改革开放二十多年来，我国政府在农村减贫方面做了大量的工作，取得了举世瞩目的成绩，按照官方贫困线标准，1978—1999年，农村贫困人口由2．5亿人减少到3412万人。但有研究表明，在1978—1985的7年时间里农村贫困人口就减少了一半，农民人均消费水平增长率达到10％，这一时期全国人均GDP年平均增长率为8．3％。1986年以后，农村贫困人口减少明显趋缓，到20世纪90年代中期，贫困人口停止下降；即使按官方贫困线标准和统计数据，90年代减贫速度也是趋缓的，而1990—1997年全国人均GDP年增长率最高达到9．9％，明显高于80年代；从政府的主观努力程度而言，政府在20世纪90年代比80年代更加重视农村扶贫工作，加大了农村扶贫的力度，但减贫的效果却不明显，这是因为农村现行的不合理的经济制度正在抵消政府减贫的努力。所以，改革现行的农村经济制度，才是减贫的治本之策，“制度扶贫”应提到政府的议事日程上来。

　　户籍制度创新，消除阻碍贫困地区人口转移的城乡二元结构的社会制度。我国的现行户籍制度已越来越不适应市场化改革的需要，严格划分农民与城市居民的做法不但不科学，而且严重地阻碍着我国的经济发展。我国目前城市和乡村沿用的户籍制度将本应加速的工农互动的城市化进程延缓了，本应城乡一体化的社会割裂为城乡对立的二元结构社会。“农村人”在城里购房、就业、子女上学等各方面都受到了极不公正的待遇，成本不断升高，这不但导致了社会的不公正，更增大了劳动力转移的成本，使整个社会的劳动力市场处于低层次、畸形发展的状况，特别是使贫困地区的人口转移和就业增加了困难。实质上旧户籍制度阻碍了农民收入的增加和贫困人口的脱贫。因此，旧户籍制度的改革和创新势在必行。应该将户籍制度改为居民登记制度，实行“一证一号”（一证指身份证，一号指社会保障号）走遍天下的制度；通过户籍制度改革（伴随如社会保障、子女就读等体现公平原则的制度改革）使劳动力资源顺畅地流动起来，促进生产要素的效率提高，增加农民收入。这样也就能使贫困地区的人口顺利地转移，从而使贫困人口的绝对收入增加，在不影响其他地区的生活水平的同时，改善贫困地区的生活水平，实现区域经济的帕累托改进。

　　公共财政制度创新，要使公共财政和社会保障制度充分体现“社会公平”，尤其要体现“城乡公平”。在财政收入方面，农业税是以常年产量为计税依据，这就意味着农民无论收与不收或收多收少，都得纳税，换个角度看，2000年全国农村居民人均收入2253元，月平均只有188元，却要承担4％以上的税费负担，而城镇居民月收入800元以上才开征所得税。因此，国家在公共财政和社会保障制度的创新上，要通过改革，一方面要对农村不合理的税费结构进行调整，使税率和税基都与城镇居民一致以体现公平税负，特别是要取消那些农民没有收益的“人头税费”和摊派的各类附加，另一方面，在社会保障制度、农业基础设施、农村义务教育等公共产品的提供方面，国家财政应与城镇一样公平对待；同时加强对农村贫困群体的转移支付力度。

　　市场制度创新，建立农资农产品自由竞争市场，打破农村双重垄断的市场结构已成当务之急。维持粮食、棉花垄断收购所需的财政补贴已使国家财政不堪重负，这个“包袱”迟早必须甩掉，迟甩不如早甩，经济学家舒尔茨曾经说过：只要有正确的价格信号，农民能把沙土变成黄金。正是由于垄断使市场失去了正确的信号，也使农民失去了把沙土变成黄金的信心和机会。1996年至1999年，农民农业收入各年的环比增长量分别为73元、－28元和－53元，其中1998年1999年连续两年都是负增长。由此可见，打破这种双重垄断、让市场价格发挥作用，同时，将政府对粮食与棉花等农产品的补贴直接与农户粮棉产品挂钩的制度创新，是对贫困农户的最大扶持，特别是当这种双重垄断是由政府行政手段造成的而又由政府打破它就更显得意义重大。

　　进行农地制度创新，完善农地产权制度。政府必须尽快修复农民对于土地的产权残缺，赋予农民对于“责任田”的完全财产权或准完全财产权。完全的财产权应包括所有权和使用权，以及由此而衍生的自由出租、转让、抵押等处置权。我国现有的农地制度的不完善的负面影响是多方面的，其中之一就是目前情况下的经营者对土地经营的短期行为，特别是当对政策变化或对自身未来预期的变化不确定的时候，总是采取掠夺性的经营，缺乏长期经营的打算，使土地资源没有发挥应有的效益，有时甚至出现了违法经营的情况。因此，为了创新土地流转制度，可以在农地产权制度上下功夫：一是农户可以放弃土地承包权；二是以基层政权组织——乡镇一级政府作为土地所有者代表负责土地的流转，建立农地产权市场，以保证土地有效使用；三是农户可以转包土地，也可以以土地作为资本投资入股，组成合作社或各种公司等。创新土地流转制度的根本目的，是为了实现土地的规模经营，有效利用土地，提高土地生产力，增加农民收入，同时，也能为贫困地区的劳动力转移提供制度保证。

　　综上所述，将城乡分割为二元社会的户籍制度，农村垄断的市场结构，残缺的土地产权，公共产品对农民的排斥和社会保障在农村的缺失限制了农民选择的权利和参与的机会，造成农村的经济贫困，要彻底解决农村的贫困问题，就必须变革现行的农村经济制度，把“制度扶贫”提到政府扶贫工作的议事日程上来。在政府“制度扶贫”的实施过程中，我们还必须注意与制度创新同时发生的组织创新问题。