摘 要：当我国农业进入一个新的发展时期后，受双重二元结构的挤压，其发展陷入了空前的困境之中。解决由双重二元结构造成的农业发展问题，还需从分析双重二元结构入手，寻求适宜的战略发展思路与发展对策。
当前我国农业的发展陷入了空前的困境之中。这就是在需求严重不足、资源被过度抽取、剩余劳动力转移受阻和竞争力不断下降的情况下，农业为农民提供的收入连年减少，营农兴趣持续下降。从1996年到2000年，我国农民人均纯收入年均增长速度从9％一直下跌到2．1％，其中农民来自农业的收入还从1997年后出现了三年负增长。1998年农民来自农业的人均纯收入比上年减少30．3元，1999年比上年减少57．4元，2000年再度减少43．9元。这是改革开放以来从未出现过的现象。当前农业发展所出现的问题，不但危及到农业本身，而且还对工业发展起到了严重的制约作用。道理很简单，自1997年以来由于农民收入增长速度下降，尤其是来自农业收入的负增长，已大大削弱了农民对工业品的购买力，导致农村市场持续疲软，对推动国内市场进而促进国民经济发展的能力变得愈来愈弱。现在，我国国民经济发展或者说经济结构转换面临的矛盾是：一方面，在城乡两种工业竞相发展作用下，工业品供给高度过剩；另一方面，在农业发展连年不景气的情况下，农村居民的购买力下降，对工业品的需求严重不足。如何解开这对矛盾，需要寻求可行的结构转换思路和农业发展对策。
一、两重工业一体化的发展战略
结构转换中出现的农业发展问题，是由双重二元结构造成的，解决农业发展问题，还需从分析双重二元结构入手，寻求适宜的战略发展思路。当前可行的思路是实行城市工业和乡村工业一体化的发展战略，变双重二元结构为一重二元结构。将在不同体制下和不同资源配置方式上的城市工业和乡村工业，纳入到一种体制轨道和一种资源配置方式上来，使两重工业化转为一重工业化，由此改变目前城市工业与农业、农村工业与农业的双重二元结构格局。有人不禁要问，这不是又要回到改革开放前的路子上去吗？回答是否定的。这里改变两重工业化为一重工业化，使双重工业结构转为一重二元结构，并不是要让城市工业按照计划经济的方法吞并或消灭农村工业，把农民重新赶回土地上去。而是要对城市工业和农村工业实行统一平等的市场经济制度和无歧视的产业政策，鼓励两种工业在一种体制、一种产业政策下，按照比较优势原则，实现融合与重组。
具体构想是：在市场机制作用下，利用产业政策诱导，首先让城市工业和乡村工业根据资源要素禀赋和比较优势原则，发展各自有比较优势又能互补的产业。例如城市工业可利用资金、技术、人才等能迅速集聚的优势，适应国内外市场需求高级化、细分化和多元化的趋势，偏重发展一些高技术含量、高附加值的产业门类和产品。与此同时，城市应当从一些技术档次低、产品加工度低、劳动密集度高且不适于在城市发展的行业中逐步退出。这些行业如：农产品加工、保鲜、储藏和运输业，能源业、自然资源开采及初加工业等，将相应的产品和产业交给农村去发展。农村工业应按照市场需求变化，调整企业经营内容和经营方向。一方面可以利用新技术、新工艺和新设备，开发出多种适销对路的加工产品，不断提高农产品加工的档次；另一方面要适应市场对农产品的细分化要求，对同一原料产品进行多级开发，提高农产品加工的深度。此外，对于农村非农产业，除了发展农产品加工业之外，还要与城市企业相结合，按照产品生产特点进行纵向分工与协作，实现城乡企业间功能互补。其次，利用城乡市场需求关联和产业关联，让城乡工业冲破体制樊篱，相互渗透和融合。在市场制度安排下，凡是适宜在农村抑或在城市发展的产业和项目，不能人为设置进入门槛，要让资源要素自由流动，给城乡企业或个人以平等的发展机会。城乡两种工业通过市场分工，同时又经过渗透融合以后，将不再是相互分离、独立运行并互相竞争的两个工业体系，而是一种互补性和渗透性都较强的一重工业体系。
为了实现城市工业和农村工业一体化，变双重二元结构为一重二元结构，今后有必要进行以下几项大的配套改革：
