摘要：农民收入已成为一个影响稳定和发展的社会经济问题。影响农民收入的因素比较复杂，从影响农民收入的直接因素中发现农民收入“外部环境”是影响农民增收的根源。解决这个问题必须从农业、农村、农民等问题的外部环境入手，为农民经济活动构建一个宽松环境，特别要营造一个公平、公正的制度环境，增加农民选择机会和扩大农民选择空问。

　　农业、农村、农民这“三农”问题一直是中国社会经济的基本问题，其核心是农民问题。近几年，农民增收问题又是农民问题的核心，农民收入成为了一个重要的社会经济问题。影响农民收入的因素比较复杂，一般从农业、农村的内部来研究这个问题。本文遵循“制度环境——农民选择的行为——经济绩效（收入）”逻辑，从外部环境，主要是农民经济活动的制度环境和行为选择空问来分析农民收入的问题。

　　一、农民收入的问题

　　1996年以来，中国农民人均收入增幅连续下降，1996年，农民人均纯收入比上年增长9．0％（按可比价计算），2000年为2．1％①。①该数据及以下数据除特别说明外，均来源于国家统计局农村社会经济调查总队编制的《中国农村住户调查年鉴》（2001年）。农民收入增幅减缓将进一步扩大城乡差别，已成为中国“三农”问题的核心。农民的收入增长连续减缓的直接影响是农民生产积极性受到打击，出现“厌耕”情绪、土地丢荒等现象导致的。中国农业如果遭到破坏性打击，农村社会就会出现危机。

　　农民收入不仅仅增幅减缓，而且绝对水平还比较低。2000年，农民人均纯收入仅为2253元，城镇居民家庭人均可支配收入为6280元。更重要的是城乡居民收入的差距不断扩大导致“两极分化”。1980年，城镇居民家庭人均可支配收入477．6元，农村居民家庭人均纯收入191．3元，前者是后者的2．50倍；1985年曾一度降到1．86倍，2000年又扩大到2．79倍。反映农民收入差距的基尼系数从1980年的0．24逐步扩大到2000年的0．35，说明农村两极分化不断增强。农民收入差距扩大和贫富反差增强导致了社会地位的严重分化，引起了农村“阶层分化”②，②这个阶层划分来自陆学艺（1992）的调研结果，他把农民分为8个阶层：农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私人企业业主、乡镇企业管理者、农村管理者等，其比例大约分别为：55．6％、24．0％、4．0％、1．5～2．0％、5．0％、0．1～0．2％、3．0％、6．0％等。简而言之，农村“阶层分化”实际上是这样的情形：那些人口多的农户往往是子女多、体质弱、文化水平低的家庭，其经济比较贫困，有的还不能解决温饱，一些以农业为主，从事家庭兼营的农户，收入较高，则属于中等收入阶层。而个体承包户、个体工商户、运输户、以及乡村干部等属于农村富裕阶层。除了农户间个体差异扩大外，还有地区差异也不断扩大。贫困人口多集中在老区、少数民族地区、边区、山区、库区以及低洼易涝区、移民区等。其问题继续恶化的结果将酿成不少社会问题：农民自愿失业并涌向城市、无业游民增加、人口外流、携家带口乞讨甚至聚众抢劫等。这些不仅制约农业本身和社会经济的发展和共同富裕目标的实现，而且严重影响社会稳定。必然导致各个阶层利益选择、行为方式的转变。一些农村社区环境将出现不良运行，权势阶层不仅对上级组织和中央政策的抵制，而且也逐渐失去了村民的信任和支持。

　　二、农民收入问题的环境分析

　　对农民收入问题的研究由来已久，文献不少，归纳起来，主要从两个方面来研究，一是从影响农民收入的直接因素来分析，二是从影响农民收入的间接因素探讨。

　　影响农民收入的直接因素，主要从农民收入来源和费用支出来分析。对农民收入来源的影响：一是农业收入受到市场和生产的影响，主要是农产品市场价格下滑与生产资料价格上升的制约，农产品流通体制与营销主体的低效率阻碍了生产与市场的直接沟通，不适应市场需求及其变化的农产品就不会取得高价格的收入；二是来自非农产业的收入不断减少，这主要是由于农村劳动力向非农产业转移的就业机会不断减少。从抵消农民收入的费用付出来看，一是农业税收，土地税、特产税以及地方税费；二是对公共物品的负担费用，比如农田水利设施、道路、教育、安全及政府管理等的费用，要求农民直接付费或者通过义务工等。这些税费在农民收入不断降低的情况下，反而有不断增加的趋势，对农民构成了比较重的负担，民谚抱怨道：“头税轻（国家税）、二税重（三统两提）、摊派（社会负担）是一个无底洞”。

