江泽民同志在“十六大”报告中明确提出全面推进小康社会，并指出农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。而农村特别是贫困乡村是我国建设小康社会的薄弱环节，农民增收缓慢是制约农村小康建设的关键因素。而且，农民劳动力也是我国城市建设中的一支生力军，对城市发展已经做出并正在做出重大贡献。但由于一些不完善的制度安排的原因，使得农村想进城务工的劳动力并不能走得出去、工作得好、生活得安心，成为了游离于城市的边缘人。

　　一、农村劳动力进城务工是当前增加农民收入的主要来源

　　由于非农产业与农业的比较利益相差较大，农村劳动力作为一种重要的生产要素在地区间流动，实现生产要素报酬的趋同是市场经济发展的必然选择。农村劳动力的进城务工，一方面，农民能获得较为稳定的职业，较高地增加收入，并能减轻贫困人口的贫困程度，可谓是“输出一个，脱贫一户”。劳务输出已成为不少省、市的支柱产业。据四川省有关资料显示，2001年，全省有1260万人外出打工，实现劳务收入400亿元，全省农民人均劳务收入580元；2002年，全省有1307万农民外出打工，劳务收入达430亿元，比2002年增加了30亿元。目前，四川省农民人均劳务收入已达632元，占农民全年人均收入的30％。另一方面，大部分农村剩余劳动力转移到城市中，留在土地上的农民才有可能实现农业的集约经营和规模经营，提高人均产出量，保证农民即使在农产品价格下跌时也能增收，使农业真正成为致富的产业、现代化的产业，同时，农业才能与工业齐头并进，全面推进小康社会。

　　二、农村劳动力进城务工的制度障碍

　　1．缺乏基本的就业服务。一是信息服务。大多数农村地区特别是贫困的农村地区没有规范的就业服务机构，加之交通闭塞，信息不灵，对企业用工信息不能及时知晓，大都靠亲戚、朋友、同学或老乡帮助联系打工单位。有的甚至是盲目进城临时找工作，这不仅增加了农村劳动力的就业成本，还可能被不法职介和用工单位蒙骗。近几年，不少不法职介与用工单位串通，提供虚假信息，让农民工交几十元甚至几百元的中介费、保证金等，待上班后再以种种理由予以辞退，中介费一分不退，让农民工血本无归，甚至连回家的路费都没有。二是职业培训。农村劳动力素质不高，是我国农村劳动力结构的重要特征之一。目前，我国农村劳动力的文化程度主要为初中及以下，占90％以上。在经济较为发达的广东省，1998年，农村中受过各种专业技术培训的劳动力也只占劳动力总数的13．8％。随着市场的发展，用工单位对劳动力的素质要求越来越高，这也是阻碍农村劳动力能否在城市就业的一个重要原因。农村缺乏专门的就业培训机构，农民到城镇接受培训的成本费用又高昂，因而大多数农民不可能得到培训。因此，为农民工提供充分、便捷、成本低廉的培训机会，搞好农民工外出前的基本权益保护、法律、城市生活及寻找就业岗位等方面的常识培训，提高农民工遵守法律法规和依法维护权益的意识已成为进城农民工的迫切需要。三是生活服务。目前，举家外出务工的家庭不在少数，已进入城市就业的农村劳动力在城市落户、住房、子女上学等诸多问题已被广泛的关注。据有关数据表明，全国有流动人口的子女240万-260万人处于适龄儿童期。仅北京市就有20万-30万流动人口的子女需要就学。湖北省武汉市10万流动人口的子女只有4万人上学，6万人无学可上。这个数字是触目惊心的。如果流动人口子女的教育得不到妥善解决，必将成为社会的严重隐患。四是法律服务。目前，一些用工单位还不能充分地尊重农村劳动力的合法权益，肆意盘剥欺凌。农民工由于人地两生，法律意识淡薄，难以切实维护自己的合法权益，一些农民工遭遇的办证难到城管、联防不问青红皂白的欺凌，甚至用工老板肆意拖欠工资，均让进城务工的农民工忧心忡忡。据新华社在北京等地的随机调查，80位民工中有72．5％的人表示他们的工资不同程度地遭到拖欠。因此，应切实维护农民工的合法权益，尽快开展对农民工的法律常识的普及和必要的法律援助。

