内容提要：本文认为，农民负担问题的一个重要根源在于有关部门和基层组织权力的滥用，而这又因为农民对于基层组织“退出权”的丧失和对于农民的管制过多。因此，要解决农民负担问题，就必须赋予农民“退出权”，以制约基层组织权力的滥用。同时有关部门要放松对农民和农村各种不必要的管制，实现某些权力的“退出”。这样，不仅可以有助于解决农民负担重的问题，而且可以激发农民的积极性和创造性，实现农业和农村经济的又一次飞跃。
引言
如果从1985年《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》下发算起，减轻农民负担工作已经进行了近20年，但农民负担过重的问题却始终没有从根本上解决。其原因何在？本文认为，农民负担问题的重要原因在于农民对于基层组织“退出权”的丧失，使得基层组织的权力无法得到有效制约。同时，有关部门对于农民的管制过多，其权力也未得到制约。因此，农民只能忍受有关部门和基层组织权力滥用而导致的负担重压，或者期望中央和国务院采取措施来解决。但是，农民这种“怨声”或者因为没有正常的反馈渠道，或者因为监督和查处的成本过高而无法得到实现。总之，是对权力制约的丧失造成了目前农民负担重的现状。所以，要解决农民负担问题，就必须赋予农民“退出权”，以制约基层组织权力的滥用。同时有关部门要放松对农民各种不必要的管制，实现某些权力的“退出”。这样，不仅可以有助于解决农民负担重的问题，而且可以激发农民的积极性和创造性，实现农业和农村经济的又一次飞跃。
（一）
当前，农民负担重的问题成为困扰中国农业和农村发展的难题。1990年以来，中央每年至少要发一个关于减轻农民负担的专门文件，有关部门下发的文件更是数不胜数。1999～2001年，中央连续3年召开全国减轻农民负担工作电视电话会议，可见对农民负担问题的重视，农民负担问题的严重性也可见一斑。但是农民负担重的问题并未根本解决。农民负担概念的界定本身就是一个非常复杂的问题，广义的农民负担是指农民所支出的一切费用，包括生产性支出和生活性支出。狭义的农民负担是指农民强制性的、无偿的转移给政府和基层组织的钱物。本文以及人们通常所讲的农民负担，主要是就狭义而言的。在农村税费改革前，农民的主要负担项目包括：
（1）缴纳的有关税收。包括农业税、农业特产税、屠宰税和耕地占用税等。
（2）国家规定的粮食、棉花等主要农产品定购任务。
（3）村提留和乡统筹费。其中，村提留是村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的用于村一级维持和扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的总称，包括公积金、公益金和管理费三项。乡统筹费是由乡镇政府向农民和所属单位收取的用于乡镇一级的乡村两级办学（也称农村教育事业费附加）、计划生育、优抚、民兵训练等民办公助事业的款项。村提留乡统筹又称为“三提五统”。根据《农民承担费用和劳务管理条例》规定，村提留乡统筹费的提取总额不得超过上年农民人均纯收入的5％，1998年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》又明确，农民承担的提留统筹费的绝对额，不得超过1997年的预算额。
（4）劳动义务工和积累工。农村义务工和劳动积累工统称“两工”。农村义务工，是指由乡镇人民政府商村集体经济组织在农村进行植树造林、防汛、公路建设、修缮校舍等公益事业时，要求农民无偿承担的一种劳务，也是农民为地方集体公益事业所作的贡献和义务。劳动积累工，是指由乡镇人民政府商村集体经济组织在农村进行农田水利基本建设和植树造林，要求农民无偿承担的一种劳务，是村集体经济组织内部的一种主要积累形式。《农民承担费用和劳务管理条例》规定，按标准工日计算，每个农村劳动力每年承担5～10个义务工和10～20个劳动积累工。
（5）集资。是由政府或基层组织向农民筹集的专门用于某项事业或专项工程的资金。涉及农民的集资，主要有农村教育集资、道路集资、卫生集资、农村办电集资以及其它各种集资。