　　影响农民收入的间接因素：土地制度及经营方式影响农民直接投入，农民人力资本积累影响农业劳动效率，农业投入影响农业再生产能力，工业化与城市化水平反映农民增加收入的空间。由这些因素派生出去的因素，比如，非农就业及“外出打工”受到户籍制度、年龄及其素质等高“门槛”限制；乡镇企业的发展受到观念、竞争意识、资本、技术及人才等的影响；商业及服务业受到市场信息、市场竞争和风险的阻碍。也有不少学者认识到，农民收入问题是一个体制问题，是体制或制度阻碍了农民增收。

　　上述两方面因素无论是直接因素，还是间接因素，都是由政治、社会、经济的环境决定的，其根源在于“三农’，依存的外部环境，实质上，由社会因素营造的制度环境限制了农民的选择空间，从而限制农民增加收入的经济活动。

　　从社区环境来看，农村自然资源环境破坏严重，农民从事经济活动的选择余地不断缩小。表面上这属于自然环境因素，但仍然由制度环境决定。长期以来的工农产品价格“剪刀差”制度，规定了农业比较利益的低水平，导致比较严重的农田撂荒和耕地流失。各地为了经济发展和致富，在制度上放松管制，允许非农产业侵占和破坏耕地，导致了耕地资源减少，2000年农业人口平均耕地减少到2．1亩（中国统计年鉴数据）。乡镇企业和建设小城镇等破坏农业环境，乡镇企业的污染，森林的过度砍伐，严重地破坏农村社区资源系统，导致水土流失、农地质量下降，生态环境恶化等。耕地资源及其环境恶化直接影响到农产品质量及其价格，不仅不能增加农业收入，反而减少了农民收入。

　　农民和农业所处的市场环境是一个不公平的竞争环境。一是农业属于弱势产业，在市场竞争中处于弱势地位，本应得到政府的保护，而实际上，农业处于负保护状态。农民生产规模小而分散，农民处于“不对等”的谈判地位，在农产品营销商、农业生产资料厂商等面前，只是市场条件的接受者。在市场交易和生产结构安排方面，处于信息不完全、不对称的困境。所以，农业生产结构调整一直是一个问题，困扰着农业生产和农民增收，农民选择的农产品要么“跟风”、市场出现“供过于求”，要么“保守”、不能“适销对路”。二是农民选择非农产业的环境并不宽松。就地发展非农产业的活动受到资金及金融制度、技术和人才的限制。世纪之交的乡镇企业增速下降和所处困境并不完全是产权问题。第三产业发展受到人口分散和农村市场发育不完全的限制。剩下的“活路”就是外出打工，但受到户籍制度、城市对外来工管制“门槛”的严格限制，沿海地区工业吸纳农民工的能力有限。

　　农民不仅在经济上处于不利地位，在政治上也是处于“不对等”的地位，没有一个为农民代言的组织。农村的分散偏僻使农民处于知识、信息不完全的地位，而且农民文化素质较低，又没有受到科技文化知识的培训，其子弟还不能接受良好的教育，使一代又一代农民远离政治，总是一如既往地向国家贡献工农产品价格“剪刀差”。即使面对基层政府和社区干部各种“摊派”甚至“腐败”行为，也是尽可能的忍受和回避。倒是一些学者和专家为改善农民境况而不断“呼吁”。实际上，属于农民自己仅有的农村社区组织又是大部分弱化甚至放弃了应承担的职能，被简化为“催粮、收款、要命”，即催促农户上交公粮，收缴集体提留款，搞计划生育及打胎等工作。在组织工作方面，社区干部及领导简单粗暴，以势压人、以言代法、以罚代刑、非法拘禁、以权谋私、弄权勒索、贪污腐化等。在这种环境中，农民更加是各自顾自己，对集体没有向心力，社区组织一盘散沙。

　　农村社会仍然是传统文化占主流的制度环境，并出现了不良现象。在农村社会，传统的风俗、习惯、意识形态以及非正式组织一直处于主流地位。当村民不能通过正式组织参政议政，表达意愿，实现自治，只能通过“用脚投票”或者非正式组织去实现。改革开放以来，离乡外出就业农村劳动力多是“精英”，达到7222．6万人，形成了一系列社会问题。最突出的问题是农村劳动力的老龄化、妇女化、低学历化（初中文化程度以下占89．58％）等③，③1996年的农业普查资料显示：离乡外出就业劳动力有7222．6万人，其中在省外就业2363万人。在农村家庭劳动力中，小学文化程度以下的人数占46．55％，初中文化程度占42．83％，高中以上学历占10．42％（全国农业普查办公室，1998）。动摇了农村经济稳定发展的人力资本基础。高素质的农村“精英”流失给传统意识形态和非正式组织让出了活动空间。非正式组织是指由社区村民按照传统风俗建立起来的民间组织，包括宗族、宗派和家族迷信组织，甚至一些非法组织等。这些非正式组织一般具有排他性、封闭性和落后性甚至非法性。宗族是一种以血缘家族关系为纽带的群体，宗派是某种利益关系为纽带的社会群体，宗教往往与民间迷信相聚合，他们的活动对正式的社区组织工作形成强烈的冲击，造成紧张的人际关系，利用民事纠纷策动宗族械斗，阻碍党和国家政策、法制的贯彻。一些地方恶势力还充当社区“准政府”角色，执行一定社会功能，所谓“保护”村民安全，向村民摊派“保护费”等。这些非正式组织的复兴和活跃，弱化了正式组织的权威，淡化了村民法制意识，扰乱社区治安，破坏社区精神文明建设，阻碍社区社会经济的良性运作和协调稳定发展。

