内容提要 本文认为实施以开发农民的技能和智能为目的的农村人力资源能力建设，是帮助农民工跨越无形的素质“门槛”，从而促进农民转变为现代化市民的关键。从当前农村实情出发，作者提出了由中央财政直接承担农村九年制义务教育经费，以及强化农民的职业教育和技术培训等对策建议。

　　一、20世纪90年代以来，亿万农民进城打工谋生，迁移定居，即农民非农化，农村人口城市化，农民变市民的潮流是中国历史上伟大的社会变迁。这一社会变迁将贯穿我国现代化的全过程，直至传统农民的“消亡”。应当看到，在农民转化市民的进程当中，目前存在有形和无形的两种障碍。有形的制度障碍是二元社会结构下城乡分隔的户籍、就业用工、社会保障等人为设置的“门槛”。随着我国市场化改革的深入，政府对此问题认识的不断深化及相应的改革举措，城乡分割的二元户籍和就业用工制度正在松动、消解、破除，城乡统一的社会保障制度也在拟建之中。有形“门槛”已经或正在拆除：不仅所有小城镇对农民的入户已经全面开放，一些大、中城市（如石家庄、温州、宁波）对农民的入户限制也大大放宽，有的省（如湖南、广东）则明确宣布将废除农业、非农业户口之分，统一为居民户口。在城市劳动力市场对农民工全面开放的基础上，某些省（山东）国家公务员招考也向农民开放。近期出台的《农村土地承包法》则从法律上确认了农民承包土地使用权的可流转性。所有这些针对城乡二元结构的制度改革与创新，势将诱发更多农民离土离乡，进城务工经商，甚至建城建镇，成为新的市民。（如浙江温州市的农民城——龙港镇就是农民建市自发市民化的典型例子）。应当看到，在有形“门槛”拆除的同时，另一种无形的障碍，即市场对劳动力选择的“门槛”——城市非农部门对农民工就业的素质要求正在逐步升高。潘园2002年初的调查发现：“外来民工在找工作中还要面对一场素质竞争。来自武汉劳动力市场的消息显示，市场对搬运工、勤杂工等‘力气活’以及厨师需求都在锐减。技术要求较高的工种所占比例已近30％。大大突破前两年的15％。”“企业大都对民工的素质提出了明确要求。文化水平方面，90％以上的岗位要求具有初中以上文化程度的人员，其中20％以上的岗位需要高中以上文化程度。技术水平方面，80％的岗位需要达到初级工以上的水平，81％的岗位需要熟练工人。文凭这个大多数民工们曾经陌生的字眼正在走进他们的生活，靠力气吃饭的日子正越过越难。”（潘园，2001）笔者近几年对成都市劳务市场用工的考察也发现，越来越多用工单位需要招聘的是有一技之长的且有技术资格证书的农民工。因此，在竞争日趋激烈的城市劳务市场上，苦、累、脏、险之类就业岗位对只会干力气活的进城农民工已趋饱和，而已有的体力劳动岗位又随时有被提高劳动生产率的机械化替代的可能。面对这样的城市就业形势，文化程度低、未接受专业技术培训的低素质农民进城谋生的路子不是更宽而是更窄了。事实上，最近对农民工返乡原因的调查显示，多数农民离城返家并非“回乡创业”，而是因为“在城市找不到工作”。可见，那种认为只要破除城乡二元结构的制度障碍，农村人口城市化，农民变市民便会水到渠成的看法并不切合当前实际。所以，笔者认为，在农民转化为市民现代化的过程中，不仅要继续拆除有形的制度“门槛”，而且必须帮助农民工跨越这道无形的素质“门槛”。故农民的人力资源能力建设应当受到全社会，特别是政府决策层的关注。

