［摘 要］本文对农村税费改革中的存在问题进行了剖析。
农村税费改革，是在农产品供给出现了阶段性、结构性和地区性过剩，农产品卖难，价格下跌，农民收入出现明显下降的情况下，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。这次改革的指导思想，是减轻农民负担，规范农村分配关系，保持农村稳定，促进农村经济和社会事业全面发展。但在各地试点过程中，笔者感到有某些问题需要在全面推进农村税费改革时予以高度重视，并切实加以解决。
一、农村税费合并后，计税性质不明确
农村税费改革的主要内容是：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工：改革村提留征收使用办法；调整农业税和农业特产税政策，形成新的农业税。其要点可以理解为：并税费、减负担、求规范、保稳定。依笔者看法，并税费、减负担在形式上较易做到，求规范、保稳定在实质上存在困难。具体理由如下：
据中央规定的作法，新农业税按照农作物的常年产量和规定的税率征收。常年产量以1998年前5年的平均产量确定，并保持长期稳定。计税土地为农村第二轮承包后用于农业生产的土地。由以上规定可看出，新农业税的计税对象是农业用地，计税依据是常产，表面看来性质已经明确，但其实不然。
将新农业税看成是所得税性质，明显存在理论缺陷。因为对大多数农户而言，就我国目前农业生产力水平和农副产品价格配比，且将农民高强度劳动应得工资计入其生产成本，即并不存在农业生产的净收益或净收益极低，税收将不足以支付征管支出，从而不具备实际意义。而每亩常产只是生产指标，既不是毛收入，更不是净收入，将其看作计税所得，肯定不符合所得税的性质。
将农业税看成是资源税也不妥当。因为土地虽然是一种自然资源，但却有地上权和地下权之分。一般意义上的资源税，仅只对行使土地地下权的对象征收，如矿藏开采等等，而农业用地则只使用地上权。从计税依据看，每亩常产应是土地资源、人力资源和其他资源共同投入的结果，也不应该直接作为土地资源的计税依据。
将农业税看成是土地使用税，也是一个思路，但同样存在理论上的不足。因为这就要在计税依据、税率、征收方法诸方面与城镇土地使用税能够比较、衔接，不应完全另起一套，互不相干。而且农村土地属农民集体所有，与城镇土地明显不同，也是要考虑的理论问题和实际问题。
再一种方案是将农业税看成产品税或增值税。从理论上讲，这样做问题不大。但新农业税实行差别税率，最高不超过7％，与一般企业流转税负担相比即可看出，实际税率仍明显过高。
笔者认为，无论怎样困难，都要给农业税的性质有一个明确的定性，以便于比较农业与其他行业的税负水平，进一步完善农村税制。即使是综合税，也应明确具体综合了哪些税种，测算依据是什么，给农民一个“国民待遇”。名不正则言不顺，言不顺则事不行，正名应该是很必要的。
二、村提留征收使用办法与其他法律冲突
按照中央改革村提留征收使用办法精神，村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，凡由农民上缴村提留开支的，按不超过农业税正税20％的附加比例方式统一征收，实行乡管村用。
中华人民共和国土地管理法规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。
村提留的经济性质，是村集体作为农村土地的所有者将土地发包给农民时，为满足农民的共同需要，向土地承包人收取的承包费或地租。村农民既是费用提留的承担者，又是费用提留的决策人和受益人。
税是国家为满足一般的社会共同需要，按事先确定的对象和比例，对社会剩余产品所进行的强制、无偿的分配。税的依据是政治权力。在农村，租一般是指地租，地租分绝对地租和级差地租。绝对地租产生的依据是土地的所有权，级差地租产生的依据是土地的经营权，经营权属于广义的所有权范畴。所以，地租的依据是与所有权紧密相联的。
由此可见，上述以税代租的规定看似规范，其实极不规范。农民负担重的实质正是政治权力对农民经济权力的过度侵蚀，用政治权力替代农村集体经济权力的方式进行改革，不仅是剥夺了农民的应有权利，妨害了农村集体对土地所有权的充分行使，践踏了社会主义市场经济规律，更重要的是仍以行政干预这种农民深恶痛绝的方式处理农民集体内部的经济利益问题，严重漠视农村集体、农民作为经济利益主体的资格，可能极大地妨害农村经济的发展，从而违背了农村税费改革的初衷。
从实际情况看，农村乱收费的根源主要不在村一级，而在乡镇以上。村级的乱收费完全可以通过完善村民自治制度，建立健全农村集体内部经济监督机制得到解决。农村税费改革后，虽然在总体上农民负担减轻，但由于农业税、农业特产税及两税附加与土地挂钩，“摊额入亩”，每亩土地承担的费用反而增加。在农产品价格一度低迷，农业收益较低的情况下，可能会带来一系列问题：一是农民抛荒现象增多，若粮食不能得到保护价的有效保护，则抛荒更加严重；二是因土地收益率低，承包的利益激励机制缺乏，原有抛荒田回流复耕的可能性较小，不利于农业实行规模化经营；三是农村税费改革后，从事种植业的农民要承担农业税，而从事工商业以及非农行业的农民，由于没有耕地，不再缴纳农业税，只需要经村民大会或村民代表大会讨论，交纳一定的资金，用于公益事业。刚性收取税金和弹性收取资金，无疑造成同一村村民履行义务不一样，这不利于调动种植业农民的生产积极性。
由上可知，粗暴地用以税代租的方式对村提留加以硬性规定，即使不考虑一刀切造成的偏低偏高，理论上也是欠妥的，实践上是有害的，无论立法本意如何良好，均不应提倡。
