农业结构调整中市场与政府的角色定位
我国农业结构调整的目标能否实现，任务能否完成，关键在于是否有一个科学合理的调节机制。以往的农业结构调整，是在计划经济体制下进行的，靠政府行政命令来推行，效果并不理想。这次农业结构调整是在我国市场经济体制基本形成的新的体制环境下进行的，因此农业结构的调整，要更多地发挥市场机制的引导作用。在工作实践中，要解决好两种倾向，一种是政府大包大揽，完全政府说了算；另一种是政府撒手不管，听之任之。这都有失偏颇。政府必须根据市场经济体制的要求，制定科学、合理的政策发挥政策的引导作用。
市场机制对农业和农村经济结构的调整表现为以下内容。其一，对农产品以及加工品总量的调控。回顾前几次农业结构调整，几乎都是由农产品卖难引起，每一次解决农产品卖难均是国家放开部分农产品价格或生产指标交由市场调控的结果。农产品供给过剩，国家不再按保护价收购，价格下跌引起“谷贱伤农”，农民自然会有针对性地调整生产。西方经济学的农产品蛛网模型中的农产品供给量周期性过剩与短缺也正是市场价格引导的结果；其二，引导农民进行品种调优和品质提高。现代经济理论认为，需求决定价格，需求结构的变动，供给结构务必随之变动。否则，即使供需是绝对量相等，也会出现非意愿投资增加或市场短缺两种局面。需求和供给通过市场走向平衡，一方面表现为绝对量平衡，另一方面也表现为结构平衡。这样，通过市场的平衡调节，农产品生产结构必然会同需求结构相符合。当前，我国农产品全面过剩，究其原因，就是因为在此以前农民生产不看市场而看行政命令，同时由于农产品总体处在卖方市场，即使质量差的农产品也卖得掉，价格背离了价值，价格信号失真，导致生产者的盲目进入，忽视生产结构的调整，导致下一周期的结构失衡；其三，市场对农业生产进行区域上的优化。对于有生产优势的地区，由于生产成本较低，农产品品质优良，该地区的生产者在竞争的市场中处于优势地位，而相对无比较优势或比较优势弱的地区的生产者，会因农产品价格难以实现或不能实现而亏本，最终会退出该生产领域。其四，市场通过收入流的变动，引起投资变动，从而出现农村一、二、三产的变化和农业劳动力向非农产业转化。
市场机制也并非尽善尽美。充分发挥市场的基础性调节作用时应注意以下几个问题：其一，市场调节不能只局限于本地区本行业市场，结构调整要同时面对整个农产品市场，包括国内和国际市场。市场经济的本质，要求全国乃至全世界是一个统一、开放有序的大市场。结构调整是手段，最终的目的是提高资源的配置效率，从而增加农民的收入。因此，农业资源的配置就不能局限于本地区和本行业的小圈子内。我国已经加入世界贸易组织，国内市场将不可避免地与国际市场相对接。我国农业发展所受的市场约束也将国际化。因此，农业结构调整必须要面对国际国内两个市场、两种资源；其二，在充分发挥市场的基础性调节作用时要注意市场的巨大波动性。结构调整切忌一拥而上或一哄而下从已进行的和正在进行的全国各地的结构调整来看，这种情况普遍存在。为此，许多农民心有余悸。对此问题可有以下解决办法：一是对于粮棉等关系国计民生的重要农产品要建立粮棉生产基地，粮棉生产基地内一般不进行生产面积调减而只进行品质品种调优，以此确保重要农产品的稳定。二是对经济作物发展要实现地区特色化；对种、养的农产品，市场份额占优的地区要积极注册商标，通过品牌的创立稳定市场份额。同时加强信息系统建设，使广大农民对市场有一个合理预期，在结构调整中做到未雨绸缪；三是广大农民要做好结构调整的长期准备，不能认为一时占领了市场的制高点，就能一劳永逸，需求结构是时时在变的，特色优势也是有一定时效性的，要根据市场需求变化不断进行结构调整。
充分发挥市场的基础性调节作用，并不排斥政府的积极参与。现代经济学理论认为，政府的职能除了提供公共产品外，还要进行宏观调控，但确定政府的职能范围须慎之又慎，政府只能干那些市场主体不能干、不愿干的事情。第一，我国农业的基础地位丝毫不能动摇。农产品不是纯粹意义上的商品，它具有战略意义。因此，国家对农业的积极干预战线不可随意收缩。即使是在加入世贸组织之后，也应在规则允许的条件下，进行积极的政府保护。第二，当前，我国农民受教育程度相对偏低，对市场缺乏合理预期。从而常常出现“跟风赶”、“多了砍”的现象。这就要求国家积极组织市场体系建设，为农民提供信息服务。第三，农民的科技水平低下，制约了结构调整。政府要加强农业科技创新和科技推广工作，为结构调整服务。
