［摘要］农村税费制度改革是对乡（镇）村财务关系（主要是分配关系）的重大调整，本文以此为背景，提出了与新的税费制度相适应的乡村财务管理规范的运作过程与方法，为建立规范的乡（镇）村两级财务决策机制、财务控制机制和财务监督机制提供具体指导。
在新的税费制度下，农民（农户）被明确定位为农业税纳税主体，把原来属于村集体经济组织的内部分配关系，纳入宏观的国民收入分配的层次上予以管理，将原来农民与集体的关系，改革为农民与国家的关系。除农业税附加以外，村集体组织兴办其他集体生产和公益事业所需的资金，实行"一事一议"，由村民大会或村民代表大会讨论决定。这一改革同样不再体现村集体组织对土地的所有权，而主要是体现农民（农户）在村集体组织社区范围内享受其所提供的公共品，而应承担的责任和义务。由于新的税费制度从分配关系上改革了原有的乡镇（代表国家）--村集体经济组织--农民（农户）之间的关系，并建立了新的税费征收、使用机制，因此必须建立一套与新的税费制度相适应的乡村（包括乡镇和村集体经济组织）财务管理运作规范和方法。
（一）建立和完善乡镇级政府的财务管理规范
税费改革后乡镇收入的渠道比较单一，财政收入总量大大减少。除农业税、农林特产税以及零星的工商税收入外，乡镇缺乏其他的预算外收入。而取消乡统筹费后，原由乡统筹费开支的乡村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练以及乡级道路建设支出（以下简称五项事业支出）纳入乡镇财政预算管理，财政支出范围增大。为了保证农村税费改革的顺利进行，必须在农村税费改革后进一步完善乡镇级政府的财务管理体制。
1．建立规范的乡镇财务管理体制的基本原则
（1）财权和事权相结合的原则。为了理顺和规范乡镇政府与村级组织之间的财务分配关系，要从有利于乡镇政权建设和经济、社会事业发展出发，将适合于乡镇管理的收支划归乡镇．做到乡事乡办、乡财乡理、权责结合。按税种划分乡镇收入范围，将有利于乡镇征收管理的税种划归乡镇收入；按事权划分乡镇支出范围，将乡镇职能机构的支出和社会事业发展支出列入乡镇预算支出。
（2）统筹兼顾、合理分配的原则。在兼顾乡镇级财政支出需要的同时，最大限度地照顾村集体组织的经济利益，确保农村基层组织的正常运转。
（3）量入为出、收支平衡。原由乡统筹费安排的五项事业支出应当根据农村税费改革后乡镇财政收入情况，确定预算支出数额。
2．建立健全配套制度，多方位强化乡镇财务管理
（1）加快乡镇政府机构改革，精简乡镇财政供养人员。结合农村税费改革，严格核定人员编制，重点压缩事业编制，清退临时工，分流超编人员。
（2）逐步建立县对乡镇的转移支付制度。各地要综合考虑县乡特别是乡镇的社会事业发展水平、经济状况等因素，结合农村税费改革后的实际情况，逐步建立规范、科学的转移支付制度，保证乡镇机构正常运转和农村义务教育经费以及经济、社会事业发展的支出需要。
（3）硬化预算约束，加强支出管理。制定科学合理的乡镇财政预算。人员经费、公用经费、业务经费、会议经费、基本建设经费要编制到具体项目，并说明编制依据和要求等。乡镇财政预算的详细内容应当提交乡镇人大审议，并回答代表的质询。
推行乡镇"零户统管"办法，取消乡镇行政事业单位银行账户，各单位财务收支由乡镇财政所统一核算。推行政府采购制度，规范财政资金供给范围，压缩和取消不属于乡镇政府职能范围的支出。
（二）进一步规范和加强村集体组织的财务管理体制
为了推进村级财务管理的制度化、规范化建设，维护村集体经济组织和农民的利益，保障农村税费改革的顺利实施，促进农村经济发展和社会稳定，应进一步规范和加强村级财务管理。
