［摘要］当前农民增收难在很大程度上与经济结构调整步伐慢有关。税费改革对三大产业结构的改善对提高农民收入的作用不大。农业产业结构调整应成为今后农民增收工作的主线，延长农业产业链是其首要的选择。

　　近年代，农业、农村、农民问题成为决策者和理论界关注的一个焦点问题，而“三农”问题的核心是如何增加农民收入。农民人均纯收入连续呈下滑之势，原因何在？农民增收的途径又在哪里？以及农业产业结构调整在农民增收中的作用有多大？笔者拟对上述问题作一些探讨，求教于广大同行。

　　一、结构性障碍是当前农民增收难的主要原因

　　从1997年开始，农民收入的增长势头锐减，1996～2000年分别为9％、4．6％、4．3％、3．8％、2．1％。虽说2001年农民人均纯收入增长回升到4．2％。这仅仅是恢复性增长，基础很不牢固，不能根本改变农民增收难这一事实。农民缘何增收难了？理论界众说纷纭，莫衷一是。

　　农业生产受自然气候影响大，干早洪涝灾害都会造成农业大量减产，加上农产品（特别是主要农产品）需求的价格弹性和收入弹性很小。农产品供给对价格变动的反应程度远远大于需求的反应程度，农民很难在价格波动中把握市场，得到好处。与其它产业相比，农业具有弱质性。正因为如此，发达国家普遍采取保护措施，来扶持农业发展。西方国家保护农业的产业政策主要体现在两个方面，即稳定农产品价格和增加对农业的投入。以美国为例，美国政府在联邦预算中专门设立了农产品价格补贴基金，由农业部负责实施。农业部在下一个农业生产年度开始之前，根据上一年度的情况制定并公布农产品的目标价格，如果农产品上市后的实际价格低于政府的目标价格，其差额就由农产品价格基金补足。通过这种方式基本上稳定了农产品与其他产品的比价关系，保证了农场主的正常利润。为了增强农业的发展后劲，美国各级政府广泛投资于农业教育与科研、资源保护与土地管理、水源与水利、农业区域开发、灾害救济与保险等项目。以政府对农业科技投入来看，20世纪70年代以来，联邦政府投入高达150亿美元。正是政府不断地加大农业投入，才使美国在20世纪后半期农业劳动生产率大幅度提高，农产品的国际竞争大大提高。

　　新中国建立后，我们选择了重工业优先发展战略，这种战略不合乎当时中国资本短缺的资源禀赋状况，那时又无法从国外筹措到庞大的建设资金，动员农业剩余成为工业化战略的必然选择。从1953年开始，国家实施了农产品统购统销政策，通过工农产品不等价交换，来保证重工业发展所需的资本积累，工农产品价格“剪刀差”一直延续到现在。据测算，1954～1978年，农业部门通过价格“剪刀差”为城市工业提供了5000亿元的巨额资金；1978～1991年，剪刀差累计高达12319．5亿元；进入20世纪90年代，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。政府还通过税费和农村储蓄等措施从农业部门抽走大量资金。实施分税制改革后，农业税、农业特产税被划归为地方税种，激发了地方政府加强这方面税收征管工作的积极性，造成了农业税收快速增长。1993年全国农业各种税为125．74亿元，1998年增加到398．8亿元。在农民上缴的各种“税费”中，费的部分约占2／3。“三提五统费”由1993年的380亿元，增加到1998年的729．7亿元，农民劳动积累工和义务工从1993年的16．4个上升到1998年的18个；近年来，农村贷存比例不断下降，农村信贷资金大量外流。据统计，1994年以后，平均每年从农村净流出的资金高达500多亿元。虽说国家财政支农资金的总量也在不断扩大，1998年国家财政对农业的支出是1990年的2．4倍，可是用于农业的支出占财政总支出的比重一直呈下降趋势，1991～1997年分别为10．26％、10．05％、9．49％、9．2％、8．43％、8．82％和8．3％，与农业在国内生产总值中的比重不相衬。有的学者认为，改革开放二十多年政府对农业一直采取负保护政策，平均每年从农业净转移出的资金高达1400多亿元，近两三年来进一步恶化。这样使业已缩小的城乡收入差距重新扩大，甚至超过改革开放之时。城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比，1978年为2∶57∶1，1985年下降到最低点1∶85∶1，从1997年后逐步攀升，1999年和2000年分别为2∶47∶1与2∶79∶1。

