农村税费是相当宽泛的概念。它包括农村的各种税收，如农业税、农业特产税等，也包括各种提留、统筹和集资、摊派。虽然现行的农村税收制度也存在不少问题，但这并不是本文分析的重点，重点是分析如何减轻农民承担的税收以外的各种收费，即农村统筹资金。然而，这方面的改革必然涉及到现行的税收制度。因此，有关专家、学者把以减轻农民负担为目的，规范农村各种收费核心的改革，称为农村税费制度改革。本文拟在对我国现行农村统筹资金制度深刻剖析及农民负担现状阐释的基础上，从依法治税和制度创新“标”、“本”两个方面提出解决我国农村税费制度改革的对策建议。

　　一、现行农村统筹资金制度的弊端

　　农村统筹资金是用来提供农村公共物品的资金。现行政策允许农村办学、计划生育、优抚、民兵训练、交通这5项公共事业所需费用在全乡范围内统筹，即所谓“五统筹”。除了对乡级农村社区承担经济负担外，农民还对村级农村社区承担经济负担。现行政策规定，村级组织可对农民收取公积金、公益金和管理费，即所谓“三提留”。

　　随着市场经济的发展，现行农村统筹资金制度暴露出诸多弊端，不仅难以维护农民的正当权益，合理、规范地处理国家与农民的分配关系，而且与农村社会、经济体制的改革不相适应，影响乡镇政府职能、作用的充分发挥。其弊端主要表现在以下几个方面：

　　1．现行制度本身具有推动开征新费的机制。

　　农村统筹资金由乡镇政府以“三提留”、“五统筹”等收费形式直接向农民收取，实质上属于一种“一事一费一制”的筹资办法。一方面，“一事一费”需要专款专用、收入与支出相适应。当农村社会经济发展出现新的公共物品需要，而财政预算内资金没有力量供给时，乡镇政府就只好实行新的收费。另一方面，收费又是由各单位自收自用，缺乏严格的法律约束和有效的监督机制，这样，在部门利益的驱动下，有关部门就极易在收费过程中扩大收费项目或“搭车”收费。从而，乱收费、设立不同的收费，就成为难以治愈的“顽症”。

　　2．现行制度造成资金使用不当。

　　农村统筹收入管理分散，相当一部分资金由用钱单位和部门自收、自支、自管，脱离财政监督和管理，带来预算约束的严重松弛，不仅加重了农民负担，而且造成一些资金的挥霍、浪费。

　　3．现行制度下的资金筹集方法极易引发农村社会矛盾。

　　长期以来，农民负担的筹集大多采用统一抵扣和上门收缴的办法。粮食流通体制改革以后，统一抵扣被禁止，上门收缴就成为主要方式。上门收缴工作由于难度大、情况复杂，加上少数干部工作方式简单、粗暴，激化了千群矛盾。

　　二、我国农村统筹资金和农民负担现状

　　1．农村统筹资金占农民纯收入的比重仍然较大。

　　从全国统计资料看，1991－1995年，农村统筹资金分别为400亿元、418．79亿元、424．68亿元、498．99亿元、593．04亿元，农民人均分别为44．55元、46．50元、47．18元、55．54元、65．87元，相当于上年农民人均纯收入的比例分别为65％、6．6％、6．0％、5．4％。据另一项统计，1994年以来，农民交纳的各种税费与上年人均纯收入的比例都在13％以上，其中收费的比例在9％以上。

　　2．农民的社会负担加重。

　　农民的社会负担主要包括上缴国家有关部门的负担和行政事业收费、罚款、集资摊派等，是合同外负担。据计算，农民直接上缴国家有关部门的负担，1994－1997年的年平均数是1990－1993年的平均数的9倍；而农民直接负担的行政事业性收费、罚款、集资摊派等社会性负担，1994－1997年的年平均数是1993年的2倍以上，其中集资摊派更是达到3．38倍，均高于同期农民人均纯收入的增长幅度。就全国的情况看，1991－1995年，农民负担的这些费用相当于农村统筹资金的1／4。