第一，实行城市工业和农村工业一体化的产业政策。
我国现行的城乡产业政策和管理制度，是在传统的计划经济体制下，为了适应国家工业化而建立起来的。改革开放以来，这种政策和制度虽然经过了多次大的改革，但是仍然保留着浓厚的计划经济痕迹。进入20世纪90年代中期以后，在城乡产业之间实行的带有传统计划色彩的两种体制、两种资源配置的产业政策，已极大地限制了城乡工业的发展，也严重抑制了农业的发展。经济发展的现实急切要求我国尽快对两种体制、两种资源配置的产业政策进行彻底改革。同时，需要更加注意的是，在WTO框架下，我们承诺赋予外资外商的国民待遇，也同样要求在城市和农村之间实行平等划一的资源配置和产业发展政策。
实行平等和一体化的产业政策，目前先要尽快清理在城市和农村之间所存在的种种不平等或带有歧视性的产业发展政策，在城乡之间、国有工业与非国有工业之间，应逐步淡化差别意识，按同一产业政策标准，在市场准入、财政金融支持、股票上市、土地占用、劳动就业与人才引进、科技攻关以及技术改造等方面，采取一种政策、一种待遇，指导城市工业和农村工业在同一起跑线上平等发展。国家可运用一些行之有效的政策手段，鼓励和引导城乡工业按照市场原则，进行重组和合作，走城乡工业一体化的发展道路。
城乡分割的户籍管理制度是阻碍两重工业一体化的最大羁绊。要避免重复建设，减少竞争，降低农村剩余劳动力的转移成本，增加农村非农产业乃至城市产业对劳动力的吸纳能力，关键是要改革现行的城乡户籍管理制度。通过城乡户籍制度及其相关制度的改革，让农民逐渐获得与城市人同等的国民身份和公平发展的机会。
第二，加快资本市场化改革，实行城乡一体化的金融政策。
实行一体化的金融政策也是城乡工业进行渗透、融合的重要条件。因为资金是企业发展的载体，如果国家的金融制度和资金供给政策偏向城市，不但会引起城市工业在资金供给充裕的条件下提前进行“资本深化”，并且还会导致农村工业资金供给不足。为了解决资金供给不足的矛盾，农村工业企业就会借助市场或地方政府力量，千方百计地从农业转移剩余资金。因此，要减轻农业对工业化的资本要素贡献压力，推进城乡工业一体化，还必须改革目前的金融制度和政策安排。国家金融制度改革和政策调整，既要体现支持城市经济繁荣，也要体现支持农村经济发展；既要考虑产业结构的提升，又必须考虑劳动就业带动能力强的产业的发展。为此，一是应积极引导国有商业银行以及非国有银行，进入农村拓展金融业务，支持这些银行在农村设立营业机构，开展存贷款活动。同城市相比，农村信贷运营成本相对较高，但农村对资金的需求强烈，国家应按照市场化原则，适当放宽对乡村企业贷款利率的浮动范围。同时，探索并建立适合乡村企业特点的经营管理制度和操作程序，包括基层信贷审批权限、企业授信范围和资格认证、贷款抵押担保条件等，以鼓励和支持农民或“城里人”在农村发展劳动密集型产业和农产品加工业。
二是改革现行农村信用社体制，最终将其改造成农民自己的信用合作组织。目前，农村有73％的农业贷款和60％的乡村企业贷款都来自信用社。因此，信用社的经营状况如何，对乡村工业以及农业发展至关重要。为了支持结构转换，促进农村劳动密集型产业的发展，同时也为农业发展解困，今后宜采取三项改革政策：（1）尽快解决农村信用社的呆坏帐问题。（2）中央银行应增加农村资金供给，支持信用社扩大对乡镇企业和农民的信贷规模。（3）从长期看，农村信用社作为农村资本市场的一个重要主体，在清理完历史遗留问题之后，应将其改造成区域性股份制合作银行，由农民自己来监管经营。
三是在不断规范资本市场的前提下，积极支持农村发展民间金融组织。当前，农村民间信贷比较活跃，这与国有商业银行进入不足、信用社为农民服务不能及时到位有着极大的关系。在原有制度安排渠道下，当农民的资金需求无法得到满足时，他们必然要进行制度创新，寻求新的资金供给。加入WTO后，随着我国逐步放开外资银行在我国的经营业务范围和地域限制，国家也应该给予国内尤其是农村金融组织以国民待遇，开放农村金融市场，放宽对民间信贷的限制约束，制定公正透明的金融法规、规则，鼓励其健康有序发展。与此同时，国家还应支持和帮助城市企业、外资企业到农村举办投资公司，引导这些企业对劳动密集型产业和农产品加工业进行投资。