　　上述理论对于认识我国当前农业落后与农民增收难这一问题，无疑是有帮助的。它并没有解释为什么中国农民收入在经历八十年代初期快速增长阶段后，长期处于慢速增长的态势，步入90年代后期并一直萎靡不振？除了政府扶持不力这一原因外，是否有阶段性原因？也不能回答，至80年代中期以后，伴随着乡镇企业异军突起和民工潮的涌现，出现了农业收入在农民总收入中的比重不断下降这一新趋势。现在非农业收入在农民总收入中的比重东部地区为76％，西部地区和粮食主产区分别已高达50％和36．7％。上述观点仍然局限于就农业谈农业，就农民谈农民，就农村谈农村狭窄的研究范围，没有从国民经济发展全局的角度来探讨农民增收问题。其实，1997年后农民增收越来越困难是中国经济发展到新的历史阶段必然要出现的经济现象，在很大程度上与经济结构调整进展不大有关。

　　从20世纪90年代中后期开始，我国彻底结束了长期困扰着我们的短缺状态，进入全面过剩进期。经过5年扩大内需的努力，市场上产品供求失衡状况没有得到改变，社会有效需求不足的矛盾甚至更加尖锐。据全国商业信息中心对国内600多种主要商品的统计，供过于求的商品比例从1998年的33 ．8％，上升到2001年83％。当前农业危险的境地是农业、工业升级缓慢双重挤压的结果，农民增收难也是农业收入与非农业收入共同下降造成的。1984年首次出现“卖粮难”问题后，农民非农业收入大幅度增加，维持了农民收入正常的增长。在80年代，乡镇企业对我国经济增长的贡献高达2／3，1990年以来，由于乡镇企业普遍存在着规模小、技术落后、管理水平低下和产品结构雷同等弊端，产业结构升级缓慢，对国民经济增长的贡献率不断下降。2001年国内生产总值达到95933亿元，比上年增长7．3％，乡镇企业的贡献不足2％，乡镇企业吸纳就业的能力明显下降。1990～1998年，年平均吸纳就业409万人，仅相当于1980～1989年期间每年新增就业707万人的57．9％，近两年甚至出现就业负增长，导致民工大量回流，农民从非农产业和外出打工的收入增速回落近二十个百分点。我国农业生产结构性矛盾也十分突出，集中体现在以下两个方面：产品质量不高，大路货多，名优产品比例低；初级产品多，加工产品少，精深加工产品更少。以中国进口量最多的三种主要农产品（小麦、玉米、油菜籽）为例，国内每年需要面包小麦36亿公斤、饺子小麦120亿公斤、糕点小麦60亿公斤，国内生产量只占需要量的8．5％，绝大部分依靠进口。中国赖氛酸含量与出油率高的“双高”玉米以及钙酸和硫含量都低的“双低”油菜的种植面积都没有达到20％。近年代，由于不适当地使用化肥、农药、植物生产剂等，降低了农产品的内在品质。2000年农业部对全国2000多个蔬菜产品质量安全情况进行了检测，违禁农药品种的超标占整个农药残留超标的90％以上。国家技术监督局2000年第四季度对全国72种主要农副产品抽查，不合格率为54．2％。洋农产品凭借价格和质量优势大举进攻中国市场，1997年以后，我国年平均进口粮食、棉花和油料分别达1500万吨、60万吨、300万吨以上。所以，目前中国农产品的过剩是建立在大量进口的基础之上，洋农产品的大量涌入对农民收入增长缓慢也是“功不可没”。考虑到我国粮食自给率始终在90％以上，纯农民（即完全从事种植业和养殖业的农民）越来越少的实际情况，非农业收入的下降更是当前农民增收困难的主要原因。

　　二、结构性改良应成为当前农民增收工作的重点

　　去年，中央投入33亿元支持安徽全省和其它地区106个农村税费改革试点，取得了明显的成效。税费改革达到了使农民负担减轻20％以上的预期目标，唤发了农民生产积极性，被农民誉为继土地改革、联产承包责任制以后又一重大改革。2002年中央增加150亿元专项资金，将税费改革的省份扩大到三分之一左右。对于中央这一审时度势的英明决策，作者完全拥护。可是，从安徽试点的情况来看，农民总的税费负担下降了31％，农民人均负担由109．4元减少到75．5元，减少33．9元，农民人均“两工”由29个减为20个。显而易见，税费改革对提高农民收入的作用有限。安徽试点的效果是最好的，如果全国各地农村都达到这一效果，至少需要中央增加支出600亿元以上，相当于2001年国家对农业所有投入的总和。近期来看，税费改革还难以在全国普遍展开。税费改革过程中所出现的负面问题也不容忽视。全国约有50％以上的县和70％以上的乡镇不能按时发工资，全国乡村两级的负债超过3000亿元。农民负担的减轻导致了乡镇收入的大量减少，使本来就难以开展的乡镇工作更加困难。试点地区普遍反映出，农村各种公益事业和基础设施建设无法开展，基层干部的抵触情绪很大，乡村正常工作难以维持。税费改革的本意是相通过减轻农民负担，加快农村经济的发展，试点过程中出现的问题有违初衷。由此看来，通过税费改革对农村所有问题毕其功于一役的想法是不现实的。

