［摘要］近年来，农村问题、农业问题和农民问题受到党中央、国务院的高度重视，而解决“三农”问题的关键是增加农民收入。当前贫困地区农民收入增长缓慢，必须采取切实措施解决农民增收难的问题，增加农民收入，维护农村稳定。
“三农”问题的实质是农民问题，解决“三农”问题的关键是增加农民收入。当前，农产品价格持续低迷，农民收入增长幅度明显减缓，特别是贫困地区农民增收更为困难。现就贫困地区农民增收难的主要表现、主要原因和主要对策提出一些看法，以就教于同行。
一农民增收难的主要表现
（一）农民收入增长速度减缓
1996年全国农村居民人均纯收入比1995年增长9．0％，1997年的增长率为4．6％，1998年的增长率为4．3％，1999年的增长率为3．8％，2000年为2．1％，连年下降。2001年，农民人均收入2366元人民币，这其中包括40％的实物收入，农民手中真正用来购买消费品的现金只有1500元左右，农民收入增长率明显减缓。从促进农民增收的因素看，粮食、生猪、外出务工等90年代的大宗增收项目目前处于衰减状态。由于农业生产成本不断攀升和农产品价格持续低迷，靠增加粮食产量不行；我国加入WTO以后，我们必须面对国外质优价廉的农产品的竞争，靠提高农产品价格也越来越难；靠科技仍有很大潜力，但科技没有大的投入不行；靠结构调整有很大潜力，但结构调整也要有资金支持，要有市场；靠发展乡镇企业也是一条出路，但是中西部地区特别是贫困山区的乡镇企业现在是越来越少，而且乡镇企业得不到应有的支持，发展难上加难；靠发展小城镇，是篇大文章，东部还好做，中西部特别是贫困山区难做，关键是没有产业支撑；农民迁入大中城市，也是一条好出路，但这些年城市就业饱和了，进城以后找工作也难了。农民增收的亮点在大幅度衰减，促进农民收入增长因素明显减少。
（二）农村税费改革减负潜力小，对农民增收作用小
农村税费改革可以说是继建国初农村土地改革、20世纪70年代末家庭联产承包制改革后的第三次农村革命，作为深化改革的一项重要政策和农民减负增收的一项重要措施，对于农村发展和稳定具有十分重要的意义和作用，深受广大农民的拥护和欢迎。减负原来蕴含的一个重要因素是寄希望于基层政权实行精简并使其职能合理化，提高办事效率。但由于我们行政体制改革没有根本性突破，在减轻农民负担的同时又要维持好基层政权组织正常运转，这本身是一个二律相背的问题，实际难以操作。因此，税费改革需要考虑一些更全面、更深刻、更着眼于大局的综合配套性措施，在体制、财力分配、农村社会变革等方面多管齐下，以求内在地减轻农民负担反弹的压力，否则农民的负担即使暂时减轻也会反弹。同时，从减负金额占农民收入增长的比重来看，仅相当于在上年基础上增收0．8％，对农民增收作用有限。
（三）同城镇居民、发达地区农民收入差距增大
贫困地区农民增收难不仅表现为自身收入增长的速度放慢，而且表现为贫困地区农民同城市居民、发达地区农民收入差距增大。98年城市居民收入是农民的2．52倍，99年是2．66倍，2000年是2．80倍。城市居民的储蓄额人均11538元而农民只有1100元，两者相差10倍之巨。
二贫困地区农民增收难的主要原因
（一）贫困地区自然条件差、环境恶劣、基础设施落后
贫困地区山高坡陡，山地面积大，丘陵平坝面积小，土壤贫瘠等恶劣的自然条件制约农民增收。山区的教育、科技、文化、医疗卫生、广播电视、电话、水利电力等基础设施落后制约农民增收。山区干早、秋风、冰雹、滑坡等频繁的自然灾害也制约农民增收。
（二）贫困地区人口数量多、人口素质差