　　二、什么是农民的人力资源能力建设？所谓人力资源能力建设就是通过对农民的投资——人力资本投资，即基础教育和职业技能培训，开发农民的体能、技能和智能资源，从而增强农民经济生产能力使之由目前的弱势向强势转化。研究表明，一个国家人力资源能力大小不仅代表该国现实的发展水平，更决定其未来发展潜力，即可持续发展的能力。中国科学院可持续发展战略研究首席科学家牛文元先生最近指出，目前人力资源能力建设、集约化水平、社会公平是制约我国可持续发展的三大因素。其中人力资源能力建设是制约中国发展的“第一瓶颈”。他说，人力资源可分为体能、技能和智能三个方面。在培养方面，社会和国家付出的成本是相差很大的。如果体能付出是1的话，技能要付出3，而智能要付出9。反过来，三者对社会的贡献比则会达到1∶10∶100。在发达国家，人力资源能力在25至40之间，而我国不到7。（《中国青年报》，2000年4月7日第2版）。而农村的人力资源能力分值比7的全国平均水平更低。因此，强化农村人力资源能力建设是解决我国发展和可持续发展“第一瓶颈”问题的关键。从国家宏观的发展上看，农民人力资源能力建设具有重大战略意义；从农民个人发展的微观角度上讲，通过向农村提供最稀缺人力资本以提高农民的技能和智能，增强他们的（社会的）自主意识和（经济的）市场竞争力，为农民及其后代转变为现代市民（或现代农业经营者）奠定基础。

　　目前这方面存在的问题主要有：1．国家对农村基础教育方面的人力资本投资严重不足：近年投入到农村初中学生的教育总经费为220亿元，投入到小学生的教育总经费为268亿元，合计农村基础（义务）教育经费为488亿元。1998年国家对农村初中和小学平均投入经费分别为478．25元／人和305．62元／人。远低于实施义务教育所需的实际费用。2．在财政体制改革中，国家对基础教育投资责任越来越多地下移至县、乡一级地方政府，而现在农村乡镇和村又多是负债累累，难以保证教育经费到位。于是农村中小学教育的很大一部分经费要靠学生家长和农民筹集或依赖社会赞助。（朱玲，2002）其结果是城乡中小学巧立名目乱收费。国务院发展研究中心去年分别在湖北、江西、河南的三个县调查，教育附加、教育集资、中小学杂费主要由农民负担的教育经费占40％，农民直接负担的教育投入和各级财政内教育拨款加在一起占全县的80－90％。（《南方周末》，2002年3月7日第2版）由于农民教育负担沉重，故农民子女辍学率高。1998－1999年周逸先、崔玉平的调查显示，农村劳动力小学、初中、高中毕业与辍学而肄业之比分别为1．1∶1、2．3∶1、1．4∶1。（周逸先、崔玉平，2001）3．由于中小学教师工资占大多数农村乡镇财政收入的40－60％，致使拖欠教师工资的现象屡屡出现，农村教师队伍不稳，农村中、小学教学质量下降。据笔者对来成都市打工的农民的调查，大多数自称初中毕业的青年农民工只能认识几个简单的字，会算加减法，但不能读书看报，连写一张收条都很困难。农村中年纪大一点的农民坦言：现在多数农村初中毕业生的实际文化程度不及1950－60年代的小学毕业生。4．农民的职业技术培训机会极少。据1998－1999年12省12县的抽查，仅有43．5％农户参加各种形式的培训，平均每人次培训仅7．26天。（周逸先、崔玉平，2001）形成上述这些问题的实质性原因是，国家对农村基础教育方面的人力资本投资严重不足，农民子女不能获得与市民同等的义务教育机会，农民基础教育的缺失以及由此而来能力贫困使其难于与市民在同一起跑线上竞争。可以说，这种机会的不均等会带来最大的社会不公。

　　三、针对农民人力资源能力开发方面存在的问题，笔者呼吁各级政府高度重视农民的人力资源能力建设问题，同时有以下两方面建议：

　　（一）国家（确切地说是中央政府）确保农村小学和初中两阶段教育成为名副其实的9年制免费（义务）教育。为此，1．建议修改现行《义务教育法》中义务教育经费由“地方负责，分级管理”的条款，改为农村9年制义务教育经费中央财政统筹支付，即由国家包下来的办法。（必须指出，所谓免费教育不仅是免除学生的学费，还包括一切杂费。对西部地区和东部农村贫困地区还应包括免除书本费。）2．农村义务教育经费来源于国家统一开征的教育税，国家和地方教育税在统一上缴国库后，通过中央财政转移支付。为了防止环节多，易走漏的弊端，最有效的办法是，中央可通过国家开发银行在各地的分支机构将教育经费直接下拨到农村中、小学（教师工资拨到人头，事业费拨到学校）。3．所有农村初中、小学均一律公办；学校与教师吃“皇粮”，特别是教师应享受国家公务员的同等待遇。与此同时必须优化教育队伍结构，国家采取类似公务员的招聘办法，实行全国公开统一的考试招聘农村初中、小学教师；强化学校民主管理，接受村民监督；引入校长公选、教师优胜劣汰的激励竞争机制。以此确保农村中、小学的教学质量。

