时下，农民负担问题是最基本和最主要的农民问题。这个问题经过多年治理，虽然有了一定好转，负担总额有所控制，但从近年来农民的实际状况来看，负担依然较重。一些地方，农民的实际负担远远超过国务院规定的人均收入5％的比例限额，并由此引发了一些政治、经济和社会问题。

　　农民负担加重的原因思考与分析

　　在进行农村税费改革前，农民负担归结起来主要有两类：一是“三提五统”，即村级三项提留（公积金、公益金、管理费）和乡级五项统筹（现役军人家属优抚费、民兵训练费、乡村道路维护费、计划生育统筹费、教育附加费）。二是需要出钱、出物、出劳力的负担，主要包括畜禽防疫费、人工降雨费等共同生产费；农业税、特产税、屠宰税等税收；建校、修路、架电、兴修水利集资、出物和劳力投入等事项。2001年，农民人均负担为130元左右。所以，许多人在探讨减轻农民负担问题时，把思路定位在改革农村税费制度上，主张通过税费改革制止农村乱收费以减轻农民负担。目前全国16个省已进行了试点，基本上采取了“三取消”（取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工）、“两调整”（即调整农业税政策，调整农业特产税政策）和“一改革”（即改革村提留征收办法）。这一重大改革措施的实行，使农民比改革前人均每年少交税费三四十元，总体减负30％左右。

　　尽管党中央和国务院对减轻农民负担工作非常重视，但所采取的一系列减负措施，大多是应急性的短期措施，是靠中央政府的高压、国家工作人员的自律和强大的舆论监督来实施的，没有涉及到制度特别是管理体制本身。即使实行税费改革后，由于一些配套措施不健全，农民负担过重问题尚未从根本上得到解决。2003年1月30日《经济日报》报道，有关部门对100个县的监测调查结果显示，2002年农民人均直接负担的各种税费比2001年增长了6％，其中，收费、集资、罚款等增长高达21％。与此同时，向城市居民倾斜的户籍制度、就业制度以及分配制度和分配政策，使农民继续受到歧视性“非国民待遇”，使农民的相对收入水平进一步下降。

　　造成农民负担过重的因素是多方面的，但农村政权机构臃肿、人员超编，无疑是其中一个关键性因素。目前镇政府内设站所，由镇财政发工资的有15个，被人们统称为“七站八所”。它们包括：农业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站（在沿海乡镇设立）、农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保险管理所、科委。另外，上级政府有关部门在乡镇派出的工作机构，还有16个，即派出所、法庭、土地所、工商所、税务所、粮管所、食品站、公路站、交通管理站、农电站、供销社、物资站、农村信用合作社、邮政局、蚕茧站、畜牧兽医站。这些机构工作人员的工资虽然由上级业务部门发放，但都免不了还要额外从农民身上揩油。

　　我国目前县乡两级的财政收入只占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％，乡镇一级需要农民出钱养活的人员约1316．2万人（不包括不在编人员），平均每68个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担就占农民实际负担的40％左右（估计数）。“分灶吃饭”和“层层包干”式财税体制的建立及“分税制”改革，进一步助长了乡镇政府增加财政收入的冲动。而国家逐步取消对乡镇企业的减免锐政策，一定程度上又刺激了乡镇政府面向农民的集资、摊派等行为的扩张。同时，乡镇政府为了应付直接与千万个分散的农户（或农民）征税的需要，不得不临时聘用一些非国家工作人员，成立一些用于收费的非正式机构，他们的工资和费用又进一步增加了农民负担。特别是在税费改革后，乡镇财政收入在财政转移支付不健全的情况下必然减少，造成收支矛盾加剧。臃肿的机构使财政支出居高不下，其负担大都最终转嫁到农民身上。即使实行了税费改革，如果机构不精简，人员不减少，农民负担也不会真正减轻。而有些地方的农民负担正在由农业税向行业税费转移，乱收费的对象由整体向部分农户转移，乱收费和强迫服务的事情仍不断发生。

　　因此，在影响农民减负的诸要素中，乡镇财政负担的人员超编是最大的障碍。而要解决人员超编问题，首先要精简超编的人员所依附的农村政权机构。“皮之不存，毛将焉附”。机构精简了，人员才有可能减少，乡镇的财政压力才会减轻，从而在一定程度上降低乡镇政府自筹资金的内在动力，为减轻农民负担奠定基础。因此，农村的税费改革辅之以基层政府机构精简和工作人员缩编，才能从根本上奏效。

