农民负担过重是上个世纪90年代以来阻碍农业发展的重要因素，如何确保农村税费改革顺利推进，确保农民负担不反弹呢？笔者认为，调整政府间职能是关键。

　　一、调整政府间职能是应对减轻农民负担复杂局面的需要

　　减轻农民负担、尤其是农村税费改革是一项复杂的改革，涉及面广，矛盾较多。不仅涉及全体农民的切身利益，而且关系到县、乡镇政府机构改革、精简人员、地方财政收入，以及教育、计划生育、卫生等其他有关部门的实际利益，牵一发而动全身，稍有不慎，就可能引发新的矛盾。各地农村的自然条件和经济发展水平相差悬殊，即使在一个县的范围内，这种差别也是存在的。同时，改革开放以来，农民生产经营范围、农村经济结构发生了很大变化，既不同于人民公社时期，也不同于改革开放初期。因此，这是一项非常复杂的改革，正是由于减轻农民负担工作的复杂性，农村税费改革成为一项宏大的系统工程。这个工程涉及到方方面面的配套改革，主要依靠下禁令、硬性压低负担水平，恐不是长久之计。需要在稳定农民负担的同时相应考虑一些更全面、更深刻、更着眼于大局的综合性配套措施，在体制、财力分配、农村社会变革等方面多管齐下，使政府体系运作合理化。同时，农村税费改革的推进必须和严格对农民负担的管理相结合，标本兼治，才能控制住农民负担的总水平，保证农业经济发展、农民生活改善和农村社会稳定。要从根本上考虑问题，也要做针对性的对策考虑。比如乡镇、村级债务的消化问题，需要多种途径综合配套。从目前情况来看，乡、村两级债务总量可能在3700亿元左右。如何消化债务，中央应做出必要的规范和指导，地方各级政府也要积极想办法，从大局出发，统筹兼顾，逐步消化债务。当然，关键还是要有总体性、治本性的大思路。从目前的情况来看，迫切需要政府出台新思路来调整政府间职能，以应对减轻农民负担工作的复杂局面。

　　二、调整政府间职能是合理分配政府公共产品的需要

　　政府公共产品，主要指关系国计民生的全局性的产品如义务教育等。这些公共产品的分配，要依靠调整政府间的职能做重新调整，尤其是要加强中央政府在这些方面的出资力度。

　　1．建立公共财政制度。农民承担过重的义务教育费用，是制约农民增收的一大因素。全国接受义务教育总人数约为1．9亿人，有70％在农村，县乡两级政府要负担近70％的义务教育开支，许多乡镇仅负担教师工资就占其财政总开支的60％。基层政府沉重的财政压力，使减轻农民负担与确保基层政府正常运转、确保义务教育正常开展存在着事实上的矛盾，要逐步缓解这一矛盾，就需要建立公共财政制度及完善的转移支付制度。

　　2．财权和事权要一致。从农村基层政府的实际运行看，开支最大的是教育。因此不少地方的农民都说“负担围着教育转”。这并不是说教育不重要，也不是说农村的教育开支过大，而是说农村基层政府在教育问题上的财权和事权不大一致。尽管自2001年开始，农村教师的工资由县财政统一发放，但财源还是在乡镇，因此并没有从根本上解决问题。此外，相当部分乡镇政府的财力，保得了工资就保不了运行，结果不能为农民提供服务，农民当然就不满意。因此，有必要从财权和事权相统一的角度，考虑县乡财政体制的改革问题。目前要将农村义务教育经费支出纳入地方财政预算管理，在安排地方预算和中央财政转移支付资金时，要“保工资、保运转、保安全”，重点保证教育经费开支，及时将资金拨付到位。

　　3．明确政府办学思路。推行九年义务教育、使教育服务均等化，是全国性的事情，因此中央政府有相关职责，而一些欠发达地区光靠现有财力显然难以完成义务教育的任务，应该考虑适当加大在这方面自上而下的转移支付力度。要明确学校是政府办的，要建立“全国统一、政府负责、以县为主、分级管理”的体制。一是把农村中小学教师工资上收到县管理。二是县级政府对因改革而减少的教育经费，在财政预算中优先安排，确保农村义务教育投入不低于改革前的水平，并逐年增加。三是由县级政府根据省政府制定的标准核定农村中小学公用经费。根据各地生活消费水平不一样的实际，中小学教师工资可参照本地区水准实行按区分类发放，而不采取全国统一的标准，否则会加剧欠发达地区财政压力，加重农民负担。