第三，加快财政体制改革，实行城乡一体化的公共财政体制。
财政体制改革的目的是要彻底清除财政包干和分税制给结构转换与农业发展带来的不利影响，改革的方向是建造一个能够满足全社会需要的公共财政体制，使不同地区、不同职业群体的公民和法人单位，都能够享受到相同的公共服务，并给全体公民和法人单位提供均等的发展机会。在下一步改革中，要着手进行三方面的调整：
一是在进一步完善分税制、规范各级政府财权的基础上，重新划分和确定中央与地方政府之间以及地方各级政府之间的事权。事权的划分和确定要与各级政府的财权相对称。如果地方政府的事权过大，远远超过本级财力承受范围，则要通过规范的制度从上一级财政转移支付加以解决。
二是减少财政管理层次，取消乡镇一级政府及其财政设置。基本设想是，将现行五级财政压缩为四级财政管理体制，取消乡镇一级财政设置，将该级的财权和事权上收至县级财政。伴随财权和事权的上移，可考虑改革乡镇一级政府机构，压缩机构和职能，裁减人员，最终将其改造成县一级的派出机构。按照财权与事权相对称的原则，重新建设和强化县级财政体制。通过这些改革，减少管理农业的成本，铲除不断从农业过度抽取剩余和向农民伸手的体制温床。
三是调整现有财政分配结构，扩大对农业和农村的财政转移支付。通过50多年的工业化和结构转换，我国国民经济的实力已明显增强。目前，从整体上看，农业、农民为工业化提供资本积累的历史使命已基本完成。下一步经济结构转换不但不能从农业、农民中抽取剩余资本，而且由工业化支撑起来的财政还应该对农业、农民提供支持。在此背景下，今后应改变国家财政分配向城市偏斜的倾向，弱化农业为工业化和结构转换进行资本积累的功能，减少对农民的索取。不断增加国家财政对农业乃至农村的支出总量和比重，用于直接改善农业生产条件和农民的生存环境，支持农民调整产业结构，增加收入，以此缩小城乡居民收入差距。
第四，调整城市化发展道路，加速城市化进程，为加快农业剩余劳动力转移创造条件。在市场制度安排下，实施城乡工业一体化战略，可以降低农产品的供求波动，减少对农业剩余资源的抽取，抑制工业用资本过快替代劳动力的趋势。但是，如果现有城市化发展道路和政策不改变，农业剩余劳动力转移问题还难以从根本上得到解决。现阶段我国城市化政策是“严格控制大城市的发展，适度发展中等城市，积极发展小城镇”。近几年来，针对农村存在大量剩余劳动力的现实，国家又将小城镇作为我国城市化建设体系中的一个重要层次，上升到宏观高度，提出了“小城镇，大战略”的发展思路。在学术界，以发展小城镇为主导的城市化道路也已成为当今的主流思潮。
但是，多年的发展实践证明，我国以发展小城镇为主导的城市化道路存在着许多问题。一是小城镇建设需要占用的土地资源要比发展大中城市多得多。二是由于小城镇规模太小，缺乏明显的集聚效应，公共品的社会效益差，导致其在基础设施建设中，耗费资金分摊到人均投资水平上明显偏高。三是由于小城镇城市功能残缺，企业进城的成本较高，往往造成非农产业企业不愿也不敢进城。四是在小城镇缺乏支撑产业的条件下，一方面一部分进城农民会出现“两栖化”倾向，即有一段时间在城镇，另一段时间又在农村，农民没有实现真正意义上的离农；另一方面由于进城农民找不到稳定的职业，一部分人便会利用城镇建筑物保留的空间养猪、养兔、养鸡鸭，甚至种瓜、种果、种菜。如此一来，城镇又出现了“农村病”。因此，走以发展小城镇为主导的城市化道路不符合中国国情。本文认为，依据中国土地、水等资源稀缺的国情，今后的城市化应该走以大中城市带动小城镇发展的城市网络群的道路。基本构想是：围绕大中城市发展小城市和农村小城镇，在全国建设起几大城市聚合群体或网络圈。即以一个或几个大城市为中心，周边建设形成若干个中等城市，围绕中等城市聚集和建设起一批小城市和农村小城镇，最终在全国几大区域里形成若干个大中小城市协调配套的城市网络体系。这些城市网络体系的形成，必然会引起各个网络圈中社会经济要素的集聚和经济规模的膨胀。这样一来，就会在全国培育起多个经济增长极，通过这些增长极可以扩张非农产业的发展规模，拉动农村剩余劳动力的转移，带动农业的发展。