　　机构精简的可行性分析

　　精简机构是一项复杂的工程，涉及方方面面的利益，只有适时精简，才能事半功倍。从目前情况看，农村乡镇政府机构改革已具备了三个有利条件：

　　一是税费改革的全面铺开客观上要求对机构进行配套改革。从税费改革试点的情况看，农村税费改革直接触动了乡镇政府的利益，在大大减轻农民负担的同时，乡镇政府收入大大减少，要确保税费改革后农民负担不反弹，原来靠乡镇政府自筹资金养活的工作人员，就面临着去留问题。这在一定程度上成为机构改革的催化剂。

　　二是农村基层民主的进一步扩大促进了行政机构改革。农村基层民主政治建设要求镇级政务、财务公开，提倡“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”。而在农村全面推行的民主决策、民主管理、民主监督和民主选举，让农民群众享有了更广泛的民主和更充分的自由，这就为制止乱收费，监督乡镇政府行为奠定了政治基础，迫使乡镇政府更快地进行机构改革。
三是市场经济体制的逐步建立和完善为机构改革提供了必要的前提。市场经济体制的建立和完善，使农业生产主要靠市场来调节。农民种什么、种多少、何时种、何时收，都要靠市场调节。乡镇干部在计划经济时期形成的三大主要任务“催种、催收、催交”已成为历史，政府需要制定并下达的各种经济计划指标等事务性工作大大减少，原先的一些职能逐步退化和消失，不再需要更多的机构和人员来包办农民的事务。在这种情况下，精简分流大量富余人员顺理成章。

　　改革农村政府机构的建议——重新整合配置资源

　　一是撤并乡镇。现有的乡镇设置基本上是在原来的人民公社基础上建立起来的，规模较小，不利于区域经济的发展。因此，要从区域经济发展出发，因地制宜地撤并乡镇。1998年全国有45195个乡镇政府，2001年进行的镇级机构改革中，按照“人口保持在3万人以上、能够形成政治经济文化中心”的原则要求，乡镇政府精简合并到了39715个，但仍然不够，应再撤并1／3，使总数维持在3万个左右为宜，按全国9亿多农民计算，每个镇的人口平均达3万多人。

　　二是机构重组。按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得以有效配置，解决新老机构撤并、设置重复和门类繁多等问题。在原来“七站八所”的基础上，将内设行政机构与事业单位（党政办、经贸办、农业办、民政办、镇村建设办、经管站、审计站、渔业水产办）归并，成立3个综合性办公室：党政办、经济发展办、社会事务办；将原镇财政所、计生办、农技站、农机站、农经站、林业站、水利站、文化站、广播电视站、电影队等事业单位合并为6个事业机构：农业综合服务中心、财政所、计划生育服务站、经济发展服务站、司法所、社会保障服务站。

　　三是理顺关系。乡镇事业单位要从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向；同时将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出来；应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来，使这些经济组织成为独立自主的市场经营主体。对社会服务和涉农机构，应进一步下放给乡镇管理，并坚持“简政放权”的方针，增强乡镇的管理协调能力，将“乡政”建成真正统一有效的农村社区政权组织。比如，镇计划生育站可以并入镇卫生院；农业综合服务中心、经济发展服务站等也完全可以实现市场化。

　　——撤销乡镇政府，设立县政府派出机构

　　乡镇政府履行行政管理职能，而一旦服务性、技术性和社会中介性质的机构和由经济组织负责的经营管理工作彻底从乡镇党政机关分离出来，就为撤并乡镇政府、设立县政府派出机构奠定了基础。设立的派出机构主要职能是维持社会公共秩序，为县一级政府收缴各种税费，每镇可定编20人左右。

　　——成立农村合作社，实行民营化

　　把过去承担服务性、技术性和社会中介性质的“站、所”变为合作社，实行民营化。如供销合作社、信贷合作社、技术服务合作社、共同灌溉合作社等，分别向社员提供种子、化肥、农药等各种生产物资和农业技术，收集和销售各种农产品，提供产前、产中、产后的各种服务。同时这些合作社成为沟通政府与农户之间的桥梁，政府通过合作社推行其农业指导方案，向农户提供财政、税收和信贷等方面的优惠待遇，农户也通过合作社保护自身的合法权益，不致成为地方集团力量为了支撑不断膨胀的行政机构和进行资本原始积累而进行剥夺的对象。