1．理顺村级财务管理体制，规范管理村级收入。村民委员会和村集体经济组织要按照村民自治、村务公开、民主管理的原则，建立健全财务管理制度，切实规范村级财务管理。所有村级资金必须纳入村级财务管理。农业税附加、农业特产税附加属于集体资金，实行乡管村用，专户储存，专款专用。对于没有集体经济收入或收入较少，田土较少，农业税附加和农业特产税附加不能满足上述开支的村，县（市、区）、乡（镇）财政应给予适当补助。
2．合理运用村级资金，妥善处理村级债务。村级资金的运用必须遵守有关财务管理制度。专项资金必须专款专用，不得改变资金用途。农业税附加和农业特产税附加只能用于村（组）干部报酬、五保户供养和村办公经费，不得截留或者挪用。村民会议"一事一议"，筹集的专项资金，必须专项用于村内兴办集体生产和公益事业。
对于历史形成的村级债务，要在清理核实的基础上，分类研究解决办法。清理农业税尾欠、农业特产税尾欠，要严格按照税法规定进行，村提留乡统筹尾欠，要制定具体的分年度清欠计划，根据清欠数额和农民承受能力，分批、分期清欠。对由村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照"谁受益、谁负担"的原则落实债务人，不得转嫁给农民负担；实属为农民办事，并且借贷时经村民会议或者村民代表大会讨论通过的，用村级集体经济收入和按照规定清收回来的村提留尾欠款进行偿还，不足以偿还的，可以由农民承担，但必须制定合理可行的债务承担方案，经村民会议或者村民代表大会讨论通过，并报乡镇农经管理机构审核后实施。
（三）建立农业税收及附加的管理使用规范，调节和规范农村利益分配关系
农村税费改革后，农业税成为调节和规范国家、集体、农民三者之间利益分配关系的主要手段，农业税及其附加成为乡镇财政和村级组织的主要收入来源。农业税征收是否规范，能否避免和有效解决过去税费征收中存在的突出矛盾和问题，不仅关系到农业税征收管理工作的正常开展，而且关系到农村社会的稳定和农村税费改革的成败。
1．建立农业税征收管理新体制。按照新的税费制度，地方财政或税务部门，是农业税征收管理的执法主体，乡镇政府和村级组织负责协税护税，主要支持协助征收机关做好农业税征收管理工作，不再代行农业税执法权。要通过调整理顺关系，明确执法主体和权限，规范委托代收（代扣）制度，建立起征收机关依法征税，乡镇政府领导和组织乡村干部协税护税的农业税征收管理新体制。
2．健全委托代征办法。农业税收征收管理面对千家万户，工作量大，难度也很大。农业税及其附加的征收方法可以是农业税征收机关直接征收，也可以由农业税收征收机关委托有关单位代征。经征收机关委托，乡镇政府和村民委员会的工作人员可以代征农业税款。
3．建立"两税"附加财政专户管理制度。农业税附加和农林特产税附加，属村集体资金，可以实行乡镇代管。乡镇财政部门要设立专门的农业两税附加专户，并按行政村设置户头，对农业两税附加实行专户储存核算。农业两税附加由乡镇财政部门随农业两税一并征收，并及时缴入农业两税附加账户。经批准收取的村级公益事业金和乡镇财政对村集体的补助资金，一并纳入农业两税附加账户，实行统一管理核算。
4．严格"两税"附加的使用范围。税费改革后，村级组织的资金来源本来就十分紧张，为了保证农村基层组织的正常开支，农业税附加和农业特产税附加要按规定全部用于村级开支，乡镇不准截留、平调、挪用，乡镇政府或乡镇资金主管部门对村有乡管的资金也不应该收取管理费。必须严格坚持按村设置两税附加专户，避免各村之间和乡村之间挤占资金，或利息划分不清。