基于上述原因，政府在农业结构调整中的定位是：加强农业基础设施建设，确保农业综合生产能力的提高；建立农业信息体系；组建农产品市场体系；建立农业标准体系等等。在实行社会主义市场经济的今天，计划经济体制下大包大揽的财政运行体制正逐步让位于以扶持公共产品生产为主要职责的公共财政体制。这种具有里程碑意义的转变赋予了财政新的职能和手段。就当前来看，一方面加快建立适应公共财政体制要求的财政支农新模式业已成为财政支农工作的新任务；另一方面农业产业结构调整赋予财政支农工作新的重点和目标。
长期以来，在农业投入上，我们提倡“农民为主，国家为辅”。这就决定了财政投入在农业结构调整中主要还是处于辅助性的地位。但在我国，分散的单个农户难以成为农业固定资产的投资责任人或投资主体。投入主体的缺位造成了财政性资金难以起到汇集资金的作用、甚至出现了财政性资金成为投入主体的情况，导致了“喧宾夺主”。在市场经济体制下，农业最终将走向市场，依靠市场机制的推动来实现农业的现代化，特别是在入世之后，按照国际农业协议的规定，政府扶持即财政扶持将在一些领域将受到限制，如农产品价格补贴；种子、肥料、灌溉的投入补贴。财政将逐步淡出对农业生产的直接投入，取而代之的是通过调控市场来引导农业发展，即政府调控市场，市场调节生产。
农业结构调整要求财政支农政策与之配合
在新一轮农业结构调整中，我国的财政无论是体制、政策还是收支规模和调控能力，有新的变化。但是，财政体制和财政政策的某些方面仍不能适应发展的要求。对照这一轮农业结构调整的情况，财政政策的调整仍然非常必要。
1、调整国民收入分配结构，加大财政支持农业发展的力度。
国家财政对农业的资金投入，不仅在引导集体和农民增加投入方面有着积极作用，而且在大江大河治理、农业科学研究、重大农业新技术的推广等方面，有着不可替代的作用，从这个意义上说，没有国家对农业的大量投入，就没有农业生产得以稳定发展的物质基础，所以，必须下决心调整国民收入分配格局，提高农业在分配中的比重。
首先应当根据《农业法》中“国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度”的规定，这一规定有利于提高财政支出中用于农业的比重，也便于考核，值得推广；其次是要划定农业支出范围，财政用于农业支出的范围，究竟包括哪些方面，以前由于统计口径不一，经常变化，也难于考核。财政对农业总投入的范围，应当由以下几个方面组成：农林水基本建设投资、农业科技三项费用、支援农林生产支出、农林水事业费、农业综合开发支出、支援不发达地区发展资金、农业科技经费等，上述经费每年都要保持和财政总支出同步，争取略高一点。第三是为了保证财政支农资金有相对稳定和充足的来源，有必要建立农业保护基金，开辟预算外资金的来源渠道。
2、优化财政支农资金的投入结构，突出资金使用重点。
农业投入的供需矛盾在我国将长期存在，因此，在增加农业投入的同时，还必须十分注意优化支农资金的使用效益，根据我国农业保护的范围，近期农业投入的重点是：
继续大力支持农业基础设施建设，改善农业生产条件。特别是进一步加强大江大河大湖的综合治理，集中力量兴建一批具有综合效益的大中型水利工程，确保农业持续稳定增长。