（6）行政事业性收费。它是国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其他机构在履行或代行政府职能以及为特定群体提供特殊管理服务时，按照非盈利原则收取的费用。它是政府非税收入的一种重要形式。涉及农民的行政事业性收费，主要包括一些证照工本费、管理性收费、资源性收费等，比如居民身份证工本费、结婚证书工本费、农机管理费、农村中小学杂费、矿产资源补偿费等。
（7）罚款。它是国家行政执法机关依法对违法行为实行的一种经济处罚。
（8）摊派。是指利用行政手段，强制单位或者个人提供财力、物力和人力的行为。摊派的表现形式主要有：一些单位或个人强行要求农民订阅报刊书籍，在农村搞强制性商业保险，或者以服务为名强制收取经济、技术、劳务、信息等服务费用，强制农民出物、出工。
在这些主要农民负担项目中，第（1）、（2）项是无偿的，也是强制性的，是农民上交给国家的钱物。第（3）、（4）、（5）项相当于农民为农村公共产品的供给所提供的资金和劳务。由于种种原因，目前农村公共产品的供给主要是通过农民自愿或非自愿地自筹资金来实现的。第（6）、（7）、（8）项是比较特殊的，都要以政府权力作为基础。如果按照法律规定向农民征税或定购任务，或者农民付出的钱物都相应用于农村公共产品供给，或者农民有了相应的违法行为，那么农民不会对负担反映这么强烈。农民负担为什么会成为农村的焦点问题？主要是这些项目在执行中都没有按照有关规定进行，即都表现为一个共同特点——“乱”。
就第（1）项负担而言，“乱”表现在违反国家规定，按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税，也就是没有种植特产或屠宰行为却要交农业特产税和屠宰税，或者是要按超过规定的标准交纳。就第（2）项而言，就是超过标准要农民交纳定购任务。就第（3）项而言，就是有些地方虚报农民收入，超标准提取村提留和乡统筹费就第（4）项而言，就是超过标准要农民出工，或者强迫农民将应出的劳动折成资金上交。就第（5）项而言，就是乱设项目要农民集资，而资金却并未用到项目上去。就第（6）项而言、就是乱设项目或超过标准向农民收费，却没有相应的管理或服务。就第（7）项而言，就是向农民乱罚款。农民没有违法行为却被罚款，或者乱设与法律法规相违背的罚款项目。就第（8）项而言，是纯粹的没有任何理由就要农民出钱物。其实，这“乱”字背后折射出的是“滥”，即有关部门和基层组织滥用了权力，凭借权力从农民身上攫取了过多的钱物。
（二）由上面的叙述可以看出，农民负担几乎都是强制性地、无偿地上交给有关部门以及基层组织的资金或物品，这种强制性、无偿性则源于某些权力的存在。一个不具有相应权力的组织要想将农民的钱物强制且无偿地据为己有是不可能的。有关部门可以以权力为基础，强制性地、无偿地将资金从其它组织或者个人那里转移过来，由自己支配和使用。这种权力对于解决许多组织和个人因为“搭便车”行为的存在而不能形成有效的集体行为，并由此导致的公共产品供给不足具有积极的意义。但是，如果没有有效的制约机制，有关部门拥有的权力就可能被滥用，进而侵犯其它组织与个人的利益，特别是当有关部门本身拥有权力所带来的“控制权收益”时。因为有关部门在行动时，是根据本部门收益与成本而不是根据社会收益与成本作出选择的。这样，就产生了所谓的“诺斯悖论”：政府既可能促成一国经济长期增长，也可能使一国经济长期陷于停滞。当管制过多，权力过多地存在于社会生活中，甚至延伸到组织和个人生产生活的方方面面时，就为权力的滥用提供了可能。当权力与“控制权收益”相联系，加之监督成本过高，无法形成有效制约机制时，这种可能性就会变成现实。
如果说权力的运用尚存在法律等的制约，而国家由于监督基层组织行为的成本过高，农民也未形成对其的有效制约时，基层组织权力行为因”控制权收益”而产生的外在性问题则更为明显、也更为严重。基层组织的行为权力由何而来？一是国家的默许与授权。国家希望通过基层组织使自己的意图和政策得到更好地贯彻执行。然而，事实通常是国家发现其政策在基层并不能得到有效执行，相反往往成为基层组织为自身目地服务的工具。另一个更为重要的来源是由于基层组织控制着土地等集体资产和关系到农民生产生活方方面面的资源。“村民各项行动的正当性，依据通常的分类，有政治（选举）、财产（收益）和社会（福利）权利，这些权力传统上是由‘村庄’这个社会单位界定（或否定）的……”。“在乡村，单独游动的个体经常存在着被侵权的危险，原因是他离开了上面所说的社会建制的保护边界，处于无人负责的境地，歧视性对待也接踵而来，他通常很难与其他有组织所依赖的个体在权利上被同等对待。”这样，基层组织对于农民来讲就处于垄断地位。长期的城乡分割与土地等生产资料集体所有限制了农民的“退出”自由，更增加了基层组织对于其辖区内农民的行为权力。只要不存在自由的“退出权”，基层组织的行为权力就得不到有效制约，农民在与基层组织的交往中也只能处于劣势。