贫困山区由于生育观念落后，子女的养育成本较低，越穷越生、越生越穷的现象十分突出，人口数量难以控制。人口素质差的现象更为严重，儿童辍学率较高，能连续接受完9年制义务教育的学生数量不多，大多数人安于现状，不思进取，商品意识薄弱，竞争观念淡漠。可见，贫困地区大量的素质不高的人口负担已成为剩余劳动力转移、扩大劳务输出、发展贫困地区经济的重要障碍。
（三）国家对贫困地区的投入少
从国家对“三农”的投入来看，每年对农业的投资及对农村各项经济社会事业的支持资金仅为2000亿元左右，不到1．88万亿元财政总开支的11％，如果扣除农民每年所缴纳的1200亿元税、费，净投入仅有800亿元左右。从投资来源看，在800亿元的投资中，中央预算内建设资金（包含国债资金）仅占7．67％，省级财政性投资占2．99％，地县及以下政府投资占5．44％，国内银行贷款、农村集体和农民投入等占83．90％。从农民自身的情况看，农民的收入低，投入的能力也很有限，对贫困地区投入不足，严重地影响了经济发展和农民增收的后劲。
（四）市场饱和、竞争无序
从全国宏观经济环境来看，我国已告别短缺经济时代，进入了相对过剩时期，到1998年出现了持续三年的物价负增长，2001年缓慢回升，但全年城市居民消费价格总指数上涨仍在2％以内。商品供求结构性过剩的格局仍没有改变，中华全国商业信息中心公布的2001年603种商品供求排队情况显示，全年603种商品中有82．92％的商品供过于求，其余商品供求平衡，没有一种商品供不应求。城市居民生活费中恩格尔系数2000年已经下降到40％以下，以食品为主的农产品市场难以扩大。城市人均收入从1996年的1419元，提高到2000年的6280元，但用在食品上的只增53．60元，也就是说，收入一块钱，只有4分钱用于食品。
同时，我国社会主义市场经济体制还很不完善，全国不少地方农村产业结构盲目调整，产业结构趋同现象严重，地区封锁和行业垄断等市场无序竞争普遍存在，对农民增收影响很大。加上农民自身的组织化程度低下，无力承担市场竞争风险，一经折腾就几年难以恢复元气，极大地损伤了农民调整产业结构的积极性，也增大了农民的增收难度。
（五）农村剩余劳动力转移困难
虽然户口管理体制已经开始改革，但由于长期以来的城乡二元结构的阻碍，仍然在很多方面影响农村剩余劳动力转移。一是很多城市迫于就业的压力，许多外来民工受到不公正的待遇，许多城市对外来人口仍然采取歧视政策和限制性措施，阻碍了农村人口向城镇的转移。二是进城务工的农民在劳动就业保障、社会保障、医疗卫生、子女入学得不到应有的保障，给进城的农民造成很多不便，也影响了农村人口向城镇的转移。三是由于贫困地区农民素质差，工作难找，即使找到工作绝大部分也是脏、苦、险的差事，但他们在为城市发展做出贡献的同时，却又不得不面对低收入、高消费的巨大压力，绝大多数农民在城里难以扎根，不得不成为候鸟式的“迁徙人”或“城市边缘人”。
（六）社会服务体系不够完善、政府职能转变不到位
制约农业发展的因素主要有科技、市场、信息、资金，目前政府在向农民提供有效的市场信息，对农业生产提出明确的生产标准，对农户提供有力的科技进步支持，形成一套符合世贸组织规则的国内农业支持及补贴政策等方面，都还存在着不足和缺陷。另外，体制条块分割，政府财力有限，工作人员引导农民参与市场经济的能力不强，政府统筹农村经济发展的能力有限，目前管理农业的办法在不少方面仍然是依靠行政命令来完成，还是没有摆脱完全计划经济的管理模式。
三解决贫困地区农民增收难的主要对策