税收征管部门必须充分认识税费改革后农村税收工作的新形势。对任何政府来说，要以最低的成本获取税收并不是一件轻易的事。尤其是农业税面对农村和农民千家万户和众多的纳税人，征税工作更加困难。从实践来看，税费改革之后，农民的纳税行为并没有根本的转变，个别的不合作及拖欠和抗税行为仍然存在。显然，农村税收征收的"高难度"和"高成本"的状况并没有大的变化，征税的难度依然很大。对此各级干部必须保持清醒地认识，进一步完善农业税收征收管理体制，保证农村税费改革正常进行。
（四）通过"一事一议"扩大村民参与财务决策的权利，加强村民对公益事业的财务控制和财务监督
农村公益事业主要包括两个方面：农村生产所需的公益事业，如小流域防洪防涝设施建设、水利灌溉系统、道路建设等；农民生活所需的公益事业，如农村社会保障、义务教育、农村公共卫生等。原有的农村公益事业决策程序，带有很强的行政指令性，会加大公共资源筹集的压力，加重农民的负担。应结合农村基层民主制度建设，实行充分的村民自治，实现农村公益事业决策程序转变。改革农村公益事业决策的目的，一是要建立由乡村社区内部需求决定公益事业项目表达机制，使一个村范围内多数人的需求得以实现，二是要建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度。
1．村内兴办集体生产公益事业应该在规定的范围内量力而行。村级兴办公益事业筹资，应当遵循"量力而行、群众受益、民主决定、使用公开"的原则。村级兴办公益事业所筹资金，应当用于本村范围内农田水利基本建设、植树造林和修建村级道路等，不得用于村民会议或者村民代表会议讨论决定使用事项以外的其他用途。
2．实现农村公益事业决策程序由"自上而下"到"自下而上"的转变。村级兴办公益事业应按照民主程序筹集资金。首先进行广泛的调查研究，反映出农民群众的真实意愿，由村民委员会经过事先研究，对项目的可行性以及资金需求进行初步评价，有多种意见的可以同时提出不同的运作方案，张榜公布后，通过座谈、书面等各种方式征求全体村民不同意见，对运作方案加以必要的修改或补充，最后召集村民会议讨论决定。村民委员会可以将当年若干筹资事项一并提请讨论，村民会议或者村民代表会议应当对筹资事项逐项表决。
3．加强资金管理，完善民主理财制度。村内兴办公益事业向农民筹集的资金应当单独建账，严格执行专款专用原则。"一事一议"的资金收支，一定要做到总量控制，量入为出，不能出现项目开支过大或者透支。村民主理财小组，负责农民出资、出劳使用情况的监督。农民出资、出劳使用情况应定期或不定期逐项单独公布，一般不要混合在村财务的其他收支情况中一起公布，在收支业务较少的情况下，也可以一起公布，但要有明确的标示，以示区别，便于接受农民监督。村民委员会在召集村民会议或者村民代表会议讨论筹资事项时，应当报告上一年度筹资使用情况，并接受村民的质询。
4．针对"一事一议"中的难点问题，不断完善有关制度。对不承包土地或只承包少量土地并从事工商业、养殖业生产活动的农村居民，按照权利义务对等的原则，在原乡统筹费和新的农业税附加的平均负担水平内，由村民委员会向其收取一定数额的"村公益事业金"，纳入村内一事一议筹资款项，用于村内集体公益事业。
（五）进一步完善财务公开和民主理财制度，建立乡（镇）、村两级财务决策、财务控制和财务监督新规范
在农村普遍实行村务公开和民主管理是扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法实行民主管理、民主监督、民主决策的重要内容。要建立与新的税费制度相适应的乡（镇）村财务管理规范体系，必须进一步完善村级财务公开制度，尽快建立乡镇级财务公开制度，建立乡（镇）、村两级财务决策、财务控制和财务监督新规范，搞好乡、村两级财务管理的衔接。