　　面对农业的经营风险，农民暴露在没有任何保险的环境中。农业是具有比较高风险的产业，不仅存在农业自然风险，而且还有市场风险、技术风险、制度风险、资产风险等，这些风险同时并存和相互交织。几乎没有保险机构愿意为农业和农民分散风险，政府也没有通过补贴分担这种风险。农业风险的暴露影响农民的经营选择，不仅直接影响农民收入，而且影响到农民对未来的收入预期。农业风险导致了农民一系列“保守”和“落后”行为选择，在农业生产上不愿多耕种土地，也不愿把土地转移出去，也难以接受和推广新品种、新技术、新方法等，使现代农业推进步伐缓慢。同时，传统社会“多子多福”和“重男轻女”的生育观根深蒂固，走上了“越穷越生，越生越穷”的恶性循环的道路。

　　上述自然的、经济的、政治的、社会文化的环境以及风险环境等因素，都不同程度地影响到农民的选择，有的甚至限制了农民的选择。这些都是制度因素造成的，把农民限制在一个狭小的“农业”空问里，农民从事非农产业的经济活动的机会和实现利益最大化的途径减少，从而增加收入的可能性不断小，形成了一个社会经济问题。

　　三、农民增收：改善环境和扩大选择空间

　　根据上述理论分析和实际问题的分析，农民增收的政策必须致力于改善农村、农业的各方面环境特别是制度环境，从而扩大农民行为的选择空间。

　　（一）明晰和保障农民产权，把农民培育成独立的市场主体

　　农民增加收入是农民理性行为的自然反映，给予农民理性行为营造一个自主的选择空间是农民增收的关键。经济学认为理性的农民要求在既定的约束条件下占有和支配尽可能多的稀缺资源；只有农民拥有独立的排他产权，才能充分参与市场竞争。农村改革成功的实质是让农民拥有自由选择的权力，首先是土地等财产的产权分解和明晰，农民获得土地的承包权和经营权，恢复成为市场交易的主体地位。但是，目前土地的终极产权即所有权还不够具体，土地的承包制还存在产权残缺，转让权受限，是因为土地产权仍归社区集体所有，一些社区组织频繁调整农民的土地经营权。农户的土地经营权得不到保障，更不可能拥有土地转让权。所以，农民增收必须要进行土地产权改革，积极培育独立的市场主体。

　　（二）尊重农民的民主意识，健全农民的政治权利，真正实现“村民自治”的民主自治制度

　　政治权利是农民的一项重要权利，是独立自主的选择和决策的权利基础。农民聚居的村落社区是一个组织，其公共领域及其事务“决策”赋予了村民一定“抉择权利”，必须尊重农民的自主“选择权”，才能给予农民更多的选择机会，这就是“村民自治”的政治来源。政府应放权充分发挥农民的民主意识，真正实现村民自我管理、自我教育、自我服务的政治制度。在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的“公共选择”环境中，农民扩大了选择权利和选择范围而且按公共选择的“多数原则”，制定符合大多数人意志的决策方案，能够减少决策实施的摩擦成本。农村“村民自治”的民主制度还是一种有效的监督机制。通过民主自治机制可以约束拥有权力的人，杜绝当权者“以权谋私”、“损公肥私”、“行贿受贿”等寻租的可能性，保护社区成员及公共利益免遭损失。

　　（三）改革户籍制度，促进农村要素自由流动

　　现行的户籍制度限制了农民的就业选择，从而限制了农村劳动力要素流动，也就阻碍了农村劳动力转移和产业结构调整，从而阻碍了农民收入的增加。改革开放以来，农民获得了部份自由权，劳动力要素被允许流动，促进了农村非农产业的发展。但是，这种择业自主权仍然还停留在“离土不离乡、离农不进城”就业选择层面。现行的户籍管理制度严重限制了劳动力进一步择业流动。实际上，农村人口压力和农民自主选择对户籍制度已经产生了冲击。一些地方开始进行了改革，放松了户籍管理，但是，土地产权及其农民对非农就业预期增加了农民“离农离乡”的成本。所以，进一步改革户籍制度是增加农民择业自由、促进农村要素流动、增加农民收入的关键。
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　　四）提升农村人力资本，加强社会资本的开发利用