农民收入方程式为：农民人均纯收入＝纯收入／人口数量。因此，解决贫困地区农民增收难必须多种办法综合运用。
（一）积极培育农业骨干项目、发展非农产业、扩大劳务输出，这是实现贫困地区农民增收的前提
1、积极培育农业骨干项目。
根据立体气候、土壤条件、市场需求，经营水平确立适合本地发展的农业骨干项目，有的贫困区县已经形成了以烟草、柑橘、花椒、洋芋、黄姜、香桂、蚕桑、水果、蔬菜、中药材等为代表的农业骨干项目，并实行了“龙头企业＋基地＋农户”的经营模式，这种模式包括实行农业产业化的优势项目、龙头企业、商品基地、运行机制四大基本要素。龙头企业，应具有一定的经济实力和市场开拓能力，具有较为先进的技术，能对农产品进行精深加工或引导农民进行加工，有效增加农产品附加值，有较强辐射能力，并能为所联系的农户提供健全的社会化服务。通过实施农业产业化经营，达到了政府增税、企业增利、农民增收的良好效果。
2、积极发展非农产业。
发展非农产业、以非农产业的发展带动农业的发展是发达地区农村经济发展的一条重要经验，也是解决贫困地区农业经济发展和农民增收的长期性和根本性措施。据统计，农民的年收入在1000元，那么农业收入占90％，非农业收入占10％。如果年收入在2000元以上，那么非农收入上升为40％，年收入在3000元以上，非农收入上升为60％。当年收入在5000元以上时，非农收入就达90％。因此，增加贫困地区农民收入的根本性措施是如何增加非农收入。按照现代企业制度的要求，对乡镇企业加快改革改造步伐；更新观念，政策引导，鼓励本地经营大户和能人创办企业；加大招商引资力度，利用外来资本加速本地经济的发展；加快小城镇建设步伐，为非农业产业发展提供良好的环境。
3、积极扩大劳务输出。
必须把积极支持和开展劳务输出作为扶贫工作的一项战略性措施来抓。一是有关地区和部门要提供劳务信息，减少盲目外出打工。劳务部门应大量收集各地真实可靠的劳务信息，通过广播、电视、报纸和定点张贴广告等渠道提供信息，供广大劳务人员选择。二是政府有组织地输出劳务人员，把劳务输出当作新兴产业来抓，按市场化企业化的要求，从组织机构、教育培训、劳务信息、权益保障等方面规范劳务输出行为。三是加大劳务人员输出地与输入地政府的联系，为民工外出打工架桥铺路，实行跟踪管理，及时为劳务输出人员排忧解难。四是突出劳务输出的重点，贫困地区要把对外劳务输出作为农民增收的主要途径，市县乡都应成立负责劳务输出的专门机构，政府驻外办事机构也应把开拓劳务市场，管理劳务人员，作为重要的本职工作抓紧抓好。五是各大、中城市要取消对外来劳务人员的一切限制，将中央提出的“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的政策落到实处，为劳务人员提供良好的环境条件，给农村劳务人员与城市居民以同等待遇，并按属地管理原则，搞好劳务人员的管理。六是各级政府要对劳务输出大开绿灯，做好服务工作，诸如办”劳务证”之类服务工作，应做到不收费或按成本收费。
（二）努力减少贫困地区人口和农业人口、降低农业生产成本、减少灾害损失，这是实现贫困地区农民增收的根本