　　以近年来我国经济发展和财政收入状况看，国家已完全有财力将农村义务教育经费包下来。据国家统计局公布的数据，2001年我国城乡在校小学生人数为1254万，中学生为6514万，以其中农村初中、小学在校生数占全国在校人数的70％计算，应分别为4600万和8780万。按1998年我国农村初中和小学生均投入经费分别为478．25元／人和305．62元／人计算（苏明，2001），近年投入到农村初中学生的教育总经费为220亿元，投入到小学生的教育总经费为268亿元，合计农村基础（义务）经费为488亿元。为确保将农村基础教育办成名副其实的免费义务教育，国家在保障原有投入488亿元不变的前提下，再增加1倍于此项经费的投入（976亿元），即在1998年农村初中生均投入478．25元／人的基础上增加到1434．75元／人；小学生均投入由305．62元／人增至916．86元／人，则全免农村基础教育费用就完全可以落到实处。而以目前我国的财力论也是能办得到的：全国仅财政收入2001年净增2400亿元，2002年又增加1832亿元，我们只须在两年中任意一年增加的财税收入部分中拿出40％或55％的钱，即可落实这一基础性人力资源能力建设项目。增加不到1000亿元农村基础教育投入，也等于农民收入的间接提升。同时，向农村基础教育增投约1000亿元，相当于全国教育经费总量在GDP中增加约1个百分点，即由长期徘徊的2．5％上升到接近3．6％的世界发展中国家平均水平。此举不仅会摆脱我国农村人力资本投入长期不足的困境，使农村义务教育的普遍性和强制性得到落实，而且有助于提高中国真正重视国民人力资源能力建设的国际形象。

　　（二）如果说，完善的义务教育是农民人力资源能力建设的基础，那么，职业教育和技术培训则是提高农民人力资源能力的直接手段，同时也是农民进城获得充分就业的必要条件。职业教育和技术培训的基本目标是让农民具有社会认知能力和谋事的一技之长。在全国城乡统一、规范、有序的劳动力市场未建立起来之前，我们不赞成“市场引导职教和培训、职教和培训促进就业”这样的提法，而主张在农民的职业教育和技术培训领域内由政府发挥主导作用，即当前对农民的职业教育、技术培训，应带有某种制度上的强制性。对此，我们的建议是：1．国家从法律上确立农村劳动就业预备制度，即严格规定，完成了九年制义务教育的农村劳动力无论到城市就业或是留在农村从事农业生产，均须接受职业教育和技术培训；相应地，城市用工单位应依法从取得资源证书的农村求职者中录用职工。2．凡城市用工单位招聘的农民工均须保证上岗前和在岗培训时间，培训合格方能上岗或继续岗位工作；有条件的地方可推行通用的技术等级证书和上岗制度。3．至于职业教育和技术培训费用，东部经济发达地区农民可由个人和用人单位分担；中、西部欠发达地区宜采取国家、用人单位与个人共同出资的办法解决；对贫困农户，政府可采用小额贷款予以扶持；对于国家级贫困地区农村则主要由当地政府出资为农民举办职业教育和技术培训，其经费可考虑在扶贫资金中解决。（建议今后国家对农村贫困人口的扶贫应由单纯的经济扶持转向增强人的智能和技能的开发。）4．各级地方政府可依据新颁布的《民办教育促进法》支持和鼓励社会力量在农村地区举办长期的、正规的职业技术学校或短期的适用技术培训班。在各市、县逐步建立起官民结合、为开发农民人力资源服务的职业教育与技术培训网络。

　　综上，我们认为，只要决策层能以战略眼光看待农民人力资源能力建设问题，摆脱重物（质资源）不重人（力资源）的“路径依赖”，在人力资本上舍得投资，就一定能扶助农民跨越进城这道无形“门槛”，促成其向市民的转化，从而加快国家现代化的进程。