大力支持“科教兴农”。一要增加农业科技推广体系的投入，健全农业技术推广体系是实行科教兴农的重要一环，县乡财政要根据国家对乡镇农业技术推广、机构定员定编的有关规定落实的人员经费纳入预算，对乡级农业技术推广并开展经营性技术服务单位收入要制定财税优惠政策，原则上应留给单位用于扩大服务范围、增加服务手段和改善其工作条件；二要增加对适应性农业生产技术推广的扶持，特别是要注重对粮棉油等大宗农作物有明显的节工、增产、增效作用的良种应用、科学用法肥、模式化栽培、病虫害防治、节水灌溉等技术的推广进行扶持；三要扶持农业科研单位开展的农业基础研究，为农业发展储备新技术；对一批已取得决定性进展，可望在短期内运用于生产实践的农业科研攻关项目给予必要的资金支持。同时，要加强新品种和新技术的引进推广工作安排所需外汇和配套资金，抓好国家确定的引进计划；四要增加对农业教育的经费投入，通过办一些初等、中等职业技术学校，为农村培养大量急需的初中级技术人才，并通过举办“绿色证书”制度，加大对农业劳动者技术培训的投入。各级财政都要建立扶持农业科技研究和推广的专项资金，专门用于支持农业科技发展，促进农业科研、农业科技推广与农业生产过程紧密结合，推进农业生产集约化、规模化发展，使农业技术进步在农业增长中发挥更大的作用。
大力支持改善农村生态环境。为了使我国能够可持续发展，必须立即着手改善生态环境，主要是植树造林，根据国家规划，到本世纪末树林覆盖率要达到20％，估计要增加造林面积6亿亩或更多一些，所需投资约170亿元，财政应在原来的基础上增加对绿化、水土保持和防护林建设投入，大力发展生态环境。
大力支持农业产业化发展。过去由于体制的不合理，把农业生产与农产品加工、流通环节割袭开来，农产品增值的收益回不到农业中去，因此农业的比较收益低，务农收入跟不上非农生产者的收入增长，如果把农业生产与农产品加工、运输、综合利用等环节有机结合起来，实行贸工农一体化经营，形成一个经济利益的共同体，就可以大大提高农业经济效益，农民生活水平也可以大大提高，因此，从保护农业、保护农民收入有较大幅度增长的角度出发，应大力支持农业产业化的发展。
3、规范农村分配行为，减轻和稳定农民负担。
在农村经济发展过程中，减轻农民负担问题一直是一个十分尖锐和突出的问题，保护农业，首先要保护农民的生产积极性，党中央、国务院对此十分重视，一直三令五申，并出台不少办法，农村税费改革也正进行得如火如荼，但农民负担问题依旧没有得到根本解决，其根本原因是没有建立起与市场经济相适应的农村公共事业筹资制度，因而在农村分配行为中，低税高费，以费代税的特征十分明显。对此必须采取一种法制化手段来规范农村的分配行为，以深化农村税费改革。
4、改革粮食购销制度，把农业真正推向市场。
积极推进农产品价格体制改革是农民强烈要求解决的迫切问题，也是进一步发展农村商品经济的关键环节，而粮食购销体制改革又是农产品价格和流通体制改革的中心环节。近几年来国家在这方面已采取了农产品收购保护最低价和建立粮食专项储备和风险基金等保护措施，但还没有把粮食真正推向市场。要把粮食真正推向市场，还必须按照中央在1993年推出的“保量放价，购销同步，对低收入者进行补助”的方针办，保粮放价就是要保证国家在任何时候都要有1000亿斤粮食储备在手里作为调控手段，价格可以放开，随行就市；购销同步，就是在防开购价的同时，放开销价，真正按照价值规律运作；对低收入者进行补贴，即粮食销价放开后，对城镇一部分收入较低者，给予适当补贴，取消原来全民补贴的办法，可把原来用于粮食购销差的补贴用作此项补贴资金，把补贴给城镇居民的好处放在明处，财政补贴不增加太大的压力。同时要在全国几个粮食生产区建立粮食期货市场，通过市场的作用，把市场价和保护价很好地结合起来，保护价为市场价提供基础，防止大起大落，支持建立政策性农业保险制度。还要推行农业保险，可以有效地为农业生产抵御自然灾害提供保障作用。当务之急是要完善农业保险体制，促进农业保险业务的快速发展，使农业保险真正成为促进农业和农村发展的“稳定器”。
5、改革农用土地制度，明晰土地产权，培育土地市场。
土地所有者主体不明是我国土地产权关系上长期悬而未决的问题。要通过法律的形式，进一步明确土地所有权的实现形式；在国家政策法规允许的范围内通过出租、入股、抵押等形式实现其所有权；在明晰产权关系的基础上延长土地承包期限，并用立法形式予以明确；建立规范的耕地资源的使用制度。目前一些地方政府积极鼓励农户开发山地、“四荒地”和其他非耕地资源，少数工商企业也开始介入，这对于开发利用土地，提高农业综合生产能力是有积极意义的。但要结合各地实际加强对非耕地资源的使用管理，提高土地资源的使用效率。