1、减少贫困地区人口和农业人口。一是大力实施易地搬迁扶贫。对自然条件差、环境恶劣地方的贫困户只有实施易地搬迁扶贫，才能从根本上改变贫困人口的生产、生活条件，从而摆脱贫困状态，走上致富的道路。在具体实施中要坚持科学规划、因地制宜、量力而行、稳步推进；坚持多渠道多产业安置相结合；坚持插花式、成建制与梯级搬迁相结合；坚持易地搬迁扶贫与小城镇建设、生态环境建设相结合；坚持以自力更生为主，国家扶持为辅，社会各界帮扶相结合。二是加快城镇化建设的步伐。城镇化是一个国家和地区现代化过程中的必然过程和一般规律，是提升产业层次、加快非农产业发展、减少农业和农村人口、提高文明程度的重要载体。顺应城镇化发展趋势，树立“经营城镇”的思想，以优势资源为基础，以基础设施为先导，以特色产业作支撑，加快城镇建设步伐，努力提高城镇化水平，全面带动经济发展。三是严格实施计划生育政策。计划生育在贫困地区的形势依然十分严峻。必须严格实施《计划生育法》，从严控制人口的数量，提高生育质量，优生优育。否则，难以突破越穷越生、越生越穷的恶性循环。
2、降低农业生产成本。
目前，由于技术相对落后，我国农业资源的利用率远远低于发达国家水平，特别是农民在用水、用肥、用电、用油、用地等很多方面，浪费比较严重。农产品产量虽然很高，但秋后算账，收入却增加不多，关键是生产成本过高。这说明，降低成本，增加效益，有很大的潜力，应把推动农业节本增效作为增加农民收入的一项重要措施来抓。必须突出抓好以提高投入产出水平为目的的节本增效技术。推广配方施肥、深施化肥和生物农药等技术，不仅可以大大提高化肥、农药的利用率，还可以有效解决对环境的污染问题。在干旱半干早地区，推广节水灌溉技术，既可以节水，降低生产成本，又可以带动施肥技术提高，农业耕作制度变革，改善生态环境。要对农民进行节本技术指导，开发节水、节肥、节种、节药、节电等技术设备，使农业节本成为农民经常性的、普遍性的自觉行为。
3、减少灾害损失。
针对贫困山区干早、低温冷害、秋风、冰雹、洪涝、滑坡等自然灾害，要进一步教育农民和广大基层干部长期树立抗灾夺丰收的思想；要进一步狠抓已经形成的一整套趋利避害的抗灾增收措施；抢抓农时，抢抓季节，以早制灾；加强生态环境保护与建设，建立良好的人与自然、资源、环境协调关系，降低各种灾害的发生频率，从而减少灾害损失。
（三）提高劳动者素质、增加科技进步含量、创新农业产业化运行机制，这是贫困地区农民增收的关键
1、提高劳动者素质。
提高劳动者素质不仅可以提高科学技术推广应用水平，提高劳动生产率，降低生产成本，增加就业渠道，从而增加总收入，而且可以帮助贫困地区转变观念、自觉实行计划生育，减少贫困地区人口，同时收到增大分子与减小分母的良好效果。随着科学技术的发展，产品产量的多少和质量的高低，在很大程度上取决于劳动质量水平的高低。为适应科学技术的发展，提高劳动质量水平，就必须大力发展农村基础教育事业，从根本上提高农民的文化素质，进而提高农业效益和农民收入。除此之外，还应加强农村职业技术教育。让广大的农村劳动者掌握一项实用技术也是增加农民收入的一个必不可少的措施，应在农村普及九年义务教育的基础上，加强农村实用技术的培训。在农村中学课程设置中增加职业技术培训内容，在一些学校中可试行分流教学的模式，即对于那些有升学希望的学生可按常规教学体制进行教学活动。而对于一些家境贫困，需要尽早就业的学生来说，按“2＋1”模式进行教学活动，即在2年中完成普通文化课程的学习，再用1年时间进行职业技术方面的教育与培训，使这些学生能够在毕业前就掌握一至二门实用技术，提高新增劳动力的实用技能。另外，也要对农民进行职业技术培训和法律法规培训，全面提高劳务人员素质。
2、增加农业生产的科技含量。
紧紧抓住科技创新，改革传统的农业技术推广体系，将农业科技创新、技术推广与市场紧密联系起来，将科技人员的报酬与农业技术推广紧密联系起来，以调动科技工作者的积极性。鼓励和支持农业企业通过订合同、提供良种和技术服务等多种形式加强与农户的联系。采取新品种展示、基地示范、技术服务等方式，及时将成熟的科技成果、先进适用技术渗透到产前、产中和产后，形成高效便捷的技术扩散通道。