　　三、依法减轻农民负担，规范农村税费制度

　　我国是一个农业大国，农业是我国经济发展、社会安定和国家自立的基础产业。在计划经济时期，政府主要靠采用行政手段直接管理农业。农业由计划经济向市场经济转轨，不仅政府的职能要转变，而且政府管理农业的手段也要相应转变。政府管理农业的手段主要有三种，即行政手段、经济手段和法律手段。从发达的市场经济国家的情况看，政府对农业的管理都通过法律手段来进行，各种经济手段和行政手段的采用都由法律加以确认，这就是严格意义上的“依法行政”。改革以来，我国农业管理对法律手段的使用还远远不够，各种经济手段大都没有以法律的形式加以确认，许多农业政策执行不执行、执行得好不好，除了作为考核干部政绩的依据外，一般都没有明确的法律责任。这样一来，许多好的政策在执行中往往走样。

　　市场经济从某种程度上说是一种法治经济，农村税费制度改革必须充分体现这一要求。目前农村税费制度的主要弊端是“一事一费一制”，不符合市场经济规范化分配的要求，也不利于稳定和减轻农民负担。而税收经过一定的立法程序，最大的优点就在于严格、规范；收费则具有较大的弹性，缺乏内在的控制和约束机制。农村税费制度改革要实现税费制度的法制化、规范化，消除弹性政策，必须坚持依法管理。

　　目前中国与农民直接有关的法律法规有两个，一个是1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》。另一个是1991年国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》。从这几年的实际情况来看，仅根据上述两项《条例》难以从根本上解决农民负担问题。因此，必须结合我国农业，农村经济实际情况尽快制定相关法规。

　　农村税费制度改革，可供选择的改革方式主要有两种：第一种方式是“税费合一”，即将目前的农业税和村提留及乡统筹费合并为统一的税，按合理的税率，向农民一并征收。按这种思路需要制定统一的农业税法，以取代1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》和1991年制定的《农民承担费用和劳务管理条例》。第二种方式是将目前对农民收取的村提留和乡统筹费改为“农村公益事业税”，作为地方税种纳入乡镇财政的预算管理，并颁布新的《农村公益事业税法》。现行的农业税继续予以保留，但要加以完善。

　　无论按哪一种思路改革农村税费制度，最核心的问题都是如何从根本上治理乱收费。

　　税费并存是世界各国所共有的现象，农村实行“税费合一”或“费改税”以后，并不是不再有任何的收费了。但收费绝不能过多过滥，绝不能以费挤税，应当是税费并存，以税为主。今后，应当制定专门的、约束力更强的法律来遏止乱收费，收费的立项、收费的标准和收费的使用等都应当通过严格的法律程序来确定，要强化依法管费。

　　四、造成农民不合理负担的制度缺陷

　　研究农村税费制度改革问题，必须深入分析和认真解决影响农村税费制度有效运行的一些关键性的、深层次的制度环境问题。农民不合理负担问题从其根源和本质上讲，是一个制度现象，是农村制度结构和具体制度安排不完善、不合理的产物。这表现在：（1）官太多，农民供养系数过大，是造成农民负担过重的最根本原因。机构多、摊子大，自然会增加农民的直接负担。可见，农民的不合理负担与目前的农村行政体制及其弊端有关。（2）目前的“分税制”财税体制安排不合理，造成县级财政困难，是导致农民不合理负担加重的经济体制原因。目前的“分税制”下的财政体制，财政核算单位分为中央、省、地（市）、县、乡（镇）等五级。按照现有体制，中央拿走全部增值税的75％和消费税的100％；省里拿走金融系统的全部税收和省属企业上缴的留成，另外还要求地（市）、县上缴一部分税收；而县级以下的财政则是中央返还25％的增值税和0．3％的消费税，以及属地的营业税、农业税、特产税、土地使用税等零散小额税种，税源严重不足。而县、乡（镇）两级财政除了要负担庞大机构和人员工资以外，还要管理中小学教师的工资，承担部门规定的一定比例的科技、教育、卫生、农业、计生等的收入，承担县和乡级公路、冠渠、堤防等基础设施建设的投入。这样，有限的财政收入与巨额的财政支出形成了强烈的反差；为实现县域社会经济发展，必然要在税收之外搞各种名目的收费，搞各种乱摊派，因而直接增加了农村的不合理负担。可见，目前的“分税制”下的财权分配不合理，而县、乡（镇）两级所辖的事权和责权又很大，从而造成县级以下财政困难，是造成农民负担加重的又一深刻体制根源。（3）涉农垄断部门由于缺乏有效的管理和监督，乱收费、乱涨价、乱集资，是造成农民消费性支出不合理负担（非税费性、隐弊性负担）的重要原因。这其中以高价电费、看病乱收费、中小学乱收费为最。这些现象看起来似乎是一个管理问题，实则是一个制度现象。（4）村级腐败也是加大农民负担的一个重要原因。对村级干部缺乏有效的选人用人机制、民主监督机制和财务管理制度，造成多收多支，多吃多占，最终也加大了农民的不合理负担。这同样要通过制度创新来解决。