二、农业政策的调整
面对结构转换中农业发展遇到的问题，我们选择了有利于推进农业发展的战略思路与结构政策。但就农业本身而言，下一步如何发展在政策方面还需要重新调整。当前，我国人均国内生产总值正在快速向1000美元靠近，经济结构转换和社会发展对农业的需求已发生了明显的变化。一是工业化和结构转变对农业剩余资金的依赖程度越来越弱，离开农业的资本要素贡献，工业以及非农产业完全能够健康发展；二是社会对农产品的需求开始从追求大宗产品消费总量的增长转向增加优质、健康、快捷、方便食品的需求；三是除了对食物和纤维产品的需求之外，社会还要求农业能提供用于城乡居民休闲健康等享受发展所需要的产品。例如草坪、花卉、树林、洁净水和空气、开阔的生存空间、野生动物栖息地、生物多样性保护区等；四是工业发展越来越依赖农业所提供的市场，农民的消费能力对拉动工业乃至国民经济增长的作用日益重要。因此，我国必须放弃工业化初期追求农产品产量最大化和过度抽取农业剩余资本的政策目标，将政策目标的支持重点转移到提高农产品质量，增加农民收入和改善生态环境等方面来。围绕这三大政策目标，今后宜采取“调、减、补、投、改”等五项新农业政策。即调整农业结构，减轻农民负担，加大对农业的补贴力度，强化国家对农业、农民的投入支持，改革农村管理体制。
一调：利用两种资源和两个市场，积极调整农业生产结构，努力发展有比较优势的农产品生产。
我国农业结构调整，不仅是由国内需求环境变化所决定的，而且还有加入世贸组织的影响。中国已经成为世贸组织的成员国，按照加入世界贸易组织的法律文件，中国承诺降低农产品关税，增加粮、棉、烟、羊毛等农产品的进口配额数量，逐渐消除国营垄断，取消农产品的出口补贴，限制国内农业支持，开放国内农业服务领域等。这些承诺实施后，势必会冲击国内农业发展，给农民就业和收入带来严重的影响。因此，面对结构转换中农业发展的困境和加入世界贸易组织的挑战，中国农业必须进行结构调整。应借助加入世界贸易组织的机会，充分利用国际和国内两个市场和两种农业资源，依照比较优势原则，合理配置土地、水、资金和技术等资源要素，大力发展有市场需求和国际竞争力的农产品的生产，淘汰劣质产品的生产。首先，应利用当前国内粮食供给丰裕，入世承诺粮食市场准入量又大幅度增加的机会，将25度以上不适宜种植粮、棉、油、糖等农产品的坡耕地迅速退下来，发展牧草等生态产品，为改善生态环境奠定良好的基础。其次，适当调减粮、棉、油、糖等属于土地资源密集型农产品的生产面积，增加优质果、菜、花卉等属于劳动密集型产品的生产面积。对土地资源密集型农产品的生产，也要不断压缩双高油菜籽①双高油菜籽指含高芥酸、高硫苷油菜籽品种。，含水量高的玉米、春小麦、南方小麦和劣质早籼稻等农产品的生产，增加国内外市场需要的优质、专用农产品的生产。例如，强筋小麦、弱筋小麦、特种玉米、饲料稻、优质早籼稻和小杂粮的生产，还有基因抗虫棉和特种彩色棉生产；第三，抓住城乡居民消费结构快速变化的时机，积极发展低残留、无污染和无公害的食品生产，以实现农产品增值增收；第四，借助丰富的劳动力供给，发展畜禽及水产品养殖业，走农产品转化增值之路。此外，在地区结构上，东部沿海地区经济实力强，外向型程度高，应在逐步减少粮、棉、油、糖等大宗农产品生产的同时，发展一些资金和技术密集、附加值高的农产品生产，以开拓国际市场，扩大农产品出口；中西部地区工业化程度不高，劳动力价格相对较低，应通过技术进步降低农业生产成本，大力发展粮、棉、油、糖等大宗农产品和绿色农产品的生产，并围绕这些产品发展养殖业和加工业，在“优、精、深、细”上做文章。总之，通过农业结构的调整，使农产品质量上升，效益提高，市场竞争力变强，农民收入得到迅速增加。