　　2．就业歧视依然存在，合法权益得不到保障。由于计划经济的许多残余仍然在起作用，农民进城大多不具有“合法”形式，因而具有农民和市民双重身份。部分城市政府对外来劳动力仍存有偏见，对其在当地的生存继续加以种种限制。尤其是在一些大城市，政府为了保证城市人口的就业机会，常采取一些政策限制某些行业和工种招收外来劳动力就业。1994年11月，国家劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》第5条对用工单位跨省招聘农村劳动力作了严格限制：只有经劳动就业服务机构核准，本地劳动力无法满足需求时，才可考虑。一些地方城市政府则以保证当地下岗职工再就业为借口，向外地民工收取“准入”费，有的高达上千元，限制农村劳动力在本地的就业机会。《中国青年报》曾登载过一位在京打工者的题为《一个外地打工者的心酸》的文章，其作者认为对外地人的歧视首当其冲的就是就业歧视。由于城市管理的需要，北京市的劳动管理部门多年来都在制定和公布《本市允许和限制使用外地务工人员的行业工种》。2000年，限制性行业从1999年的5个增加到8个，限制性工种从34个增加到103个；允许外地人从事的行业和工种多是建筑、环卫、化工等行业和工种。尽管如此，一些企业不按照国家的相关规定，对农村务工人员的生产安全、职业病防治、劳动保护等方面也缺乏基本的保护措施，致使重大责任事故时有发生；企业老板随意变动工作时间，长期的超时加班，严重地损害了劳动者的身心健康；各种污辱农民工人格、侵害农民工人身权利的违法行为也屡屡发生。农村务工人员即使有所意识，但一方面迫于就业压力，另一方面求助无门，只好忍气吞声。另外，农民工居住、卫生、安全条件也没得到必要的保障，交通、环境卫生等基础公共设施严重缺乏。

　　3．社会保障不落实，对未来生活担忧。我国的社会保障主要是针对非农业人口实行的，广大乡村人口享受的保障范围极其狭小。长期以来，我国政府在土地家庭承包制度安排中，也将所有农村人口的社会保障加载到土地上，使土地不单单承载为城市居民提供生活资料和为工商业发展提供生产资料的功能，同时也承担了农村家庭的教育、就业、医疗、养老保险等社会保障功能。 随着市场经济的进一步深入，农民离乡离土的越来越多，在西部欠发达地区，进城打工已形成潮流。一个共同的现象，是土地弃耕抛荒增多，据四川省农业厅对6县区所辖10个乡（镇）、18个村、382户调查统计，调查户所承包的总耕地面积34．8万亩，抛荒面积已达2．84万亩，占耕地面积的8．16％，其中，常年抛荒和季节性抛荒分别为1．65万亩和1．19万亩，分别占抛荒面积的58％和42％。农村劳动力千方百计地想进城，却又割不断与土地之间的脐带，于是，土地成了“食之无味，弃之可惜”的“鸡肋”，农民工既想占有土地又不得不抛荒土地，实在是一种无奈的选择，这也是制约农业产业化和农村现代化的制度障碍之一。对绝大部分农民来说，进城务工，拿上了工资，决不意味着土地已可有可无。如果说，逐步完善的社会保障制度，使城市人口在就业风险中，拥有了最基本的生存保证，那么，对于进城务工的农民而言，土地就是他们规避经营风险、就业风险的避难所，是安身立命之根本所在。这也是农民宁愿赔本经营，甚至抛荒也不愿放弃土地的根源所在。一方面，农民工虽然抛弃农业生产有限的收入，但却不愿放弃土地的承包权，并承交各种农业税和其他涉农费用；另一方面，农民工在城市又争取不到与城市人口同等的待遇。这使得农民工的就业成本相对比城市职工、甚至比城市下岗职工高得多。然而，由于自身素质等原因，农民工一般又很难进入高收入行业，获取的收入也不足以为自己的生、老、病、死作充分的准备。在这进退唯谷的状况下，他们对未来生活缺乏信心，甚至是十分担忧。

