一、对农民收入实行直补的紧迫性

　　对农民收入实行补贴是支持保护农业的重要内容，是未来必须推行的重要农业政策之一，之所以一直未能施行的理由是我们的财力十分有限和庞大的农业人口。现在将农民收入补贴这一问题提出来，主要是形势发生了很大变化，时不我待，实行这一政策已迫在眉睫。

　　1．农民收入增长面临严峻挑战。农产品由卖方市场进入买方市场以来，农民增收面临诸多限制因素，增长一直处于低位。1996～2001年江苏省农民人均纯收入增长率分别为23．3％、7．9％、3．3％、3．5％、2．9％、5．3％，与城镇居民收入相比，差距逐年拉大，1996～2001年城乡居民收入比分别为1．71倍、1．76倍、1．78倍、1．87倍、1．89倍、1．95倍。2001年江苏省农业国内生产总值为1082．4亿元，虽占国内生产总值的11．4％，但农业人口有4880．7万人，却占总人口的66．4％，从业人数占41 ．8％（第二产业为 30．4％、第三产业为27．8％）。如果任由这样一个庞大的低收入群体长期存在，城乡收入差距进一步扩大，将直接影响全省经济的健康发展，给社会稳定带来隐患。如今农业发展进入新阶段，中国加入WTO，仅靠农业自身来解决农民收入增长问题是不现实的，这其中就涉及到政府对农业和农民的保护问题。

　　2．价格支持政策效率损失严重。我国当初设计粮食收购保护价这一政策时，主要考虑是稳定粮食价格，保护农民种粮积极性，确保我国粮食安全。由于保护价收购政策实施的主体是国有粮食收储企业，自身利益的存在导致压级压价现象时有发生，中间环节侵吞国家补贴事件大量存在，政府补贴和农民收入增加极不对称，政策效率损失十分严重。江苏省自1996年对粮食实行保护价收购以来，市场粮价不但没有得到稳定，而是一路下滑，保护价也向下一调再调，保护价收购范围不断缩小。农民并没有从这一政策中得到多少好处，财政却为此背上了沉重负担。1999年中央复核我省1992～1998年5月30日的政策性亏损挂账为69．83亿元，实行新一轮粮改即1998年6月1日至2001年这一期间，我省粮食购销企业继续发生补贴后亏损挂账，总额达37．3亿元。市场粮价节节下降，农民种粮收益年年走低，财政补贴不断增加，逼迫我们不得不于2001年秋季放开粮食购销市场。粮食购销市场的放开，是适应农业市场化的必然选择，但并不能免除政府对农业的支持与保护责任，只不过支持保护的方式需要改变。

　　3．由价格补贴向农民直接收入补贴转变是符合经济效率要求的国际趋势。产生这种趋势的最主要原因有两个：一是各国均认识到原来的价格支持、价格补贴政策的低效率。据经合组织测算，发达国家价格政策补贴的效率仅仅为25％左右，即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民所能获得的仅仅为0．25元。而直接收入补贴政策不通过价格或产量等间接手段，对农民进行直接支付，它的目标只是农民收入，使得农民收入的获得更加直接，效率更高。二是迫于世贸组织农业谈判的压力。世贸组织谈判一直要求在农业中采取更加自由和市场化的政策。各国迫于压力一方面要减少引起生产和贸易扭曲的政策，另一方面又不能使得农民的利益受到损失，给予农民收入直接补贴是最佳选择。这一政策对农产品贸易影响极小，符合WTO“绿箱”政策规定，因而为WTO所允许。1995年1月1日WTO《农业协议》生效前后，美国、日本和欧盟先后调整自己的农业保护政策，调减价格支持、出口支持，转而增加直接补贴。目前，直接补贴政策已成为美、日、欧等国家最重要的农业政策之一。

　　总之，国内形势和国外趋势均逼迫我们认真考虑对农民实行直补问题。给予农民收入适当补贴，可以有效增加农民收入，增强国内农产品的国际竞争力。

　　二、直补农民需要考虑的几个问题

　　给予农民收入以直接的补贴是大势所趋，必须将这一政策尽快推行，但设计这一政策也要根据国情，不能照搬国外。笔者认为，制定农民收入直补政策，必须考虑以下几个因素：

　　一是要考虑财力的承受能力。江苏虽属经济发达省份，财政有一定转移支付能力，但面临如此众多的农业人口，决定我们不可能一下子达到发达国家那样高度的农业保护，只能采取适度保护、渐进增加原则，可随着经济实力的增强，对农业保护程度将相应提高。但必须尽快扭转长期的负支持局面。加入WTO，国际竞争压力不容我们继续实行对农业的负支持。

