一、我国农民负担的现实分析

　　农民负担就是指农民在国民收入分配中无偿向政府、工商企业以及城市居民提供的各种资金、物品、劳务等各种资源的总和。自从我国农村实行家庭联产承包责任制以后，农民负担具体指“交足国家的、留够集体的”那部分费用，也就是说应该是农民向社会无偿提供剩余价值的总和。我国农民的现实负担，种类繁多，数额沉重。以未实行农村税费改革的农村为例，具体分析如下：

　　1．税收负担。指从事农业生产的农民所承担的农业税收，具体包括农业税、牧业税、农业特产税等。

　　2．合同内负担。1978年农村实行了家庭联产承包责任制，农民通过与集体经济组织签订承包合同的方式来规范个人收入的分配，并且，在合同内同时规定了农民对集体经济组织所应承担的义务，简称为“村提留、乡统筹”。村提留是集体经济组织向农民征收的公积金、公益金和管理费，是集体经济组织为改造生产条件，扩大再生产和体现集体福利所进行的内部积累，以及为维持村务正常而提出的管理费用。乡统筹是由乡镇政府征收，主要用于本乡教育优抚、民兵训练、计划生育、道路建设等民办事业。法规规定“三提五统”属于集体资金，应归集体使用，其实则为“二税”性质，成为乡镇财政收入的重要收入来源。我们若从公共财政的角度来看，村提留还属于社区费用，但乡统筹资金无论其筹集意图或实际支出目的，都属于政府职能范畴的财政性资金，应由政府提供此公共产品的成本补偿。

　　3．价格负担。亦称隐形负担，是指农民出售农产品时低于其价值，购买工业品时高于其价值的损失部分。这种负担是通过工农产品剪刀差形成的。建国后，我国照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化优先发展战略，尤其是重工业优先发展战略。为了确保工业化优先发展所需的原始积累资金，国家从1953年开始实行农产品统购统销政策，人为实行工农业产品不等价交换，隐蔽地获取工业化所需的原始积累资金这种工农产品价格剪刀差一直延续到现今。尽管1985年国家改农产品统购统销为合同订购，但剪刀差并没有消除。进入20世纪90年代，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。这说明本来很贫困的农民还要向城市支付1000亿元以上的负担。而这个数字是每年400亿元农业税收入的2．5倍之多！但更严重的问题还不止于此，工农产品在价格比价上的剪刀差不仅加重了农民的负担，而且还使农民和其他资本不愿投资农业，从而形成了一个恶性循环。

　　4．制度外负担。即各种针对农民的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资。这类负担超出了制度、法律的规定，其性质等同于对农民合法收入和财产的掠夺，因此，也有人称其为“掠夺型负担”。

　　5．间接税负担。农民具有生产者和消费者双重身份，作为消费者，农民和城镇居民基本承受相同的间接税，作为生产者，农业产品虽然免征增值税，但要负担购买农业生产资料所含的增值税。

　　6．劳役负担。其中包括积累工和义务工，即通常所说的“两工”。义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建筑和修缮学校等方面，劳动积累工主要用于农田水利基本建设方面

　　二、农民负担过重问题的成因

　　1．农民负担过重的根本原因是中央政府实行城市偏向的分配政策和制度。目前中国农村实行的税费改革从一定程度上确实减轻了农民的负担，但费改税只是对农村乡镇政府的扭曲行为加以纠正，它仅仅从农村内部的分配关系来减轻农民负担。要研究农民负担问题，就要把农业放到整个国民经济的大环境中去，从宏观角度去分析，从而得出，中央政府实行城市偏向的分配政策和制度是农民负担过重的根本原因。中央政府实行城市偏向的分配政策，过度提取农业资源，为城市工业发展积累资本和城市居民补贴的政策手段，主要是城乡隔离的户籍制度、城乡二元税制等。

　　（1）我国实行改革开放至今，虽然对农产品市场逐渐放开，工农产品可以自由交换，生产要素市场也开始出现，但由于城乡隔离的户籍制度的存在，严重地阻碍了农民向城市的永久性迁移，使大量的农村剩余劳动力仍滞留在农村，在这种条件下，不可能存在真正的农产品市场价格。因此，尽管政府一再提高农产品收购价格与限制农用工业产品的价格，但这并不能改变工农产品之间的比价。在农产品收购价格提高之后，工业产品价格必然也跟着上涨，从而产生了工农产品比价复归的现象，工农产品剪刀差依然存在。