　　五、完善涉农制度环境，加快农村具体制度创新

　　农村税费制度改革必须在兼顾各方利益的前提下多管齐下，特别是要从宏观政策导向和体制上着眼，从具体制度安排着手。

　　1．改革乡（镇）行政管理体制。

　　切实做好县、乡（镇）两级的机构改革和人员分流工作，堵塞农民负担增加的源头。县、乡（镇）两级政府机构要按照精简、统一、效能的原则，撤并机构，分流人员，实行政企分开、政社分开。严格实行定编定岗，因事设人，职能统一，管理归口的原则；要把社会职能交给社会中介组织，把事业单位与政府职能部门区别开来并实行人员分流；特别是要杜绝设立诸如县对乡（镇）、乡（镇）对村的办事处这样的中间组织，把“吃饭财政”的压力真正降下来。

　　2．适当改革现行税制。

　　完善“分税制”的财税体制，逐步增强县级以下政府的财政实力。一是要适当扩大国税对县级财政的返还比例；二是国税要取消定任务指标的简单办法来人为增加地方税负；三是可考虑将国税、公检法等部门的国家公务员在机构独立和分设的基础上，实行中央或县以上（不包括县）财政直接支付薪金和报酬的办法，以体现中央和地方的财权和事权统一的原则；四是加大中央财政转移对欠发达的地区在农村基础设施、扶贫开发等方面的扶植力度，以切实缓解基层财政支出的困难和压力。

　　3．加快农村政治体制创新步伐。

　　加快农村政治体制创新步伐的目的是实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公共物品的需求来决定公共物品的供给。这就要求做到以下两点：第一，实行村务公开、政务公开，建立公共物品的需求表达机制和决策、监督机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现，并保证公共物品的提供和使用符合他们的意愿。第二，改革社区领导人的产生办法。村领导人和乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。由于有选举约束，他们能够真正对本地选民负担，对社区负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位。这样，社区领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定。

　　4，实现国家宏观经济政策的战略性转变。

　　改变中国长期以来实行的重城市、轻农村的政策，真正把农村发展作为国民经济发展的战略重点，不但有利于国民经济的持续、稳定增长，而且也只有农村经济发展起来，乡村两级也才会有充足的财力进行农村公共事业建设。国家应加大对农村的基本与政策投入，特别是加强和加大对农村基础设施和文化教育事业的投入。为了减轻农村经济和社会发展的负担，随着国家税收状况的改善，国家可考虑加大对乡镇财政的转移支付的额度，或将从农业和农村非农产业获得的税收按一定比例留给乡镇财政，至少将农业税部分留给乡镇财政，以使乡镇财政有足够的资金用于农村社区基础设施建设和文化教育事业。

　　总之，农村税费制度改革不能单兵突进，必须协调一致，标本兼治；不应操之过急，只能循序渐进。