　　二是操作方式要简便易行。补贴方式不仅要合理选择，在具体操作上也要考虑效率问题，必须将有限的财政资金尽可能多转化为农民收入。面对极为分散细小的经营单位，补贴操作既要避免中间环节的损失，同时又能节省管理成本，是很难做到的，这就要求我们紧密结合实际，寻找一条切实可行的路子。2001年江苏省在全面推行农村税费改革时，对农户的农业税计税面积、常年产量等进行了较为准确的测算，其中农业税计税面积以二轮承包面积为基础，常年产量以1998年前5年的平均产量确定。农村税费改革确定的基础数据可直接为补贴金额的测算与分配提供可靠的依据，可避免大量重复的劳动。

　　三是补贴要符合市场的原则。农业保护是一种政府行为，其核心是营造良好的农业宏观发展环境，决不能干预农业的微观生产行为，取代或否定市场配置资源的基础作用。所以，农业保护应最大程度地采用遵循市场经济规律、与市场兼容的手段，尽可能地减少行政命令，最大限度体现效率。

　　四是直补农民与其它支持保护农业政策配套实施。我们对农业的支持与保护应该是全方位的，最终必须建立完整的农业支持与保护体系。仅仅只对农民实行直补一条措施，增加农民收入、保证食品供给、维护农业资源与生态环境的目标是难以实现的，必须“绿箱”、“黄箱”政策同时使用。WTO并没有限制国内支持的总水平，限制的只是补贴的手段，要求削减的只是产生贸易和生产扭曲的“黄箱”政策而已，对“绿箱”政策支持强度并没有限制。我们“绿箱”支持的深度和广度存在很大潜力，“黄箱”支持限额还远未达到。

　　五是补贴农民要与拆除阻碍农民发展制度障碍相结合。目前农民收入低下、农产品竞争力低下、农村城市化进展缓慢等问题并不单在农业、农村本身，而在于长期以来我们所采取的政策均忽视了农民的利益，使得农村经济越来越积弱。要减少入世冲击，除给予农民补贴外，还必须坚决清除所有歧视农民的政策法规，打破城乡隔绝的二元经济结构，从制度上解放农民，让农民充分分享社会各种资源。事实上，只有减少农民，我们才有能力补贴农民，也才能致富农民。

　　三、当前亟需采取的两条措施

　　1．将粮食风险基金及政策性价格补贴转而用于直补农民。江苏每年筹集的粮食风险基金为12．4亿元，粮食购销市场化改革后这块资金主要用于消化流通领域历史遗留问题。如果扣除每年用于地方储备粮费用利息支出4亿元后，可用于补贴农民的为8亿多元。我省财政每年政策性补贴支出约在12亿元左右，主要用于平抑物价、城市居民肉食补贴等各种价格补贴。这部分补贴现在已没有太大意义，完全可以取消，转而用于直补农民收入完全可行。20亿元补贴虽然不多，但以江苏省2001年粮食播种面积7330万亩计算，每亩可得补贴27元；以江苏农业人口4880．7万人计算，人均可得41元，对农民家庭来说也是一笔不小的收入，而且象征意义重大，能让广大农民切身感受到政府对农业的关心和支持。

　　2．逐步免除农业税费负担。对农民实行直补是社会各界的共识，但如果不将目前存在的各种农业税费负担全部减免掉，而去谈农民补贴是没有任何实际意义的。同样，在存在高额农业税率的情况下，通过其他各种手段对农民进行补贴，也都是低效率的。如果财政每拿出一分钱用于税费减免，则等于给农民实实在在补贴了一分钱，没有管理成本和中间损失。江苏是农业大省，也是经济发达省份，理应在农民税费的减免上走在全国前面。据江苏省减负办资料，2001年是江苏实施农村税费改革的第一年，全省农业两税及其附加共计实收34．5亿元，合同内外相加全省农民总体负担55．9亿元，虽比改革前减少36．7％，但人均还有110多元的负担。如果不将农民负担减除，一方面给农民补贴，一方面又对农民收很重的税费，这是极其矛盾和荒谬的。要想实实在在给农民补贴，就必须首先免除加在农民头上的所有农业税费，让农民休养生息，然后才能谈论对农民实行直补问题。这也就是部分学者认为中国目前对农民实行直补时机还不成熟的一个重要原因。根据各方反映，一下子免除农民头上的各种农业税费不太现实，应循序渐进，但速度必须加快。