二减：进一步减轻农民负担，弱化农业对工业化的资本积累功能。
当前，在结构转换中，要想让农业在新的形势下得到发展，一项极为重要的政策就是要不断减少工业化对农业剩余的索取，尽量避免对农业收益形成侵蚀。近几年来在减少对农业索取、减轻农民负担方面，中央政府曾先后采取了一些行之有效的政策措施。旨在减轻农民负担的农村税费改革先在安徽省试点，接着又在20多个省、107个县推进农村税费改革试点方案。从全国各地改革的成效看，农村税费改革可使农民减轻负担30％左右。但由于此项改革进展不快，沉重的乡村债务不能及时清理偿还。加之乡村教师工资没有足够的财源支持，使得减轻农民负担收益面小，减负的成果难以巩固。为此，需要对减负政策内容作如下调整：
第一，为了能迅速地将农业、农民的负担减下来，让税费改革的好处尽快普及到全国每个农民头上，需要加快农村税费改革工作步伐，在全国31个省市区扩大试点，增加试点数量。
第二，加大中央财政的转移支付力度，为农村税费改革试点和推广工作提供资金支持。因此，为了保证农村税费改革尽快推开，其成果又不被侵蚀，中央以及经济较发达的省级政府有必要加大对试点和推广地区的财政转移支付力度。中央和省级政府通过向基层政府进行财政转移支付，弥补地方政府财源不足，为推进农村税费改革创造宽松的外部条件。
第三，积极解决乡村教师工资问题，从源头上减轻农民和农业的负担。目前，全国大多数县乡村中小学教育支出，占同级财政支出的50％以上。在基层财力不足的约束条件下，向农民摊派就成为无奈的选择。农村中小学教育是公共产品，属于国家规定的义务教育，应该由国家来负担。今后，农村中小学教育支出的主要负担者，应由目前的县乡（镇）村逐步过渡到以中央和省级财政按比例统筹解决。
第四，逐步取消农业税和农业特产税。我国人多地少，农业生产空间狭小，在结构转换过程中农产品生产成本上升压力本来就很大，向农业征税无形中又加大了这种压力。毫无疑问，直接减免农业税有利于降低农业成本，提高市场竞争力。同样，它也是工业化和结构转换过程中弱化农业资本贡献的具体体现。
三投：增加政府对农业的投入支持，进一步改善农业生产条件。
在新的结构转换时期，要想推动农业发展，仅有减负政策是远远不够的，还必须有增加农业投入的政策。农业是关联全社会的重要产业，它的多功能性及其基础地位，决定了农业产前、产中以及产后各环节所需要的公共产品，都要由政府来提供。过去，由于国家财力有限，工业建设任务繁重，政府只能将少量的资金投入到大江大河治理和大中型农田基本建设方面，而对能直接影响农业生产和农民收入的中小型农业基础设施建设无力顾及。今后，随着中国经济实力的不断增强和农业政策的重新调整，我国政府对农业发展不但要承担起大中型农业基础设施建设的任务，而且对小型基础设施建设也有义不容辞的责任。因此，应不断加大各级政府预算内农业基本建设投资，扩大农业公共品供给范围。各级政府增加的投入，主要用于以下农业基础设施建设方面：一是大江大河的治理，生态环境建设、科研开发和技术推广服务；二是小型农田水利设施、节水灌溉、乡村道路、人畜饮水、电网改造、通讯、广播电视和农产品市场设施等公共基础设施建设等。需要明确指出的是，中央和各级政府是农业公共基础设施建设的投资主体，不能以任何借口或理由将这些公共基础设施建设责任推卸到农民头上，特别是在粮棉油糖主产区和中西部地区，那里的农业公共品只能由政府无偿提供，否则农业发展将受到极大制约。
四补：充分利用WTO有关规则，加大对农业的补贴力度。
对农业实行补贴政策，是我国工业化到达现阶段以及中国加入世界贸易组织后，为了促进农业发展，并对农民因市场开放带来的损失给予补偿的一种有效手段。在遵守和充分利用WTO有关农业协议的前提下，明确我国农业补贴政策的基本思想，以发展我国农业、不断增强农产品国际竞争力为中心，增加财政补贴总量，调整补贴存量，将农业补贴的重点从农产品流通领域转向农业生产领域，从保障农产品生产供给型转向增加农民收入型（包括通过补贴促进农业劳动力转移）。在农产品流通领域，除保留合理、必要的国家农产品储备补贴费用外，将超量补贴资金转入生产领域，加大对农业生产环节的补贴。在生产领域，应集中财政资金，对农业主产区主要农产品和弱势人群进行补贴。具体政策包括以下4个方面：