3、创新农业产业化运行机制。
实行农业产业化运行四制，即“投资业主制、运行公司制、科技承包制、联结农户合同制”。投资业主制就是充分发挥市场机制的作用，在投资方面均按市场规律操作，谁投资谁受益，产权清晰，形成多渠道、多元化投入体系；运行公司制就是对农业的较大投资，一般建立公司制，由农业公司按照市场经济规律经营管理，组织农民进行区域化、规模化商品生产；科技承包制就是在园区内组织农业科技人员个人或集体承包开发项目，实行项目总承包或单项承包，发包方根据承包效益，支付报酬；联结农户合同制就是公司与农民签订产销合同，并提供配套服务，明确双方的责、权、利，结成利益共享、风险共担的联合体。而其中核心就是运行公司制。
（四）排除各种障碍，这是实现农民收入增加的保障
1、排除影响农民增收的服务障碍。
搞好农产品市场建设与管理，加大供销社改革的力度，将其改造成为名副其实的农村商业企业，注意利用计算机网络技术，加强农村流通服务体系建设；搞好农村信用合作社的改革，坚持为农业、农村、农民服务的方向，信贷资金不准投向非农领域和非农产业，提高金融服务的质量和水平，加强农村金融服务体系建设；搞好农科研究、推广事业单位的改革经验，用优惠政策鼓励农科单位创办科技型企业，走产业化之路；鼓励基层农村推广服务人员带薪承包土地直接从事农业开发；加强农业科技服务体系建设，搞好组建农民协会的试点，由形成一定规模的专业生产、营销协会承头，吸纳其他农民经济组织参加，共同协调生产、营销，解决经济生活中的利益冲突，维护农民自身的合法权益，加强民间专业协会建设。
2、排除影响农产品流通的空间障碍。
当前贫困地区的主要空间障碍是信息、交通、能源等。要利用现代化的广播、电视、网络设备，开展农科教育，提供市场信息，指导农业生产和销售。加强农业工程设施建设，提高农业生产能力。大力开展水改早、土地平整、修建农村道路、水田排灌化、建设农林基础设施和改善生产环境、降低农业生产成本、增加农产品在国际市场的竞争力的农业综合开发措施。国家的投入主要用于加强农业基础设施建设和开展农业科技以及流通、信息服务等方面，为农业发展创造良好的环境。要从投入、政策和服务三个层面给农民生产经营创造环境和条件，把农业投入的着重点放在改善农田水利、交通、能源、市场建设和农产品储藏、保鲜等基础设施以及科技服务和信息服务上，使国家的有限财力支持与农民经营主体的自身努力结合起来，发挥更大作用。
3、消除农村经济发展的体制障碍。
当前农村经济发展的体制障碍主要是以家庭承包制为主的农村双层经营体制已显示出的各种弊端。消除弊端的主要途径是积极推进农村土地流转，提高农民的组织化程度。推进农村土地流转重点要放在吸引社会资金进入农业领域，积极推行“业主承包经营制”上。对”四荒”地可考虑低成本甚至零成本出让经营权；要鼓励农业产业化龙头企业直接承租土地，建立自己的农产品生产基地。在农村土地流转中积极推行股份制和股份合作制。鼓励农民用土地经营权入股，鼓励企业用”反承包”方式吸纳农民成为农业工人。可考虑以村组为单位进行股份制试点，农民以土地经营权入股，把土地集中起来，创办农民自己的股份制农业企业。为了更好地发展农业产业化、促进农民增收，农村土地流转制度的创新需要高度重视尊重农民的土地流转自主权、切实保护农民利益；加快试点，鼓励探索，防止土地流转中的盲目刮风和“一刀切”。因此，要注意加强政府的引导作用，促进土地流转的规范化。