　　三、调整政府间职能是保证实现转移支付的需要

　　农村税费改革的根本出发点是减轻农民负担，在农民减负的同时，乡镇政府和村级组织出现了不同程度的收支缺口，如何解决基层政权组织的收支缺口，确保基层政权的正常运转？这更需要调整政府间的职能。

　　首先，试点地区要通过转变职能、精简机构、削减开支、调整支出结构予以消化。其次，考虑到农村税费改革对地方财力的影响较大，且主要集中在财力较为薄弱的农业省份的县乡两级，这些地方由于多种原因财政本来就比较困难，因而完全依靠地方政府消化这个收支缺口有一定难度。为了确保改革的顺利推进和基层政权的正常运转，中央财政将给予必要的财力补助。再次，中央对地方的转移支付资金，要按照统一规范、公正合理、公开透明并适当照顾民族地区等原则，采取规范办法分配到各地。最后，在中央财政加大转移支付力度的同时，省级政府也要积极筹措资金，宁可少上几个项目，也要拿出钱来，支持农村税费改革。实际上，在城里少做一点锦上添花的事，就能在农村多做许多雪中送炭的事。有条件的市（地）和县也应安排一些资金对乡、村改革给予补助。做好资金转移支付，要充分发挥中央、省和地（市）政府之间的职能作用，使各级政府都能出上力。农村税费改革后，地方政府要按照建立公共财政框架的要求，采取精简机构和人员，提高政府工作效率等措施，积极消化因改革带来的财政压力。

　　四、调整政府间职能是地方和基层机构改革的需要

　　关于农民负担过重，农民有一个十分形象的说法，叫“头税（农业税）轻、二税（提留统筹）重、三税（集资摊派）是个无底洞”。而且，尽管中央三令五申，各地也做了不少工作，加重农民负担的势头有所遏制，但问题并未根本解决。一些地方“三提五统”中高估农民收入，农业特产税和屠宰税按人头和按田亩平摊，变相强迫农民以资代劳，乱集资、乱摊派、乱收费现象屡禁不止，农民实际负担在10％以上，少数在20％以上，群众反映非常强烈。试分析，农业税是有硬性指标规定的，所以出入不了多少，而集资摊派是“软”的，是由基层组织主要是乡政府多余的人人为造成的。所以，我们说一些地方“办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的钱”，这是农民负担减不下来的主要原因，更是农村基层的政府机构设置和职能定位出了问题。更进一步，我们说基层干部多，不光指村级干部多，乡镇甚至县级干部也多；我们说机构要精简，不光是县级机构要精简，乡镇更是要首当其冲。试想，一个普通的乡镇政府，“四大家”齐全，少则二三十人，多则上百人，地方政府有的职能这里都有，而且都有专职干部。这些都是政府间职能分工不合理造成的。所以，只精简政府机构和人员，不转变政府职能，不改革机构设置，农民负担就难以真正减轻。可以说，减轻农民负担，关键在于县级和乡镇政府之间的职能是否得到调整。还有，机构臃肿、人浮于事的状况，在上层政府或许主要是个效率问题，但在农村，则首先是个财政问题。2000年末全国财政负担的人员（不含军队和武警）总量中，由县乡财政负担的比重高达69．7％，而同期县乡财政的收入却只占全国财政总收入的20．7％。可见，加快政府机构改革、职能转换和人员精简，是减轻农民负担的一个必要前提。

　　过去我们总把减轻农民负担寄希望于基层政府实行精简并使其职能合理化，办事效率提高。不过，精简机构似乎应该有更深远的改革。在国外，包括一些大国，一般都是三级政府，而我国则是五级政府，机构臃肿、人浮于事。这不光是农民的负担，而且是全社会的负担。我们要本着负责的态度，大胆求实，吸收国外先进经验，结合农村税费改革试行精简政府级次，即将乡级政府转为县级政府的派出机构，以求大量精简非必要的乡级机构和人员。当然，这不是一蹴而就的事情，可以逐步通过撤乡并镇、裁减人员等过渡性措施分步实施。同时，我国目前地区（市）与县级政府基本上不存在财政分配转移关系，也可以考虑逐步精简合并，或者是过渡到县级政府均对省级政府“说话”的状态。在中国古代，县政府不就是一个“县令”和几个“工作人员”？我们现在为什么就不能这样做呢？把乡政府和地（市）级政府整个精简掉，我国政府才能得到有效减肥，政府间的职能就能得到重新调整和确立，才能从根本上减轻农民乃至整个社会的负担。