（1）遴选补贴重点，增大补贴力度。在农业补贴中，调整补贴结构与增加补贴数量同等重要。要根据国内外农产品的竞争态势，努力使补贴结构合理化。为此，要突出四大补贴重点。一是重点补贴优质化、专用化农产品、绿色产品以及精深加工的农产品生产；二是将农业投入品补贴的重点放在良种和节水型灌溉等方面；三是重点补贴受冲击较大的敏感性农产品（如粮棉油糖等）主产区，特别是以农业为主的中低收入农户；四是通过贴息贷款和直接补贴方式，建设优质化和专用化农产品基地，重点支持农业产业化龙头企业的收购、加工和销售活动。与此同时，要重点强化现行补贴的薄弱环节，增加农业补贴资金数量，为农民增收创造有利条件。
（2）设立结构调整专项补助资金，加快建立农业保险补贴制度。要加快农业保险补贴制度的建立，重点对粮棉油糖等敏感性大宗农产品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口创汇农产品，进行保险补贴。创立全国性的政策性农业保险机构，并在粮食、棉花、大豆和甘蔗等敏感性农产品的主产区，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口农产品主产区，按照经济合理原则，设立二级分支机构，由基层政府部门暂行代理其与农户直接相关的政策性农业保险业务。
（3）将粮棉流通部门属于黄箱政策的保护价收购资金，逐步转变为直接向低收入农业生产者发放的绿箱收入补贴。比如，对于近三年人均年现金收入600元以下的纯农业户①根据国家统计局提供的资料分析，1998、1999年和2000年，农村居民当年人均用于食品、衣着和医疗保健等基本消费的货币性支出分别为594元、588元和647元，三年平均每人年支出609元（因此，农民人均现金收入低于600元，将直接影响他们的基本生存条件。
政府可直接给予不同等级的收入补贴。该项补贴可通过农业银行和农村信用社直接发放到农户手中。
（4）充分利用微量标准允许的黄箱政策①按照世界贸易组织中国加入工作组报告书中第9条农业政策，中国承诺将对特定农产品和非特定农产品的综合支持数量（AMS）等于相关年份中国农业生产总值8．5％，在此范围内免除减税水平。参见《中国加入世界贸易组织法律文件》，法律出版社，2002年1月版，第814页。，重点加大对特定农产品的补贴支持。
五改：加快对农业和农村经济管理体制的改革。
制度创新是当前我国结构转变过程中农业发展迫切需要解决的问题。今后要重点进行两方面的改革。一是打破产前、产中、产后相互脱节的现行管理体制，结合发展农业产业化，加快探索按产业链方式管理农业和农村经济的一体化新模式。近期内可以在沿海发达地区、粮食主产区和贫困地区选择若干地县，进行这方面的改革试验，借此为在全国范围内改革农业和农村经济管理体制积累经验。结合政府职能转变，强化政府的中介服务职能。如加强农产品质量标准体系、农产品检验检测体系、信息服务体系建设，强化政府维护市场秩序的职能。二是支持农村发展中介组织，培育各种区域性的农民专业协会，不断提高农民的谈判能力和交易地位。农民居住分散和生产活动不集中，这种无组织状态是他们在同非农产业进行交易和谈判中地位低下的重要原因。必须让农民组织联合起来，形成一个有影响的利益团体，引导和支持他们参与社会政治活动，参与国家决策，反映他们的利益要求。
另外，政府还要注意支持农村各类农民合作组织的发展，积极推进以农户为基础的各种合作。为此，应加强合作社的立法建设，为农民合作组织的发展提供健全的制度环境，把鼓励、支持农民合作组织发展作为一项长期的方针。此外，加强对信用社等传统中介组织的市场化改造，积极探索符合农民需要的传统中介组织，这也是发展农业所必不可少的。