　　农民增收难是农村各种复杂矛盾的集中体现，税费改革在提高农民收入方面不尽人意，作者认为与这项改革的设计有关。我们并不否认，乡镇各种税费过快增长，是导致农民负担到了难以承受地步的一个重要原因。可是，农民增收难的根源不在这方面，甚至不在于农业。农村正在实施的税费改革，从内容来讲不能达到“在不使别人的状况变坏的情况下，使一个的状况变好”这种“帕累托”境界，而是使广大的农民受益，使基层干部受损，是一种典型的非帕累托改进。根据新制度经济学的理论，制度演进的方向是一个社会中各利益集团之间博奕的结果，主要由在社会中居于强势地位的利益阶层决定。基层干部作为理性的经济人，对农村税费改革的支持是有条件的。用诺斯的话讲，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新”。农村基层干部是党的路线方针在农村具体的执行者，如何对其受损的利益进行补偿，是农村税费改革赖以成功的关键，从一定意义上讲，补偿的力度决定着改革的广度和深度。税费改革着眼于利益分配格局的大调整，在中央不能有效补偿的前提下，很容易陷入僵局。中央一再强调“发展是硬道理，是解决我国所有问题的关键”，我认为这一方针对农民增收工作也是适用的。与税费改革相比，农村经济结构的调整，能够在不触动当前农村利益格局的前提下，推动农村经济发展，更带有“帕累托改进”的性质，提高农民收入更有效。

　　改革开放二十多年以来，我国三大产业换衡状况有了很大的改善。第一产业占GDP的比重由1978年的28．1％下降1999年的17．7％，第二、三产业分别由1978年以后的48．16％和27．74％上升为1999年的49．3％和33％。在市场经济国家，产值的变动与劳动力的转移和人口的迁移总是同步的。我国由于体制上的原因，导致了农村剩余劳动力的转移和城市化严重地滞后于工业化进展。1999年第一产业占社会总劳动力比重为50．1％，高于产值所占的比重32．4个百分点，13亿人口中仍然有70％生活在农村。而发达国家在GDP和就业量中，第一产业都低于10％，第三产业超过60％。1999年，美国第一产业和第三产业所占的比重分别为3．4％和75．8％。加上，我国农业基本生产资源的人均拥有量，与农业发达国家相比，存在着巨大的差距。根据世界银行《2000／2001年世界发展报告》，我国人均可耕地仅为0．1公顷，只有美国的15％、澳大利亚的3．6％，加拿大的6．5％；我国人均淡水资源为2285m3，只有美国的25％、澳大利亚的12．2％、加拿大的2．5％。从经济发展的最终趋势来讲，我国的产业结构也会走上这一道路，可是在短期内无法达到。根据《十五计划纲要》，第一产业占GDP和社会从业人员的比重分别为13％和44％，刘国光和林毅夫等学者预计，到2030年我国至少有30％仍然生活在农村。由此看来，通过三大产业结构的改良来提高农民收入的想法在现阶段难以奏效。

　　殊不知，发达国家现今的产业结构是过去经济长期发展的结果。英国从18世纪中期产业革命开始到第三产业占主导地位，经历了二百多年的时间；美、德、法的工业化是19世纪中期后开始的，到第三产业居于主导，也经历了七八十年时间。二战后，信息技术等新技术革命的爆发，第一产业比重的下降和第三产业比重的上升才加速进行。几乎所有发达国家产业结构变动都呈现出以下相同轨迹；先是农业生产率提高，导致大量农业剩余劳动力转移到工业；再是工业化加速进行，并用现代工业改造传统农业，致使工农业剩余劳动力进一步游离出去；最后是信息业快速发展，才使第三产业占主导。除了极少数人口和面积都十分有限期的小国，其它国家发达的第三产业都是建立强大的农业基础之上。我国工业化远未完成，信息化才刚刚开始，三大产业与发达国家相比，都有很大的差距，表现在农业基础地位薄弱、工业整体素质不高和第三产业发展落后，国际经验表明，在人均GDP800～1500美元的发展阶段是进行产业结构战略性调整的重要时期。农业产业结构的调整无疑成为我国今后农村经济工作的主线。