　　三、解决的思路与对策

　　如何让农村劳动力走得出去，生活得好，工作得安心，是一个涉及经济、政治、社会等方面的综合问题。诸多的专家学者阐述了种种观点，不少地方也做过一些有益的实践。笔者认为，在市场经济的大背景下，农村劳动力作为生产要素的自由配置，享受城市人口同等的国民待遇，不是一蹴而就的，而是一个非均衡的发展过程。当务之急是要解决好3个问题：

　　1．废除阻碍农村劳动力自由配置的制度壁垒，建立城乡统一的劳动力市场。劳动力要素的自由配置是现代经济动态属性的必然，是现代经济增长的重要变量之一。首先，应废除传统的二元户籍制度。在重工业优先发展的战略下产生的城乡二元户籍制度从根本上否定了劳动力的自由流动在生产要素配置中的重要作用，排斥了市场经济的一般规律，是农村长期处于消费低迷的制度性原因，也是束缚我国生产力发展的体制性障碍。而粘附在户口上的各项利益差别则直接导致城乡居民的不平等。废除户籍制度并不是取消“户口”，而是要打破“农业人口”与“非农业人口”的界限，使公民获得统一的身份；剔除附着在户籍关系上的种种社会差别功能，使城乡居民在发展机会面前人人平等。其次，应取消城市政府设置的农村劳动力市场进入性限制和地方就业保护，让企业自主合法地使用农民工。严格审核、清理农民进城务工就业的手续，取消专为农民设置的登记项目，逐步实行暂住证一证管理。同时，禁止非法或变换手法向民工乱收费。各行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民应一视同仁。第三，应建立完善的就业服务网络。健全的、发达的劳动力市场需要多层次的中介服务，包括用工信息发布、职业介绍、合同谈判、法律援助等多方面。

　　2．建立农村进城务工人员的教育和培训体系。据统计，目前，全国在城镇就业的农村劳动力达8800多万人，他们当中多数人年富力强，主要集中在以手工操作为主、技能要求较低的传统部门。原因是他们当中的绝大部分人员文化程度较低，制约了他们转入更高层次的工作空间。近些年来，有关部门已在一些大城市组织务工青年进行培训，可也只是杯水车薪。如何让更多的务工青年接受技能教育，使他们能及时拿到多层次的职业“护照”？笔者认为，在我国职业教育资源严重不足的情况下，一是可根据农民工流动状况，在流动劳动力较多的地区选择一部分学校开设职业技能课程，让农民工在出门前就得到相关的职业技术培训。二是应鼓励社会力量介入职业技术培训，并给予相关的优惠政策，以弥补现在培训资源的不足。三是在大专院校开办各种职业技能进修班，让已进城就业的农民工能得到技能的提高培训。

　　3．逐步建立起进城务工农民的保障体系。笔者认为：①进城民工的社会保障不应仅系于其所承包的土地。近年来，农业经营的绝对收益越来越低，有些地方农业经营收益甚至出现亏本。随着我国加入WTO，多数农产品的提价空间不大，降价的压力增大，而农业经营的成本却不断上升，越来越多的农民视土地为“鸡肋”甚至是包袱，土地的保障功能被大大削弱。②由于我国经济发展水平较低而且不平衡，还不具备普遍推行农村社会保障社会化的条件，农村社会保障非均衡发展成为必然选择。也就是说，必须根据地区经济发展好坏来确定不同群体的社会保障的“优先秩序”。③由于农民工流动性大，特别是跨地跨省流动频繁，离开原工作单位时所买保险被迫中断，加之不同地区在保险的接续与转移处理程序和方式上还存在不完善的地方。基于这3个方面的原因，笔者认为，进城务工的农民工的养老保障可根据其在城镇工作年限，是否具有相对固定的工作和收入等资格条件渐次推进。符合条件的纳入当地社会化养老保障体系，对暂定不符合条件的，暂缓纳入保障体系，待达到条件后，再由企业申报、社保部门审核办理。对达不到要求的，责成企业和个人办理其他多种形式的补充保险。