（三）这里的“退出权”，是对林毅夫教授提出的“退出权”的引申。林教授1990年在美国《政治经济学》杂志发表了《集体化与中国1959～1961年的农业危机》一文，对1959～1961年中国农业发生的危机提出了一个退出权假说。由于农业生产合作社中存在监督困难，农民生产积极性的维持有赖于农民的自我监督，而自我监督的机制只有在入社自愿，退社自由时才有效。在公社化运动以后，农民的退出权被剥夺导致了那场危机。本文借用林教授“退出权”一词，本质含义相同，但范围并不相同。本文的“退出”是针对有关部门和基层组织滥用权力对农民的管制而言的。
制约权力被滥用的一种办法是民主，人们可以通过“选举权”来制约权力。第二种办法是法治，将权力限制在必要的限度内，其运用置于法律的监督下。第三种则是赋予其它组织和个人以“退出权”，当他们受到有关部门权力侵害时，可以以退出的方式来表达他们的不满。
同时，我们应该注意到，民主权利的行使也要以退出权的存在为其前提。不允许退出的民主过程根本不可能是真正的民主，导致的结果只能是多数人对少数人权利的剥夺。而法治的前提是民主，法律的制定、修改和实施都要受到民主的监督，这样才能保证法治的公正性。因此，从本质上讲，其它组织和个人“退出权”的存在，是其避免受到政府权力滥用而产生的对自身利益侵害的基础。
当前中国农村的实际是农民生产生活的不少方面都要受到各种各样的管制，民主和法治进程还需要一个过程，作为保护农民自身利益底线的“退出权”也由于一些制度安排而被剥夺了。农村实行家庭承包经营以来，将土地的承包经营权赋予了农民，使农业和农村经济实现了一个飞跃。但是，这种制度安排并没有解决农民对于基层组织的“退出权”问题。农民所享有的土地承包经营权是与“成员权”联系在一起的，而且还承载着农民的社会保障职能。也就是说，随着集体经济组织内部成员的增减变化，每个成员的土地承包经营权也要相应变化。你是这个集体经济组织的成员，你才享有这个集体经济组织土地的承包经营权，你也就可以享有社会保障。一旦你的成员资格丧失，你的土地承包经营权也随之丧失，而你的社会保障也将消失。其它集体资产和福利的分配也是以“成员权”作为基础的。这种权利结构有利于农民生活和农村的稳定，但也形成了基层组织权力的基础，基层组织是决定“成员权”最重要的因素。这种结构的另一后果就是形成农民“退出”的障碍，因为它提高了农民“退出”的成本。如果选择退出，农民付出的代价是失去成员权，失去最基本的生产资料——土地，失去最基本的社会保障。因此，农民只能忍受基层组织权力对自己利益的侵害，或者只能寄希望于中央和国务院采取措施来解决。除非这种侵害危及到了农民的基本生存权利。
对农民的管制还有户籍制度。户籍制度造成的长期城乡分割体制而形成的农民与城市居民身份上的巨大差异，导致了人们观念上和行动上歧视农民，这是无论如何也不能低估的。因此，它同样提高了农民的退出成本，因为选择退出失去的将是群体的认同感。
（四）农民负担重的症结在于有关部门和基层组织权力的滥用。因此，要解决这个问题，必须重新构建有关部门、基层组织与农民之间的关系。首先要减小有关部门对农村经济和社会生活的一些不必要管制，打破城乡分割的体制；其次要完善农村土地等集体资源的产权制度，使其与农村的“成员权”相分离。通过这些措施，淡化基层组织的政权职能，更多地发挥市场经济体制的作用。最后，要通过推进农村的民主进程，赋予农民以选举、参与议事、事后监督等全过程的民主权利。只有这样，才能解决农民负担问题。目前正在进行的农村税费改革，也必须解决有关部门与基层组织权力的制约问题，才能真正达到减轻农民负担、规范农村分配关系的目的。