　　三、现阶段我国农业产业结构调整的战略选择

　　关于农业产业结构如何调整？理论界存在一种十分流行的观点，认为应按照市场需求来安排农业生产，“什么赚钱就种什么”。这种思想在农产品短缺的年代或许是正确的。现在农产品严重过剩，市场竞争十分激烈，赚钱和短缺的农产品越来越少。如果总是按价格的涨落来调节农业生产，难免会出现“第一年年底产品价格上涨→第二年农产品供给过剩→第二年农产品价格下跌→第三年农产品短缺→第三年农产品价格上涨”蛛网性波动的困境，导致农业生产大起大落。有很多学者提出，用高新技术加强对传统农业的改造，有利于降低农业生产成本，提高农产品质量，应成为今后我国农业产业结构调整的主攻方向。从农村长期发展的角度来讲，这种经济发展思路也是正确的，笔者认为在短期内不应作为农业结构调整的重点。一则，因为高科技农业的初始投入往往是巨大的，在国家不能大规模投入的情况下，仅仅依靠农民有限的资本积累，肯定行不通；二则，高科技农业所要承担的风险较大，农民在这方面缺乏投资的积极性。发展经济学家加塔克说得好，发展中国家农民与发达国家农民是不同的，他们不是追求利润最大化，而是追求风险最小化和生存机会的最大化。因而，农业产业结构的调整必须把提高农民收入作为根本出发点。

　　学者们习惯于根据比较利益学说，认为我国农业生产的特点是劳动力充足、土地稀缺和技术落后，劳动密集型农产品是我国的比较优势所在，而土地密集型农产品则是我国的弱项。具体来讲，与发达国家大农业相比，我国在小麦、玉米、大豆等大宗农产品方面均不具备优势。以1998年国际期货价格为100，我国主要农产品收购价格为：小麦143、玉米180、大豆179、豆油156、花生油153、原糖183。而在水果、蔬菜、花卉、水产品和肉类产品等方面，我国农业生产都具有明显的优势。这一理论乍一听起来，很有道理，其实经不起反复推敲。它仍然把竞争优势等同于成本价格优势。现在国际市场上农产品的竞争已经从以价格为主发展到以质量为主，也就是绿色农业阶段。发达国家制定了一套包括生产技术、环境要求、包装和卫生检疫在内的国际农业绿色壁垒，使我国具有价格优势的农产品并无国际竞争优势可言。不符合欧盟严格的卫生检疫制度，我国出口的肉类产品、蔬菜和水果深受影响；达不到美国对农产品生产和加工的要求，我国的柑橘、龙眼、苹果几乎无法进入美国市场；日本对大米的检测项目就达140多项，我国大米的农药及有毒物残留量严重超标，而被拒之门外；违反了国际绿色和平组织的有关规定，从1995年起，美国食品和药物管理局对我国的虾类产品实行“自动扣留”。到目前为止，我国粮食、水果、水产品等大宗农产品出口量只占总产量的1％～2％，蔬菜只占0．5％。所以，希望通过发展出口农业，来大幅度提高农民收入的想法，只能是一厢情愿。

　　我国农业与国内工业和发达国家农业相比，最大的差距在于产业竞争力差。当然，农业竞争力差是多种因素综合作用的结果，就当前实情而言，则主要是由农业产业链不长所造成的。我国经济学者早在80年代中期提出了，农业发展的方向是产业经营，实现贸工农一体化和产供销一条龙。十多年过去，我们在这方面的建树不是很大，在一定程度上产前和产后服务更加滞后于农业生产发展。全国各地普遍反映缺乏优势的种苗供应和适宜的农业技术，仓储、运输和销售环节薄弱也是制约农业产业化经营的一个老大难问题。关于如何延长农业产业链及农业产业化从何着手？理论界和决策者都认为，现在应尽快落实邓小平同志关于农业发展“第二次飞跃”的思想，在家庭承包制的基础上扩大农业生产规模，实行规模经营，充分发挥龙头大企业在农业产业中的带头作用。对此，作者不敢苟同。邓小平同志的光辉论断是对我国农业发展的长远设计，大部分地区目前尚不具备实现农业“第二飞跃”的条件，当务之急是如何逐步为实现邓小平的战略构想创造条件，而不是不顾客观条件，盲干和快干。从生产领域着手推动农业产业化进程方案的成功依赖于农村土地制度的变革和农业剩余劳动力的转移。虽说中央已经改革户籍制度，并积极推动土地有偿转让，要取得十分显著的效果还需假以时日。从产后和产前着手来推动农业产业化进程的方案对以上两点并不作严格要求，而且还可以为农村土地适度规模经营和农业剩余劳动力的转移创造条件。与第一种方案相比，是一条阻力较少的经济发展之路，应该成为农业产业化的首要选择。