三、新农业税计税基础不规范
农村税费改革按简便、易行的原则设计，但却流于简单化。在安徽的改革实践中出现了一些明显不合理的情况。据中共安徽省委、省政府皖发〔2001〕6号文件规定：“各地要继续严格按照中央7号文件的规定，以土地二轮承包合同确定农业税计税土地面积，不得重新丈量承包土地面积，不得按航测面积、普查和详查面积确定计税土地面积，以保持土地二轮承包政策的严肃性和稳定性”。因第二轮承包实际是第一轮承包的翻版，十几年间因道路建设挤压、占用，防洪抗旱挖压，公益事业征用、江湖水位涨落等被占用而没有核减的土地，相当一部分进入了第二轮承包。按照安徽6号文件精神，则二轮承包中可能存在的少报、多报、误报将被固化为计税标准，由此即可能造成“有地无税”、“有税无地”的情况，形成新的税负不公。正如全国政协委员、致公党中央秘书长邱国义接受记者采访时所言：“计税土地面积账实不符。核定的计税面积大于实际承包面积，多出来的面积，许多乡村就往农户头上平摊，农民不满意”。（2001年3月7日中国经济时报讯：记者冀文海）
土地发包与承包是村集体与农户之间的一种经济契约行为。作为一种合法契约，受到法律保护，具有严肃性的一面，当然可以强调。但这种农村集体经济组织内部的契约标准，对其他经济主体与契约某一方之间新的经济关系并不一定具有法律约束力。二轮承包政策具有严肃性，并不代表其他所有政策都要以二轮承包政策为准。不能用二轮承包政策的严肃性对抗税收法律的严肃性、对抗党的实事求是政策的严肃性。
严格以土地二轮承包合同确定农业税计税土地面积，隐含了一个假设：农户之所以要缴纳农业税，是因其耕作了国家的土地。但这个假设会带来一系列难以解决的理论问题：农村土地依照法律属于村农民集体所有，农民作为所有者之一，承包集体所有的土地，这种经济组织内部的行为，为何要向国家缴税？其他经济组织是否有类似情况？农民是否有不承包土地，从而不纳农业税的权力？如果有此权力，则必然出现退地热潮；如果无此权力，则农业税的计税对象到底是土地还是农民身份？凡此种种，都说明这个假设有着重大隐患。但如不承认这个假设，又难以理解这种不顾农村土地实际情况的政策，难以理解城郊地少收入高，可以少缴农业税；偏远地区地多收入少，却要多缴农业税的现实。
四、新农业税税率确定不规范
按安徽省农村税费改革试点方案，全省农村集体农业税税率最高不超过7％，国有和集体农场以及有农业收入的机关、部队、企业、学校按其实收产量的4％征收。这就又形成了明显的税率不公。从土地产权归属看，农户耕作的是自有土地，而上述其他纳税主体耕作的是国有土地，农业税率应是农户较低而其他纳税主体较高；从收入高低、税收承受能力看，更是如此。之所以出现这种个人纳税主体税负高于法人纳税主体的不正常现象，是因为农村税费改革过程中，新农业税并入了一些其他纳税主体不应缴纳的苛捐杂费。这些苛捐杂费对农户而言，无论当初形成时是否合理，都要以新农业税的名义继续缴纳下去，而对其他纳税主体而言，因不属于农民身份，则是仍然不需要缴纳。
农户承担的实际税负过高，还不仅如此。按照安徽省农村税费改革试点方案，对于原统一规定的农民劳动积累工和义务工，不是一步到位的取消，而是三年内逐步取消。这样农民就不仅要承担偏高的农业税率，还要额外承担一定的劳役。实际税负更是明显高于其他纳税主体。
农业税率偏高，税外承担劳役，都还只是明税。农民实际负担的，除以上明税外，还有在农业税征收环节产生的暗税。安徽省规定农业税粮食计税价格61元／50公斤，远低下改革前的70．25元／50公斤，但有些县在给上级的有关报告中，仍明确指出计税价格偏高，农民有意见。考虑到安徽省农业税计税价格一定数年不变的实际政策，以后年度如因入关及其他原因导致市场粮价下跌时，农民承担的暗税更多。据致公党邱国义先生介绍：“计税价格与市场价格差距较大。如某些省确定的50公斤粮食计税价格与市场价的差价为16元。”如按此差价计算，暗税占明税的比例高达百分之二十几，可谓触目惊心。
笔者认为，对于这种完全因为农民身份而要额外负担的税金，属于农业社会的特定现象，与社会主义市场经济是格格不入的，应予废除。国家应当给农民一个公平的市场主体地位，在税负上至少应与其他纳税主体一视同仁。考虑到工农业产品剪刀差和农业的基础作用，参照国际惯例，实际上国家应给予明确的税收优惠才对。
江泽民同志曾经指出：“1减轻还是加重农民负担绝不是少拿多拿几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力发展的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。必须把减轻农民负担问题提到这样的政治高度来认识，提到共产党的宗旨和农村政权稳定的高度来认识，农村是共产党革命的摇篮，农民是革命的主力军。没有农民群众的巨大牺牲，就不可能取得革命的胜利。全心全意为人民服务是共产党的一贯宗旨。中国80％的人口都在农村，与农民关系处理得好坏，直接关系到中国共产党是否得到了人民群众的支持和拥护，如果这方面出了问题，可以说我们就失去了最广大、最可靠的同盟军，我们的立国之本就会动摇，我们的事业就很可能葬送。”
笔者希望，各级政府在农村税费改革过程中，能牢记江泽民同志的这段话，拿出真正符合党的实事求是精神、符合国家法律规范、体现农民的市场主体地位、适应社会主义市场经济规律的改革方案来。满足于眼前的减负指标，不从根本上规范国家、农村集体和农民之间的经济利益关系，只是权宜之计，绝非长远之策。该是给农民一个明白说法的时候了。