　　农民从业收入受到农民本身的劳动效率的限制，实质上受到农民素质及其人力资本状况的限制。一个社区人力资本状况决定其社会、经济、文化发展的水平。但在大部分农村社区中，农民的科技、文化知识水平还比较低，阻碍了农民劳动生产率及其收入的提高。所以，政府必须致力于提高农民素质，加大社区人力资本的投资。不仅依靠市场竞争选拔“能人”，而且还要充分利用人际网络培育社区人力资本。在短期内可以从社区外高薪聘请人才从事技术和管理工作，长远则必须加大投入，普遍提高社区人力资本素质。另外，对政府干部、社区领导进行必要的训导，也是提升人力资本的有效途径。培育他们乐于奉献、虔诚敬业的精神，培养干部廉洁奉公的思想，将比严厉的监督措施更有效。

　　（五）强化政府公共管理职能，完善公共事业建设，营造公正的公共秩序和制度环境

　　农民行为的选择范围受到了社区环境特别是社区公共物品、公共事业及公共秩序等硬软环境的影响。这些“公共”领域的利益必须得到有效保障和管理，主要应由社区组织和社区政府提供。政府必须转变自身的职能，坚持从竞争性行业的投资者身份中退出，“不与民争利”；从“乡镇企业”中退出，由投资参与角色转变为提供制度化政策和公共服务的机构。同时大力精简机构，减少行政干预，减少财政经费的行政支出。这是社区政府和社区组织的公共管理职能所决定的，主要从以下几个方面开展：一是在公用品方面加大投资，改善农田水利、道路等公共设施及其公共生活设施和生态环境，为农民经济活动提供便利的支撑条件。二是加强公共事业建设，提供足够的公共服务。维护公共秩序及安全，提供高质量的义务教育，兴办科技文化事业，提供养老、病残、救济等社会保障体系。三是构建有效的激励一约束机制。由于农民的理性选择和信息不充分会导致个体行为与社区长远发展方向不一致，必须把农民的众多选择约束到社区社会经济良性发展的方向上。政府决策重点在于营造宽松、公正的制度环境，完善公平竞争的规则及法律体系，规范市场主体的行为。这要求制定保障产权及其交易契约实施的公平竞争规则和法律制度。四是为解决市场失灵而进行经济干预和咨询引导。一方面，运用社区发展规划、规则制度、经济手段等方式，调节农民资源配置行为，切忌行政手段直接强迫干预。对于农民，不能强迫他们种植什么和不能种植什么，而只能对“种植什么”进行扶持或引导，比如技术咨询、贷款扶持、风险补贴等。另一方面，加强对农民作为市场主体的引导和信息咨询。农民的经济活动及其农业生产比较分散，对市场信息不灵，政府对农民的引导必须是服务性的信息咨询。

　　（六）培育农民“合作”及“集体”意识，加强农村社区组织化建设

　　“合作”是人们在交易过程中，经过长期博弈形成的“选择”。“集体”和社区组织能给人们增进共同利益，社区组织是成员集体理性选择的结果。但是，不可避免地出现机会主义行为，阻碍农民合作和集体组织功能的发挥。所以，农民“合作”及“集体”意识与组织化建设具有重要意义。一是坚持培育社区居民“合作”及“集体”意识，发挥农村社区组织的协调、服务、监督等功能；二是及时限制机会主义，主要是通过激励一约束机制来鼓励“合作”，约束“搭便车”行为，这要求加强社区组织化建设；三是尊重社区成员理性的集体选择，提供制度诱因，通过制度安排显示足够的潜在利益，强化社区成员的集体意识。

　　（七）培育农村社区健康的意识形态，改善农民行为的非正式制度环境

　　意识形态是农村社区居民在长期的交易活动中形成的信念和价值标准，是人们理性行动的“指导思想”，是节约交易费用的约束机制。经济学认为意识形态也是农村社区的公用品，具有较强的外部性，其形成过程极其缓慢，必须由政府提供。这需要政府设计、制定“意识形态”标准和制度体系，长期坚持不懈倡导和培育健康的意识形态，并激励和约束社区居民形成新时代的信念和价值标准。一方面，对社区干部、领导加强敬业奉献精神的培育，利用社区性环境中声誉机制约束他们行为，降低权力寻租的可能性；另一方面，对社区居民加强“合作”、“互助”、“家族声誉”、“荣辱观”、法制与民主等观念的教育和形成，从而改善农村社区非正式制度环境。