．43：1。”因此，调整农业结构必须大力发展农产品加工工业，着重于提高农产品加工档次、科技含量和附加值，不断开拓新市场。

　　推进农业产业化经营，是提高农民的组织化程度，实现农业现代化的必由之路。一要强化、扶持龙头企业。要通过产业化推进，龙头企业带动，提高农民的组织化程度。二要强化基地建设和订单农业。通过“公司＋基地＋农户”等方式，以农产品基地为依托，充分发挥订单农业的市场导向作用和保护农民利益的作用，促进农民增收。三要培育和发展农村合作经济组织。在稳定家庭联产承包责任制的基础上，通过农业结构调整，实现规模经营，建立起提供优质品种、技术服务和进行产品销售的多种合作经济组织，积极探索“龙头企业＋农民专业合作经济组织＋农户”的新形式，并使之成为农业产业化的基本模式。

　　4．大力加强农产品市场建设，形成现代化的市场营销体系。加入世贸组织后，对农业冲击最直接的不是农业生产而是农产品市场。在我国走出短缺经济后，农产品生产多少，已不完全是农业发展的最重要问题，更重要的是帮助农民把农产品顺利地销售出去，实现价值。因此，要克服重视农业生产而忽视农产品流通的现象，发挥政府的宏观管理作用，加强市场管理制度、交易规则的制定和执行等，把批发、仓储、物流、配送、零售等流通环节有机地结合起来，形成现代化的农产品市场营销体系。要加快培育农产品产地专业批发市场，依靠市场带动农业结构调整。

　　要加快市场化改革，建立全国的统一大市场，促进农村要素和产品的自由流动。如果市场机制得不到应有的发育，那么以市场为导向的结构调整就失去了最重要的基础，区域化布局和比较优势的发挥也就无从谈起。要加快市场要素的培育发展，尽快建立全国的统一大市场。首先，要完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区发展。其次，积极发展中小城市，改善软硬环境，创造产业发展的良好条件。第三，有重点地发展小城镇，繁荣小城镇经济。要积极探索如何消除城镇化的体制障碍，为从生产关系的角度打破城乡二元结构创造条件。

　　要逐步建立和完善科学、完备的农产品质量标准体系，尽快做到与国际市场接轨。加入世贸组织后，我国农产品加工业起码要过四关：一是要取得“绿色食品”认证，这是一张走向国际市场的通行证；二是要取得ISO9002质量体系认证，这是通往国际市场的入场券；三是通过世贸组织的“技术壁垒”，这是走向国际市场的资格证；四是要有一个或一批有口皆碑的名牌产品，这是站稳国际市场的必然选择。

　　5．推进农村就业结构调整，加快农业剩余劳动力转移。大量剩余劳动力困守在农村，这是今后相当一个时期内我国农业和农村经济发展面临的一个基本矛盾，也是农村产业结构、劳动力就业结构和城乡结构调整的重要内容。解决中国农民的就业和增收问题，必须走工业化、城镇化的路子。因此，必须继续大力发展乡镇企业，发挥其吸收劳动力的独特作用。从改革实践看，乡镇企业和小城镇成为吸纳剩余劳动力的蓄水池。“2001年乡镇企业工资总额7732．06亿元，提供人均农民收入804元，占农民人均收入比重34％”。

　　城镇化不仅是农村人口和非农产业不断向城镇集中的社会经济过程，而且是提高农业劳动生产率、缩小城乡差别的根本途径。当前要鼓励农民进城务工就业，促进城乡劳动力的合理流动，取消一些地方限制农民进城就业的不当政策，为农业劳动力的流动和合理配置创造条件和拓展空间。推进城镇化还要遵循客观规律，循序渐进，走符合国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇道路。

　　6．加大政府对农业结构战略性调整支持力度。一要加大政府对农业结构调整的财政支持。十六大报告指出，要加大对农业的投入和支持，加快农业科技进步和农村基础设施建设。政府必须处理好财政负担与农民收入的关系，对农业结构调整给予必要的财政支持。国家各项农业建设资金，要积极扶持优质高产高效农产品生产和加工转化。金融机构也要适当增加农业贷款总量；另外要加快农业利用外资步伐，探索产业化建立多元化农业投入的新机制。

　　二要实现支持和保护政策的重点倾斜。要增加农村基础设施投入和农业公共服务投入。继续加大对农业基础设施建设、科研教育、技术推广、病虫害防治的投入。要增加对农民的直接补贴，包括生产环节补贴、运输环节补贴等，降低农民的生产流通成本。要加大扶贫开发力度和对农村教育的支持。要多渠道增加扶贫资金和扩大以工代赈的规模，动员全社会的力量参与扶贫；义务教育应由财政负担，要改变农民义务教育成为农民教育义务的现状。

　　三要采用新思路、新办法，加强对农业的支持力度。当前，重点是要研究如何按照世贸组织原则，完善对农业的支持体系。世贸组织规则允许的农业支持政策，主要包括：“绿箱”措施，是指那些对农产品全球自由贸易影响很小的政府支持措施。目前我国“绿箱”措施的支持总量数额不大。“绿箱”措施是不受限制的，这方面的支持还应加大力度。“黄箱”措施，是指那些在一定程度上妨碍农产品自由贸易措施。目前我国“黄箱”措施的支持总量占农业总值的比重远未达到8．5％的允许量，这方面还有很大的潜力。我们要充分利用好“绿箱”和“黄箱”措施，改进对农业和农民的扶持。

　　四要加快农村税费改革步伐，从根本上减轻农民负担。农村税费改革，是继实行家庭承包经营之后的又一项重大改革，是减轻农民负担的治本之策，也是当前农村工作的一项重大而紧迫的任务。各地应在充分认识加快农村税费改革重要性的同时，结合税费制度改革，积极稳妥地搞好乡镇机构改革，转换职能，裁减冗员，提高效率，真正从根本上减轻农民负担。

　　五是各级政府应重点做好引导、规范、监管、服务工作。一方面应尊重农民意愿和生产经营自主权，把调整农业生产结构的自主权真正交给农民；另一方面应加强信息引导和示范指导，尽快形成适应市场经济发展要求的结构调整新机制。要抓紧清理和调整不符合WTO规则的法律、法规和农产品质量、安全、卫生标准，制定与国际接轨的新的法律、法规和有关标准，比如进出口标准、市场准入标准等。

　　总之，加快农业结构战略性调整，集中到一点，就是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大精神，大力推进农业结构的优化和升级，千方百计增加农民的收入，积极推动传统农业向现代农业转变，促进农业持续快速健康发展，不断提高我国农业的整体素质、综合效益和国际竞争力。