　　（2）我国一直实行城乡二元税制，对农村实行一套独立的农业税制。中国的城乡二元税制结构掩盖了城乡居民负担的差距。如果对两者的税收负担加以比较，不难看出城乡居民之间的不公平负担。以安徽省农村税费改革为例，改革后的农业税税率不超过7％，农业税附加不超过20％，综合负担率大体为8．4％。从消费者角度比较，城镇居民工薪阶层需缴纳个人所得税。根据现行税制规定，个人月工资收入低于800元不征税（相当于年收入9600元）；月工资收入超过800元只就超过部分征税，如超过800元以上、1300元以下税率为5％，即月收入1300元（相当于年收入15600元），只需纳税25元（年纳税300元），负担率仅为1．9％（300元／15600元）。从经营者角度比较，城镇居民从事工商业要缴纳流转税和所得税，考虑到增值税和营业税的起征点规定和间接税的性质（即税负能够转嫁），流转税忽略不计。个体工商户个人所得税年应税所得不超过5000元，税率为5％，其中经营者的工资性收入可税前扣除（年扣除9600元），若考虑工资性收入因素，其负担率为1．98％［250元／（5000元＋9600元）］。结论是：城镇居民年收入在9600元以下不纳税，城镇居民工薪阶层年收入在15600元以下，个体工商户年收入在12600元以下，其税收负担率不超过2％。城镇居民无收入或低收入不纳税，农民不管收入多少，不管男女老少一律纳税，城乡居民名义税收负担相差4倍以上。实际上农民负担的8．4％，是以农业总收入作为计税依据，总收入中包含成本、费用，若扣除成本费用，以纯收入作为计税依据，则农民负担率更高。

　　2．1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、财。当时尚做不到配套确定省以下政府之间财力分配框架，原本寄希望于通过深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下体制改革的深化近年并未取得明显进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离的格局。这在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。因此，不得不允许基层政府通过额外收费筹集资金。按照《乡（镇）财政管理实行办法》和《农民承担费用和劳务管理条例》的规定，原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公益事业，都通过征收乡统筹费、教育集资自筹资金或义务工解决。再者，财政转移支付制度不完善也是其原因之一。虽然改革以后，政府重视对农业的财政投入，但财政支农支出的份额由1978年的13．4％下降到1997年的8．3％，财政支农支出占农业增加值的比重由1978年的14．79％下降到1997年的5．49％。

　　3．形成农民负担过重的另一个直接原因就是我国目前的行政体制存在问题。我国目前实行的是五级政府的行政架构设置，这在世界上恐怕也是独一无二的，而且基层的乡镇机构庞大、臃肿。而政府层级过多，则大大降低了分税制收入划分的可行性。目前一些地方，实行合并乡镇和行政村的建制，但却扩大了乡镇和行政村内设机构和人员的规模。改革乡镇机构，目前采取的“大庙变小庙”以求减少“菩萨”的做法，必然还会出现巧立名目，另辟蹊径向农民伸手收费的现象，是不能从根本上解决农民负担问题的。

　　三、对规范和减轻农民负担的建议

　　近年来，费改税是政府以及理论界提出的农村税费制度改革的主流方案，这种方案认为乡镇政府的行为扭曲主要集中在乱收费上，主张通过将各种收费改为税收的方式减轻农民负担。的确，实行这个方案可以减轻农民一部分的负担，以安徽省农村税费改革为例，2000年改革后农业两税及其附加总额为37．61亿元，比改革前的49．25亿元减少了23．6％，加上屠宰税和教育集资，农民负担总额减少了169亿元，人均负担由109．4元减少到了75．5元，减幅为31％。然而，这个方案在减负的同时没有提出如何消除乱收费的原因，这使人不得不对其长期效果产生疑虑。农村乱收费无疑加重了农民的负担，但农民负担的根源却在于城市偏向的分配政策及其城乡二元税制结构。无论是从技术层面改革的费改税，还是从政治层面改革的财政民主制的思路，其实质都是将改革局限在规范乡镇政府行为上，调整的只是乡镇政府与农民的关系，没有触及国家分配政策和国家税收制度的整体改革，自然难以彻底解决农民负担过重的问题。针对以上分析，我们提出了如下对策，这样既能达到规范减轻农民负担过重的问题，又能创造我国农业增长的内生机制，使其产生内部积累，以推动农业的长期发展。

　　1．取消城乡分割的户籍制度。消除工农产品剪刀差的关键是改革城乡分割的二元体制。勾画城乡社会经济一体化，建立统一的要素市场。通过劳动力以及资本自由流动这种市场化的过程修正工农产品的不合理比价，逐步消除剪刀差。这既是提高农民收入的根本出路，也是实现城乡居民负担平等的根本措施。