1．从农民群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题入手，实行以财务公开为重点的村务公开。要及时以适当方式听取群众的反映和意见。对群众提出的疑问，要及时做出解释；对群众提出的要求，要及时予以答复；对大多数群众不赞成的事情，应坚决予以纠正。要真正让村民参与公共事务的管理，实行有效的民主监督。
2．以村级财务公开为基础，尽快建立乡镇级财务公开制度。乡镇政务公开要从人民群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题入手，对群众反映强烈的问题、容易出现不公平、不公正甚至产生腐败的环节以及本乡镇经济和社会发展的重大问题，都应当公开。乡镇级财务公开主要有乡镇政府行政管理、经济管理活动的事项、与村务公开相对应的事项、乡镇政府各部门和派驻站所公开的事项。其中，重点是财务公开。
3．在乡村两级设置财务公开监督小组（民主理财小组），负责对财务公开的全程监督。每个行政村都应组成村务公开监督小组，乡镇也要成立政务公开监督小组。公开监督小组负责督促各部门按规定时间和要求公布财务情况；检查、审核公开内容，查对财务账目；对检查、监督中发现的问题及时提出处理意见。
4．通过村民会议或村民代表会议民主讨论决定村级重要事项，建立健全民主决策制度。民主决策从决策问题的提出，到拟定决策方案，再到各方利益协调，最后形成决策，是一个完整的过程。决策的民主性不是仅仅体现在最后的表决方式上，还体现在决策方案的广泛酝酿和决策方案的利益协调过程中。在酝酿过程中，要公开决策的内容和目标，让村民对所决策的事务有相应的思想准备，要注意倾听代表不同利益的不同个人、不同家庭、不同群体的呼声。在决策方案的利益协调过程中，要充分发挥党支部、党小组在农村工作中的战斗堡垒作用。通过党员干部有组织、有计划的宣传、教育和发动，使决策得以顺利通过和贯彻执行。最终使党的政策、政府法规转化为全体村民的共同意志。
5．开展民主质询活动，建立健全民主监督措施。在每季度财务公开后，由领导干部组织全体党员，干部和村民代表（乡镇为人大代表）召开质询大会。会上，乡镇或村干部对财务公开的内容要做出详细说明，代表对存在的疑问向干部直接提出质询，干部要当众给予正面答复。对连续两次不能解决群众提出的质疑、失信于民的干部，组织上要对其进行诫勉谈话，或予以适当调整；涉嫌违纪的，移交有关部门严肃处理。要逐步扩大民主质询对象的范围，在乡（镇）和村级选举的过程中，结合对候选人的介绍或候选人竞选演说，开展对候选人的质询活动。在每年的乡镇人大会或村民大会期间，结合年度工作报告，开展对领导干部的质询活动。
（六）建立和完善税费改革后相关的会计核算制度
随着新的税费制度在全国的陆续推开，村集体经济组织的收入和支出情况发生了重要的变化，有必要针对税费改革后农村会计核算内容的变化，对村集体经济组织会计核算的内容加以适当调整。
农村集体经济组织会计核算的改革可以采取以下几种方式：第一种是延续原来的分行业会计制度形式，由财政部和农业部制定新的农村集体经济组织会计核算制度，但是与会计改革的总体方向不一致；第二种是在国家统一会计制度的框架下，尽快制定相关的具体会计准则，目前具体会计准则的制定进程较为缓慢，这一目标短期内还无法实现；第三种方案是在现行的《村合作经济组织会计制度》的基础上，对有关的会计科目、会计核算方法进行补充、修改和完善，使之符合税费改革后的有关变化。综合看来，《村合作经济组织会计制度》经过多年来的实践，基本符合农村工作实际情况，会计制度设计比较合理。对部分会计科目和会计核算内容加以完善，基本上能够符合税费改革后村集体经济组织会计核算的需要。目前农村税费改革在全国还处于试点阶段，待新的农村税费制度完全确立以后，可以采取会计准则的形式制定新的村集体经济组织会计核算制度。
