农村税费改革是建国50年来我国农村继土地改革、实行家庭承包经营后的又一次重大改革。三次改革相继以“耕者有其田”、“耕者有其权”、“耕者有其利”为特点，由此带来了我国农村历史性巨变。而这次农村税费改革重点在于调整和规范国家、集体与农民的利益关系，解决束缚农村生产力发展和影响干群关系的农民负担问题。

　　农村税费改革试点运行两年来，应当说农村税费改革所取得的成效是明显的。但也不能否认改革的进程步履维艰，其难度之大为前两次改革所未有。

　　一、当前农村税费改革的难点

　　1．计税基础数据难以确定。从计税土地面积看，中央规定应以农民第二轮承包用于农业生产的土地为基础进行核定。政策界限是明确的。但实质上，第二轮土地承包在落实上各地差异很大，土地面积底数不清的问题在一些地方程度不同地存在。特别是对由于征占、自然灾害等原因而造成减少的耕地面积缺乏准确的数据。土地面积是个动态数，许多不确定的因素导致农业税计税土地面积难以确定。从常年产量看，中央规定应以1994年——1998年5年农作物的平均产量确定。受土壤、水源、技术、成本等诸因素影响，要对数量庞大、情况各异的土地准确评定常年产量同样是个棘手的问题。

　　2．乡村两级收支矛盾比较突出。实行税费改革，有利于农民休养生息，促进农村经济健康发展，但也对乡村两级基层政权运转带来一定影响。费改税前，乡镇政府收入主要由地方预算内收入、以乡镇统筹为主体的预算外收入和其它一些收费、集资和基金等制度外收入三部分组成。由于税费改革的目标是减轻农民的税外负担，而农民的税外负担又构成乡镇政府收入的一个重要组成部分，因此乡镇政府的税外收入占政府总收入的比重决定了税费改革对乡镇政府财力的影响程度。与经济发达地区相比较，经济欠发达地区所受影响尤为突出。由于乡镇统筹收入和制度外收入等构成了乡镇政府财力的主要部分，加之刚性支出难以压缩，财政缺口弥补乏力，而这些收费的取消无疑加剧了乡、村两级的收支矛盾。

　　3．农村债务包袱沉重。据有关部门调查，全国乡村负债3259亿元，其中乡级1776亿元，平均每个乡镇达400万元；村级1483亿元，平均每个村20万元。就大同市而言，目前除左云、新荣一些有煤矿的乡镇较为富裕外，90％以上的农村集体经济比较薄弱，甚至还有一定数量的“空壳村”。公益事业发展所需资金的来源主要靠贷款，还款的方式过去一直采取村提留和村民均摊等方式逐年偿还。待费改税实行后，采用新的农业税附加方式统一收取，这部分资金用以支付干部的工资都维持在较低水平，加之对农民的集资、摊派等均在取缔之列，这样，农村集体债务势必“悬空”。还有，近年来不少乡镇对所辖村的财政收入指标逐月考核，而实质上村干部在实施过程中难度很大，其指标根本无法足额完成，村干部只好贷款垫付，债务越累越多，亏空越来越大，包袱越来越重。

　　4．税收征管困难。点多、线长、面广是农业税的突出特点。农村地域辽阔，交通不便，通讯落后，税源零星分散，征管力量薄弱，工作难度很大。

　　二、农村税费改革的切入点

　　农村税费改革是一项宏大的系统工程，在实施中既要考虑到它的全局性和长期性，又要考虑到它的艰巨性和复杂性。理论界关于农业税废立的争论各有道理，但从理性的角度看，目前，取消农业税的条件尚不具备。前工业化时期农业支持工业，工业化时期农业与工业平等竞争，后工业化时期工业反哺农业的规律值得遵循。但是目前我国的工业并没有上升到后工业化程度，更谈不上反哺农业。社会发展的二元形态，决定了城乡税收制度的差异。农业税收制度的存在，是强化农民纳税意识、法制意识的需要，是巩固乡财政制度基础的需要，是保障社会稳定的需要。农业税应当存在，但农业税必须改革。