　　2．统一城乡税制。我国农业税制改造的基本原则是：废除独立设置的农业税，设置统一的流转税、所得税和财产税，在制度安排方面，给农业和农民以充分的税收照顾。根据公平和效率原则的要求，借鉴国际经验，按公共财政的理论体系，重新架构我国农村收入分配关系和分配形式。为此，提出彻底改造我国农业税制的思路和设想。改革的总体思路是：均衡城乡负担、国民平等纳税、统一工农税制、农业税负从轻。改革的具体设想如下：

　　（1）废除农业税及相关税种，对农业流转收入，开征增值税。在改革的初期，对不同的经营规模，分别采取三种不同制度设计：①规定起征点，对流转收入低于某一数量的纳税入不征税，也不纳入正常的税收管理。②超过一定起点的中等规模的纳税人，规定特别税率但实行不可抵扣的免税，要进行必要的纳税登记。规定特别税率是便于购买者进行税款抵扣，免税是指生产销售者销售农产品不征税，不可抵扣是指生产者的投入物税收不得抵扣。③生产经营规模较大的纳税人实行特别税率并允许购入物税款抵扣，按正常的管理方法计税和纳税。特别税率按基本税率一半以下设计，对于进项税大于销项税纳税人，国家按年结算给予退税。对于前两种情况纳税人不需直接纳税，但要负担购进物的增值税，第三种纳税人有可能纳税，也有可能享受国家退税，实际上其基本不负担增值税。待国家财力许可，可对所有农业纳税人全部实行可抵扣免税或零税率，即销项不征税，进项可申请退税。

　　（2）在农村开征土地使用税。公布新税法，城乡、内外统一征收土地使用税。土地使用税的征税范围可分为农业用地和非农业用地，对农业用地作出特别的制度安排，税负从轻。对农业用地开征土地使用税，以使用土地的农民为纳税人，可沿承几千年来中国农民以土地为本缴纳“皇粮国税”习惯认识，便于推行；稳定地方财政收入来源，维持基层政权运转；保障农民对承包土地的经营使用权；土地是一种稀缺资源，开征土地使用税有利于加强对土地使用管理，保护有限资源；适当调节土地使用的级差收益，保证农民收入公平合理。

　　农业土地使用税应按生产者使用农业用地的面积和等级征收，不再按农业产品的收入计征。农业土地使用税的计税面积包括所有的有农业收入的土地，即：耕地、园地、山地、林地、草地、水面和其他有农业收入的农业用地。在税种、税目的设计上应按土地的不同经济用途设置，如分为种植粮食用地、养殖业用地、饲养业用地、种植经济作物用地、林业用地、牧业用地等。在税率的设计上应该采用分类、分级差别幅度税额，对不同的农业用地根据所处地区和肥沃程度等自然条件划分等级，按等级的不同，规定不同的幅度税额。在税收的减免措施上可借鉴现行一些农业税的减免做法，如社会减免、灾歉减免，对从事山地、荒原、滩涂等开发性质的生产项目用地给予一定的减免等。土地使用税中非农用地部分税制设计，对农村的非农用地和农民的住宅用地等也应给予一定的政策照顾。土地使用税收入划归地方，其中农业土地使用税主要归乡镇政府支配。

　　（3）对个体农户开征个人所得税。通过制度安排，实行税收优惠，并简化管理程序。除上述税种外，农民从事其他生产经营活动或取得应税收入，按国家统一税收制度规定，缴纳各税。

　　3．改革财政收入和支出制度。

　　（1）按公共财政要求，科学合理地界定各级政府职能和事权范围，根据公共品的层次性和受益范围，准确划分各级政府收入和支出，进一步完善财政管理体制。对目前主要由农民承担的民兵训练、计划生育等纯公共品和农村义务教育等外溢性很大的准公共品，中央财政应承担主要提供责任。对于共和国在农村的基层政权正常运转，也不能仅靠农民提供资金维持。对受益范围波及县乡大部分地区的公共品应由地方财政来承担；对受益范围很小的公共品则可以充分发挥农民自身的主动性和创造性，按民主程序自行决定，筹资完成。

　　（2）按照公共财政的要求改革支出管理制度，改善重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度向城乡提供相对均等化的公共服务，并对农业加以扶持，而这也正符合WTO规则“绿箱政策”中的财政支农政策。
4．进行行政体制改革。可考虑结合农村税费改革试行精简乡镇级次，进一步转换政府职能，比如可以将乡级政府转为县级政府的派出机构，以求大量精简非必要的乡级机构和人员。这样有利于减少行政运转费用，减轻企业和农民的负担，当然，在没有取得行政体制改革的根本突破之前，还是要妥善解决减负与维持行政运转的关系，否则农民的负担即使暂时减轻了也难免会反弹。