　　1．从根本上创新农业税制。农村税费改革后，参与农业产业和农民分配的只有农业税收。但是，农业税收制度作为对农业产业课税的重要税收制度，在农村税费改革中只对部分政策作了一些调整，并未从根本上解决问题。要制定比较完善的农业税改革方案，既要从现实出发，又不能局限于现实；既要考虑产业特点，又不能脱离国民经济整体。农业税制改革的基本原则和方向是：第一，与市场经济相适应；第二，有利于税制规范和简化；第三，体现公平税负，促进平等竞争；第四，体现国家的产业政策，有利于农业内部结构的调整；第五，有利于发挥税收的调节收入与调节地区间经济发展的功能。

　　传统农业税制是实物税制，是以农产品的常年产量为计税依据，只考虑土地的收获总量，并未考虑剔除成本费用后按纯收益计税的原则，与市场经济规律的要求不相吻合；农业特产税作为农业税的补充，其调节不同农业特产品与粮食、油料等作物间的收益和种植结构，平衡税收负担，稳定粮食生产的职能作用正日趋淡出。从农业税改革方向看，目前全国税收理论界探索的诸如农业收益所得税、农业土地使用税和土地定额税等模式很有见地。

　　实行农业收益所得税，按照农业纯收益所得征税，在税前对其必要的费用进行扣除，能够在一定程度上减轻农民负担，更好地贯彻合理负担政策，促使农民有效增加农业投入，促进农业的可持续发展。同时，也符合国际通行做法，随着我国加入WTO，世界经济一体化进程的加快，农业这一基础产业面临着新的机遇和挑战，如何能更好地顺应世界潮流，加快农业的产业化进程，农业税作为调节和引导农业发展的重要手段，应首当变革，与国际接轨，农业收益所得税以税负均衡合理、简便易行的显著特点，理应成为我国农业税制改革的方向性选择。

　　实行农业土地使用税，对于确立纳税主体，保障税收收入意义重大。征收农业土地使用税，对使用耕地从事农副产品生产者进行征缴，使纳税人的概念进一步明确，有效防止税收的流失。

　　实行土地定额税，其核心在于农业税制的简化。新的农业税制设计应走出计税价格、常年产量的藩篱，直接规定各类别土地应收取的农业税定额标准，并据实调整。

　　2．搞好乡镇机构配套改革。农村税费改革成功与否很大程度上取决于配套改革措施能否到位。乡镇政府机构、乡镇财政体制、农村教育体制等方面的改革是农村税费改革取得成功的重要保证。乡镇机构改革不彻底，财政供养人员压缩不够，就会对农村税费改革形成欠账。因为乡财政“无钱养兵”，就会向农民伸手，故态复萌，改革难成。因此，乡镇机构改革必须继续深化。在此基础上，要加强支出管理，保障乡村干部报酬兑现和基层政权运转。

　　3．切实加大对乡镇财政的转移支付力度。农村税费改革后，随着农民负担的减轻，乡镇平均减收幅度在40％以上，村级减收幅度更大，乡镇政府和村级组织出现了较大的收支缺口。加上乡村两级长期形成的各种债务，已成为许多乡镇政府和村级组织的沉重包袱。解决乡、村财力缺口，中央要求在地方精简机构、削减开支的基础上，通过中央和省、市级财政转移支付，保障基层政权正常运转。

　　4．以“三个转变”促进农业税收征管。建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新征管模式是时代的要求。“三个转变”是在农业税收领域对征管改革的引深。即由委托代征向直接征收转变，由上门收取向集中征收转变，由手工运作向微机监管转变。“三个转变”对几千年中国农民的纳税习惯造成冲击，形成工商农业税收管理一体化的崭新模式，同时也成为农村税费改革的重要一环。

　　总之，农村税费改革必须从治本入手，把取消乱收费与完善农业税制改革结合起来，把精简机构、转变政府职能与深化分税制财政改革结合起来，要在改革中始终坚持减轻农民负担和规范税费秩序的两项基本原则，并通过改革，最终形成完整的保护农民利益的法律法规体系和适应社会主义市场经济要求的农村收入分配机制。改革维艰，任重道远，大刀阔斧，当其时矣。